检察机关提前介入职务犯罪监察调查机制研究

王霑

摘 要：检察机关提前介入职务犯罪监察调查具有履行公诉职能和国家机关之间互相制约职责的双重法理基础，也具有制度规范基础，更具有确保监察调查与刑事司法有效衔接的实践意义，但其在实践中却面临适用困境。为充分发挥该机制的适用效果，在介入范围方面，应当限于重大、疑难、复杂案件，且需构建多元化的评判标准体系;在介入时机方面，一般应当在案件调查终结且移送审理后介入，必要时可在监察机关立案后介入;在介入方式方面，依监察机关书面邀请介入，必要时依职权主动介入;在介入反馈机制方面，检察机关介入后应以其名义提出反馈建议，监察机关需要建立内部论证机制，充分考虑反馈建议，并将建议吸纳情况回复检察机关，确保检察机关提前介入调查的效果。

关键词：提前介入;职务犯罪监察调查;互相制约;法律监督

中图分类号：DF73文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2021.01.09 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

提前介入侦查机制形成于20世紀80年代，用于检察机关提前介入公安机关办理的刑事案件。①近年来，为从源头上引导公安机关侦查取证，防止出现冤假错案，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院出台有关文件，要求检察机关提前介入命案的侦查。②针对舆论普遍关注的敏感案件，检察机关第一时间主动派员提前介入，回应社会关切的问题，赢得了公众的赞许。③针对职务犯罪案件，在国家监察体制改革之前，因检察机关自侦部门与公诉部门属于同一单位，提前介入侦查的情况比较普遍。在《监察法》实施前后，媒体报道了不少监察机关商请检察机关提前介入职务犯罪调查的案例。

湖南省娄底市监察委于2018年1月5日决定对正在接受审查的娄底市住建局原党委副书记、市房

产局原党委书记、局长吴某样，娄星区三元社区原党支部书记曾某长立案调查。因该案案情复杂、重大、疑难，涉及罪名多，被调查人作案手段比较隐秘，反调查能力较强，取证工作面广、量大，娄底市监察委商请娄底市检察院派员提前介入，共同解决该案的证据补充、完善、固定及法律适用问题。在初步了解案情及证据收集情况后，检察人员立即着手证据审查工作，在商定的期限内，娄底市检察院将就该案的定性、证据收集、程序适用向娄底市监察委提出意见。参见王智芳等：《检察院提前介入监察委案件调查》，载《三湘都市报》2018年1月12日，第2版。目前，国家监察委员会与最高人民检察院建立了案件沟通联络工作机制，相互配合做好衔接工作，对每起中管干部职务犯罪案件均提前介入。

《最高检：对中管干部职务犯罪案件均提前介入》，载最高人民检察院网站，https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202005/t20200506_460480.shtml，最后访问日期：2020年6月1日。但现行制度规范未明确界定提前介入的主体、范围、时机、程度、方式等，一定程度上影响了提前介入机制作用的有效发挥，有必要在深入分析的基础上厘清相关问题，为实务部门更好运用该机制提供操作指引。

一、检察机关提前介入职务犯罪监察调查的实践意义

对监察机关、检察机关（以下简称“两机关”）而言，提前介入调查是惠及双方的工作机制。监察机关借此解决法律适用争议，补充完善证据，进一步提高案件质量;检察机关借此提前了解案情，夯实证据基础，进一步提高审查起诉效率。因此，提前介入调查具有重要的实践意义，主要体现在以下三个方面：

（一）顺应“以审判为中心”诉讼制度改革的需要

在此背景下，监察机关在职务犯罪调查中不能只注重查清案件、抓获犯罪嫌疑人和追缴赃款赃物，还应当以刑事审判的要求与标准为指引，收集、固定、审查、判断证据，确保证据符合关联性、合法性和客观性要求，以实现其严厉惩治腐败的目标。作为公诉机关的检察机关，是刑事审判活动的直接参与者、亲历者，更能深刻理解刑事审判的要求与标准，在审前阶段充分发挥指引作用，将其工作适当向职务犯罪监察调查阶段延伸，而不仅仅通过审查起诉和出庭支持公诉在诉讼程序后置阶段发挥作用。

（二）确保职务犯罪监察调查与刑事司法的有效衔接

根据《宪法》和《监察法》规定，“两机关”在职务犯罪案件办理中系相互配合、相互制约关系。在衔接方面，既有监察调查终结后向检察机关移送审查的正向衔接，又有检察机关审查起诉后认为需要退回监察机关补充调查的反向衔接。与此同时，还有检察机关提前介入调查的衔接。如此，才能更好地实现监察调查与审查起诉的有效衔接，助推监察调查规范化、法治化进程，确保审查起诉的质量与效果。检察机关通过提前介入调查，与监察机关在事实认定、证据收集、案件定性、法律适用等方面达成共识，使监察机关调查的职务犯罪案件顺利进入刑事诉讼程序，将两个原本相对分离的监察调查程序与审查起诉程序有效衔接起来。监检协作（包含提前介入）有利于化解调查和审查起诉工作中的矛盾和冲突，减少 “程序回流”，从而实现“两机关”各负其责、密切协作、顺畅衔接。

（三）有利于提高办案质量和诉讼效率

检察机关近40年提前介入侦查的实践经验证明，该机制有利于规范侦查行为、提高证据质量，增强审查起诉的针对性和有效性。职务犯罪改由监察机关负责调查后，虽然在法律依据、程序、内容等方面有一些不同，但也有许多相通的地方。提前介入调查有利于将监察机关的调查技巧和检察机关的法律素养有机结合，实现优势互补;还可以使取证活动更具有针对性，既提高职务犯罪案件质量，又提升审查起诉效果。

二、检察机关提前介入职务犯罪监察调查的基础分析

提前介入调查是借鉴提前介入侦查的经验做法而形成的，因此在厘清提前介入调查机制运行问题之前，需先厘清职务犯罪监察调查与刑事侦查的关系，在法理上对提前介入调查的职能定位予以深入剖析，解决认识分歧;在制度规范上找寻恰当依据，避免实践解读的恣意和任性。

（一）职务犯罪监察调查与刑事侦查的关系

职务犯罪监察调查与刑事侦查的关系在学界备受关注，不同观点交织碰撞。

梳理后主要有两种观点，第一种观点认为职务犯罪监察调查系刑事侦查。其理由之一是，职务犯罪监察调查与侦查的性质并无二致。比如，陈光中认为，“针对职务犯罪的特殊调查，相当于原来的职务犯罪的刑事侦查。”

陈光中：《关于我国监察体制改革的几点看法》，载《环球法律评论》2017年第2 期，第116页。卞建林、龙宗智、陈瑞华、汪海燕、张建伟等学者都赞成这一观点。

相关观点参见卞建林：《监察机关办案程序初探》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2017年第6期，第50-59页;龙宗智：《监察与司法协调衔接的法规范分析》，载《政治与法律》2018年第1期，第15页;陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，载 《中国人民大学学报》2018年第1期，第14页;汪海燕：《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》，载《政法论坛》2017年第11期，第86页;张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》，载《环球法律评论》2017 年2期，第65页。其理由之二是，职务犯罪调查与侦查的效力并无二致。比如，韩旭强调，监察机关调查获取的证据材料可以成为检察机关指控犯罪的证据，那么监察机关的调查就与公安机关的侦查不仅没有实质性的区别，反而具有相同的法律效力。

参见韩旭：《监察委员会调查收集的证据材料在刑事诉讼中使用问题》，载《湖南科技大学学报（ 社会科学版）》2018年第3期。第二种观点认为，职务犯罪监察调查权不是刑事侦查，但具备刑事侦查的类似属性。比如，秦前红等学者强调，调查活动兼具调查和侦查属性。

参见秦前红、石泽华：《监察委员会调查活动性质研究——以山西省第一案为研究对象》，载 《学术界》2017年第6期，第63页。陈卫东指出，对职务犯罪监察而言，监察调查与刑事侦查具有措施的强制性、调查目的的一致性，使其必然具有类似侦查之属性。

参见陈卫东：《职务犯罪监察调查程序若干问题研究》，载《政治与法律》2018年第1期，第21页。刘艳红表示，监察机关调查权并非刑事侦查权，虽然具有刑事侦查权的“实质”，但由于监察机关调查权具备“行纪检”三种调查权的特质，即便在调查职务犯罪时，也不能将之割裂开而与刑事侦查权等量齐观。

参见刘艳红：《监察委员会调查权运作的双重困境及其法治路径》，载《法学论坛》2017年第6期，第8页。 从上述观点可见，职务犯罪监察调查和刑事侦查具有密切关系，以至于学者们均认为无论其性质相同或者性质不同但均具有类似属性。

职务犯罪监察调查与刑事侦查虽密切关联，但又差异明显。具体表现如下：一是权力来源不同。国家监察机关享有的职务犯罪调查权来自《监察法》的授权;其他国家机关享有的刑事侦查权来自《刑事诉讼法》的授权。二是适用主体不同。作为调查主体的监察机关既不是行政执法机关，也不是司法机关，而是与行政机关、司法机关并行和独立的国家机关，是代表党和国家行使监察权的专责机关。

《使党的主张成为国家意志》， 中央纪律检查委员会、国家监察委员会网站，http：//www.ccdi.gov.cn/special/xsjw/series27/201801/t20180102_160888.html，最后訪问日期：2019年3月5日。侦查权的行使主体主要是行政执法机关和司法机关。三是适用对象不同。职务犯罪监察调查虽然针对职务犯罪，但在进行时还需一并调查职务违法。刑事侦查只针对刑事犯罪。四是采取措施不尽相同。二者采取的措施虽有许多相同之处，但也有显著差异，如对人的强制措施——留置。留置的性质相当于审前羁押，是对被调查人人身自由的限制或剥夺，而且经过延长后留置的时间可以长达六个月，强制性非常严厉。

参见卞建林：《监察机关办案程序初探》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2017年第6期，第52页。五是权能特性不同。因监察机关集监督、调查、处置三项职责于一身，调查权也就与“监督权”“处置权”相生相伴，具有综合性和系统性。侦查权缺乏日常监督和处分的权力，具有专门性。六是监督和救济不同。调查注重内部监督制约，通过监督检查、审查调查、案件监督管理和案件审理等不同权能的分解在监察机关内部形成权力运行制约体系。侦查则注重外部监督制约，从犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，就享有辩护权;法律还赋予检察机关侦查监督权，避免因侦查权不当行使给公民合法权益造成侵害。

基于职务犯罪监察调查和刑事侦查之间的特殊关系，在完善提前介入调查机制时需从两方面着手：一方面要借鉴提前介入侦查机制已形成的行之有效的做法;另一方面要根据调查和侦查的差异及其在实践中产生的不同问题进行有针对的分析和构建。

（二）提前介入调查的理论基础

目前，学界未对提前介入调查的理论基础做深入分析研究，但基于职务犯罪监察调查和刑事侦查的类似属性，笔者认为，学界关于提前介入侦查的理论之争可为我们提供重要参考。主要有三种观点： 一是“法律监督说”。该说认为提前介入侦查是宪法赋予检察机关法律监督职责在刑事司法领域的具体表现，检察机关在公安机关提请批捕和移送起诉之前参与刑事案件侦查活动，对公安机关侦查活动主动、动态、同步地监督，有助于其更好更有效地履行法律监督职责，进一步规范侦查行为。

参见但伟、姜涛： 《侦查监督制度研究———兼论检察引导侦查的基本理论问题》，载《中国法学》2003年第2期，第144-145页;天津市北辰区人民检察院课题组：《检察机关提请介入问题研究》，载《河北法学》2009年第3期，第177页;吴杨泽：《论检察机关的提前介入机制》，载《重庆理工大学学报（社会科学））》2017年第2期，第91页。二是“公诉职能说”。该说认为公诉权与侦查权都是为了打击犯罪以实现刑罚权，二者具有根本上的同质性，提前介入是检察机关公诉职能的延伸，检察机关通过提前介入公安机关的侦查活动，引导取证，以保障证据的合法性和有效性、提升诉讼效率，从而更有效地行使公诉权。

参见陈兴良： 《诉讼结构的重塑与司法体制的改革》，载《人民检察》1999年第1期，第49页;陈泽宪：《公诉权的合理延伸》，载《检察日报》2002年7月15日，第3版。三是“综合说”。该说试图将“法律监督说”和“公诉职能说”进行融合，认为检察机关提前介入侦查具有履行法律监督和实现公诉职能的双重价值。

参见秦炯天、蔡永丹： 《“检察引导侦查”机制的反思与展望》，载《中南大学学报（社会科学版） 》2009年第3期，第341页。

笔者认为，“法律监督说”虽然看到《宪法》赋予检察机关的法律监督权，但未明确检察权具体权能的属性，仍显片面。“公诉职能说”以公诉权为立足点，致力于保障引导侦查取证、提高诉讼效率，但忽略了检察权赖以生存的权力制衡理念，忽略了检察机关承担侦查监督的宪法功能，具体到刑事诉讼中也不利于人权的保障。

参见天津市北辰区人民检察院课题组：《检察机关提请介入问题研究》，载《河北法学》2009年第3期，第177页。相较而言，“综合说”考虑了《宪法》对检察机关的法律监督定位，也考虑了其在刑事司法实践中的控诉职能，视角较为全面。“实践中，具体实施提前介入机制的部门多为检察机关的侦查监督部门和公诉部门，检察介入的实践目的和预期价值是双重的。”

袁枫、张仁杰、李德胜： 《检察机关提前介入机制的实践困境反思———以公安机关承办的刑事案件为视角》，载《北京警察学院学报》2014年第6期，第12页。

虽然上述分析认为“综合说”的视角更加全面，但实施“拿来主义”，简单套用在职务犯罪监察调查上并不适宜，还需结合职务犯罪监察调查面临的新情况、新问题对其进行改良。笔者认为，提前介入调查具有履行制约职责和实现公诉职能的双重价值。这是因为，国家监察体制改革后，《宪法》和《监察法》等法律都未赋予检察机关对职务犯罪监察调查进行法律监督的权力，而仅仅赋予其互相制约的权力。对于“制约”和“监督”这两个概念，理论界和实务界往往混用，但实际上两者具有较大差异。制约是指以社会各种控制手段规范公职权力合理界限的一切活动， 这些控制手段必然表现为一种权力，因此制约实际上是“以权力制约权力”。

林喆：《权力腐败与权力制约》，法律出版社1997年版，第160页。制约模式下的权力结构是双向的，即互相制约。监督是指由专门的监督机构对其他国家机构行使权力的过程和结果进行监察和督促。

参见秦前红：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2017年版，第233页。“监督模式下权力结构是单向的，即监督与被监督的关系”，

夏正林：《权力制约中的监督与制衡》，载《检察日报》2017年2月22日，第7版。监察机关在设立之初的定位就是与检察机关之间形成双向的权力制约关系，而非单向的监督关系。因此，检察机关提前介入监察机关调查的部分职务犯罪案件，通过“对证据收集、固定、法律适用等问题的共同参与，体现对监察机关调查活动的制约”。

左卫民、唐清宇：《制约模式： 两机关的关系模式思考》，载《现代法学》2018年第4期，第26页。此外，检察机关通过提前介入调查，对案件定性、事实认定、案件管辖等提出意见和建议，可以保证案件顺利进入起诉阶段，

陈国庆主编：《职務犯罪监察调查与审查起诉衔接工作指引》，中国检察出版社2019年版，第40-41页。更好地发挥公诉的职能作用。

（三）提前介入调查的制度基础

目前，《监察法》未对提前介入调查进行明确规定，因此它还不能被称作监察制度，只能被称作工作机制。然而，这并不意味着提前介入调查没有法律依据。散见的一些法律规定体现了允许提前介入调查，具体表现如下：

1.《宪法》基础

《宪法》第127条明确规定监察机关办理职务犯罪案件时，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。这也意味着，《宪法》既赋予监察机关商请检察机关在调查阶段提供意见建议的权力，也明确了检察机关为监察机关调查活动提供协助的义务。因此，“两机关”在办案中坚持的互相配合、互相制约原则就可以具体表现为检察机关提前介入调查。

2.法律规定

《监察法》第4条就监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的关系作出了与《宪法》相同的规定，且进一步明确要求有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。提前介入调查可以帮助监察机关解决事实认定、证据收集、案件定性、法律适用等方面的问题，可以视为对职务犯罪监察调查工作的协助。《刑事诉讼法》第169条规定公诉权由检察机关专有，检察机关通过对监察调查所获证据的先期审查，预防取证疏忽、发现证据瑕疵、及时提出补证意见等，为审查起诉和提起公诉奠定基础，实际上就是将公诉权延伸到职务犯罪监察调查阶段。

3.相关司法解释和规范性文件规定

国家监察体制改革之初，有的地方就制定了提前介入的相关规定，如浙江省苍南县监委和检察院于2018年2月出台了《关于提前介入职务犯罪案件调查活动的工作规定（试行）》，为探索建立提前介入调查的工作机制做出了尝试。

参见潘博、谢甜泉：《检察机关提前介入调查，苍南探索监察体制改革新模式》，载《浙江日报》2018年4月13日。同年4月，国家监察委员会与最高人民检察院会签了《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《办理职务犯罪案件衔接办法》），以专章节的方式，对检察机关提请介入职务犯罪的范围、启动、工作方式、任务等进行规定，

参见宋斌、张明正、卢巧慧： 《检察机关提前介入职务违法犯罪案件路径的选择》，载《江苏警官学院学报》2019 年第 5 期，第35页。这标志着提前介入调查机制被新设立的国家监察委员会所确认并予以制度化、规范化。各地监察机关也积极制定与同级检察机关的工作衔接办法，对提前介入调查等作出原则性规定。这些规定为各地提前介入调查提供了规范指引。2019年，经党中央批准颁布的《监察机关监督执法工作规定》明确规定了提前介入调查的合法性。

参见吕晓刚： 《监察调查提前介入实践完善》，载《法学杂志》2020 年第1期，第50页。同年12月施行的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑事诉讼规则》）第256条明确了检察机关可以派员介入职务犯罪监察调查的权力。由此，“两机关”关于提前介入调查的规范性文件规定上升为司法解释。

三、检察机关提前介入职务犯罪监察调查面临的现实困境

提前介入调查具备法理基础、宪法法律基础和现实意义，各地监察机关和检察机关也积极探索，总结了一些好的经验做法，但在提前介入的范围、时机、方式等方面仍然存在争议，导致机制运行中存在适用难题。

1.提前介入调查的案件范围界定难

一是介入范围不断变化。最高人民检察院、公安部于1988年联合出台了《关于加强检察、公安机关相互联系的通知》，将介入范围限定为特别重大的案件、重大集团案件、复杂的大要案、影响大的反革命案件、影响大的涉外案件、公安机关要求或者检察机关认为有必要的案件。最高人民检察院于2013年出台了《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》，将介入范围限定为命案等重大复杂案件、突发性恶性案件、争议较大的疑难案件、有重大社会影响的案件。之后，最高人民检察院于2015年出台了《关于加强出庭公诉工作的意见》，将介入范围限定为重大、疑难、复杂案件。最高人民检察院在2019年修改《刑事诉讼规则》时，仍将介入范围限定为重大、疑难、复杂案件，并将其扩大到监察机关调查的职务犯罪案件中。有学者认为，《刑事诉讼规则》只将检察机关提前介入的范围限定为职务犯罪，而对其他职务违法、违纪事实无法介入，介入范围有限，监督范围过窄。

参见宋斌、张明正、卢巧慧： 《检察机关提前介入职务违法犯罪案件路径的选择》，载《江苏警官学院学报》2019 年第 5 期，第35页。

二是介入范围的评判标准不一。目前，理论界和实务部门对“重大、疑难、复杂”的评判标准如何把握争议较大。如对“重大”的评判标准，有的从犯罪嫌疑人可能判处的刑期长短来判定，认为限于可能判处10年以上有期徒刑的案件。

参见冯仁强、张海峰： 《检察机关提前介入刑事侦查的思考》，载《公安学刊（浙江警察学院学报） 》2011 年第 3 期，第25页。有的从涉案金额、涉案人员级别、涉案行为造成的后果和社会影响来判定。

参见编写组：《监察与司法有效衔接工作指引》，中国方正出版社2019年版，第33-34页。有的从综合角度，认为是在当地能够产生较为重大影响的案件。

参见陈国庆主编：《职务犯罪监察调查与审查起诉衔接工作指引》，中国检察出版社2019年版，第59页。再如对“疑难、复杂”的评判标准，有的界定为取证难度大、证据标准不易把握的案件。

参见王湖、汪德庆：《提前介入引导侦查取证需要解决的四个问题》，载《检察日报》2012年8月27日，第3版。有的从涉案行为事实认定和法律适用存在困难的角度，认为涉案人数众多、时间跨度较长、地域牵涉范围较广以及涉案部门较多等因素导致监察机关在证据收集、固定等问题上面临挑战，检察机关也面临较大困难的案件;在罪与非罪、罪名适用、涉案数额确定等方面存在争议和分歧的案件，以及涉及新型法律关系和违法手段的案件。

参见编写组：《监察与司法有效衔接工作指引》，中国方正出版社2019年版，第34-35页。有的从综合角度，认为是监察机关在事实认定、证据采信、案件定性以及法律适用方面存在分歧，无法达成一致意见的案件。

参见陈国庆主编：《职务犯罪监察调查与审查起诉衔接工作指引》，中国检察出版社2019年版，第59-60页。上述对案件范围标准的不同认识源于立法规定的模糊，实务界对提请介入的解读亦过于灵活和主体化，给具体操作带来较大困扰。

2.提前介入调查的时机选择难

介入时机是启动提前介入的重要起点，选择恰当的介入时机对该机制运行能起到事半功倍的效果，反之亦然。但“现有的法律规定既不明确也不完善，而且缺乏可操作性，对提前介入工作的实效有很大的削弱”。

赵登梅、周金建：《重大刑事案件提前介入侦查机制研究》，载法制日报网，http：//www.

legaldaily.com.cn/fxjy/content/2016-01/21/content_6454663.htm，最后访问日期：2020年2月3日。有理论认为，时机的确定应当具体案件具体分析、具体取证具体对待，不宜做统一规定，可分为四种情形：一是对以口供证据为主的案件，可从第一次讯问犯罪嫌疑人时开始介入; 二是对证据完整性和合法性有较高要求的案件，应从证据开始收集时介入; 三是对需要现场勘查以获得重要证据的案件，应从现场勘查时介入;四是对法律适用争议较大的案件，可从立案之时介入。

参见朱全宝： 《论检察机关的提前介入：法理、限度与程序》，载《法学杂志》2019年第9期，第62页。这种观点看似考虑全面，最能切合具体实际解决问题，但最不具有操作性，其以“口供证据为主”“对证据完整性和合法性有较高要求”等为标准分别确定提前介入时机，使得确定标准多样且难以判定，容易引发争议，导致办案中无法介入或者介入不当。

此外，有的认为，根据监察机关办理案件先调查后审理的程序特点，且案件大多会在审理阶段涉及案件定性、证据采信、法律适用等关键问题，所以检察机关提起介入的时间一般应在案件进入审理阶段，调查终结移送审查15日前，经监察机关书面商请后进行。

参见陈國庆主编：《职务犯罪监察调查与审查起诉衔接工作指引》，中国检察出版社2019年版，第63-64页。这一观点为了防止检察机关过早介入，或演变为联合办案，或影响监察机关独立行使监察权，将介入时机界定为移送审理之后。《办理职务犯罪案件衔接办法》对此予以确认。

参见钟纪晟：《监委案件审理部门提前介入与检察机关公诉部门提前介入有何区别》，载《中国纪检监察报》2019 年3月13日，第8版。但是这一观点未能考虑实践中的一些特殊情况，特别是一些疑难、复杂案件，监察机关在移送审理之前需要检察机关提供专业的法律意见。

3.启动方式不一造成法律适用难

理论界有两种启动方式，即依监察机关的申请被动介入和依检察机关的职权主动介入。理由是监察机关对职务犯罪案件具有主动权和领导权，可以根据案件的具体情况决定是否邀请检察机关提前参与，在案件定性、法律适用等方面提出意见建议。检察机关也应当尊重监察机关的职权，一般依监察机关的邀请提前介入调查。但在特殊情况下，检察机关也可依职权主动介入，更早掌握案件情况，促进监察机关依法办案。有学者认为只能有一种启动方式，即依监察机关的申请被动介入。理由是监察机关对具体案件情况以及是否需要检察机关的提前介入有着清醒的认知，再加上检察机关介入案件的范围主要为监察机关在案件处理意见上存在分歧和争议的案件，从增强提前介入机制处理案件的针对性角度或者是提高提前介入机制的工作效率角度来讲，都应该以监察机关主动申请作为检察机关提前介入的方式为宜。

参见陈国庆主编：《职务犯罪监察调查与审查起诉衔接工作指引》，中国检察出版社2019年版，第61-62页。实践中，对于监察机关办理的职务犯罪案件，只有一种提前介入方式，即依监察机关邀请被动介入。对于公安机关办理的刑事案件，则有两种提前介入方式，即检察机关依邀请被动介入和依职权主动介入。同样都是提前介入，但提前介入侦查和提前介入调查却存在不同的启动方式，因此存在法律适用差异。

4.成果反馈机制规范难

一是未对反馈主体进行明确。有学者认为，应以检察机关的名义反馈，并加盖检察机关公章。

参见编写组：《监察与司法有效衔接工作指引》，中国方正出版社2019年版，第50页。有学者认为，应以检察机关承办部门的名义反馈给监察机关的案件审理部门。

参见陈国庆主编：《职务犯罪监察调查与审查起诉衔接工作指引》，中国检察出版社2019年版，第66页。有学者认为，应当以提前介入工作小组的名义反馈书面介入意见，不加盖检察机关公章。

参见吕晓刚： 《监察调查提前介入实践完善》，载《法学杂志》2020年第1期，第56页。

二是未对反馈形式进行明确。有的以口头形式反馈，随意性较强。有的虽以书面形式反馈，但无统一规范的格式，各地各行其是，有时可能欠缺必要内容，如有的检察机关未对监察机关在调查中遇到的问题或者存在的分歧以及争议的焦点等逐一回应，并给出意见建议。

三是未对反馈效力进行明确。对于检察机关提前介入调查后提出的书面意见建议，对监察机关是否有强制约束力存在较大争议。有的地方检察机关要求监察机关必须采纳其提出的意见建议，甚至如不采纳，便在后续的审查起诉过程中以此否定监察机关的职务犯罪调查工作。

四、检察机关提前介入职务犯罪监察调查机制的完善路径

为进一步完善提前介入调查机制，充分发挥检察机关在审查判断证据等方面的重要作用，建议从案件范围、介入时机、启动方式、工作成果反馈等方面对提前介入调查作出限定，既保障职务犯罪监察调查权的独立行使，避免检察权对其干预;又保障检察权的独立行使，避免职务犯罪监察调查权将其吸收。应当根据职务犯罪监察调查权的权力属性、功能定位、显著特点等构建具有自身特色的提前介入调查机制。

（一）在介入范围方面，限于“重大、疑难、复杂”案件，且需构建多元化的评判标准体系

在办理职务犯罪案件时，法律赋予“两机关”不同职责，这决定其应当严格遵循分工负责原则。提前介入调查案件范围不是越宽越好，检察机关无须介入监察机关调查的职务违法案件，更无需介入纪律检查机关审查的违纪案件，这无法律的明确授权。即便是职务犯罪案件，也不是提前介入越多越好，介入过多一方面影响监察机关办案的独立性，损及“两机关”在办理职务犯罪案件时的互相制约关系;另一方面牵涉检察机关太多精力，不仅影响自身工作，也影响其介入的质量和效果。“从公诉力量和必要性考虑，介入案件比例过高或过低，都不利于充分发挥提前介入机制的作用。”

陈国庆：《事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展》，载《国家检察官学院学报》2019年第1期，第21页。实践中，有些监察机关函请检察机关派员介入的案件已超出相关规定的介入范围，在办案力量有限的情况下，导致检察机关疲于应付，影响提前介入效果。

参见戴萍：《重大复杂案件提前介入侦查探索》，载《检察日报》2019年8月13日，第3版。因此，检察机关只需提前介入监察机关调查的少量案件，使有限的司法资源得到最佳的利用。采取“重大、疑难、复杂”的标准是我国检察机关提前介入侦查实践经验的总结，在职务犯罪监察调查中也可予以借鉴。理由如下：一是在这类案件中，调查难度较大，案件定性、法律适用等方面存在较多问题，监察机关需要来自检察机关的协助;二是后续起诉和庭审难度较大，提前介入调查有助于检察机关尽早了解案情，做好审查起诉和出庭支持公诉的准备;三是与检察机关提前介入侦查采取相同标准，有利于法律统一适用。

此外，还需对“重大、疑难、复杂”的评判标准进行明确和细化，最大限度地凝聚“两机关”共识，避免因认识分歧而无法启动提前介入调查。但这种明确和细化不必达到具体罪名、刑期的程度，不必达到可以照本宣科、生搬硬套的程度，比较可行的做法是确定一些相对具体的评判标准，由相关人员根据千差万别的个案进行分析判断，以决定是否需要提前介入调查。因此，有必要构建起多元化的评判标准体系。就“重大”的评判标准而言，建议从两方面把握：一是案件的严重程度，如可能被判处十年以上有期徒刑的案件;二是案件的社会影响，如在当地有重大影響的案件，并根据影响范围的不同确定提前介入的检察机关层级，如在该区县范围内有重大影响的，就由区县级检察机关提前介入调查;如在地市范围有重大影响的，就由地市级检察机关提前介入调查。就“疑难、复杂”的评判标准而言，建议从三方面把握：一是案件事实认定存在困难，如涉案人数众多、时间跨度较长、涉案范围较广等;二是证据采信存在困难，如证据之间存在明显冲突影响定罪量刑的，或者可能存在非法证据需要排除的;三是案件定性和法律适用存在困难，如新型法律关系或犯罪手段的案件、法律规定不明确案件、罪与非罪和此罪与彼罪认定有争议的案件等。

（二）在介入时机方面，一般应当在案件调查终结且移送审理后介入，必要时可在监察机关立案后介入

明确提前介入时机是防止出现随意介入情况的重要保证，要避免出现介入过早或者过晚的问题。过早就从审查和协助办案转变为联合办案;过晚则因时间有限，使审查流于形式。因此，建议将提前介入调查时机界定为：一般在案件移送审理后介入;必要时可在监察机关立案后介入。主要理由如下：一是职务犯罪案件进入审理阶段后，调查已初步结束，相关事实和证据已比较明确，亦知晓在事实认定和法律适用等方面存在哪些难题需要检察机关提前介入帮助解决;二是监察机关对案件已有基本的判断和意见，避免过早介入影响监察机关独立行使调查权，也避免过晚介入导致检察机关提出的意见建议无时间予以弥补;三是对于一些特殊案件，如社会舆论高度关注的案件，或者罪与非罪难以判定的案件，需要给检察机关介入时机留下弹性空间。即针对少量特殊案件，检察机关可以在审理前介入。考虑到监察机关需要一段时间调查了解情况，检察机关在立案以后介入较为适宜。实践中，有些地方检察机关就是在立案调查后或者移送审理后介入，且效果良好。如北京市朝阳区检察院对监察机关调查的职务违法犯罪案件提前介入率达 87.5%，且在调查、审理阶段均有介入，调查阶段介入侧重辨别罪与非罪、引导取证，审理阶段介入侧重证据完善、程序审查。

马迪、李晓娟：《监察体制改革背景下检察机关开展职务犯罪检察工作的实证研究——以北京市朝阳区人民检察院职务犯罪检察工作为研究对象》，载《中国检察官》2018 年 9 月（上），第47页。

（三）在介入方式方面，一般应当依监察机关书面邀请介入，必要时依职权主动介入

目前，检察机关虽不能对监察机关调查职务犯罪案件实施法律监督，但是《宪法》和《监察法》明确规定了两机关互相配合、互相制约关系，而检察机关主动介入职务犯罪监察调查，正是履行这一关系的体现。建议将提前介入调查的启动方式界定为：一般应当依监察机关书面邀请被动介入，必要时可主动介入。这是因为：从职能分工角度讲，职务犯罪监察调查权由监察机关独立行使，如无必要，检察机关不应主动介入;但是对一些如社会舆论高度关切的特殊案件，检察机关必要时可以从履行公益诉讼职能的角度主动介入。还需注意的是，检察机关应邀介入时务必持有书面的邀请文件，并经内部严格审批同意，避免通过当面、电话等口头方式随意提前介入调查。

（四）在介入反馈机制方面，检察机关介入后应以检察机关名义提出反馈建议，监察机关对反馈建议需要建立内部论证机制

提前介入调查作为监察权与检察权之间衔接配合的重要机制载体，应具有高度的规范性，因而作为介入的最终成果，在反馈时需把握以下限度：一是在反馈主体方面，建议以检察机关名义反馈。检察机关虽然已进行司法责任制改革，赋予检察官更多权力，但是提前介入调查，是应监察机关的邀请并经检察长同意指派，代表的是检察机关，即便他们可以依据法律和事实提出意见建议，但这个意见建议在反馈前仍需检察长批准，必要时还需提请检察委员会集体研究决定。由此，提前介入反馈的意见建议已经演变为检察官个人发挥重要作用的检察机关的意见建议。二是在反馈形式方面，负责提前介入的检察人员应当在充分了解案情的基础上进行分析判断，提出意见建议，并形成规范的书面材料，内容包括提前介入案件的基本情况、需要提供协助的内容、介入过程、形成的意见建议以及相应的法律依据等。三是在反馈效力方面，检察机关提前介入后提出的书面意见建议对监察机关没有强制约束力。监察机关依照法律规定独立行使监察权，检察机关无论是应邀介入还是主动介入，其基本定位主要是在证据收集、事实认定、法律适用等方面给予协助，不能直接参与案件的调查活动和决策活动。即便是在提前介入过程中发现监察机关具有非法取证等行为的，也只能通过后续的审查起诉予以排除，不能在职务犯罪监察调查阶段提出强制排除意见。总之，在介入反馈机制方面，检察机关介入后应以其名义提出反馈建议，监察机关需要建立内部论证机制，充分考虑反馈建议，并将建议吸纳情况回复检察机关，确保检察机关提前介入调查的效果。

结语

目前，“两机关”对提前介入调查皆持欢迎态度。国家监察委员会成立以来，已商请最高人民检察院提前介入国家监察委员会办理的30多起职务犯罪案件，

魏悦：《国家监委已商请最高检提前介入多起职务犯罪案》，载中国法院网，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2019/12/id/4751575.shtml，最后访问日期：2020年2月5日。也用实践证明了这一论点。但因法律未对其作出明确规定，从某种程度上讲，缺乏制度的法定性和稳定性，既影响其功能定位，也影响其实务解读，造成实践运行中各行其是。鉴于此，国家监察委员会和最高人民检察院有必要对提前介入的范围、时机、方式、反馈等作出明确统一的规定;各地应当结合实际，配套制定细化的实施制度。如此，才能确保提前介入调查在法治轨道上平稳运行。

Study of the Mechanism of the Procuratorial Organs Early Intervene in the

Supervision and Investigation of Crime on Duty

WANG Zhan

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

The early involvement of the procuratorial organs in the supervision and investigation of crime on duty has the dual legal basis of performing the public prosecution function and the mutual restriction between the state organs. Besides， they also have system standard foundations. Moreover， they also have a value foundation to ensure the effective connection between the supervision and criminal justice. However， in practice， it faces a dilemma of application. In order to better apply this mechanism， in terms of the scope of intervention， only major， difficult and complex cases should be involved， and a diversified judgment standard system should be established. In terms of the time of intervention， generally after the case is transferred for trial of supervisory organ， and when necessary， after the case is registered and investigated by the supervisory organ. In terms of the way of intervention， according to the written invitation of the supervisory organ， if necessary， the legal supervision function should be started to intervene. In the intervention feedback mechanism， the procuratorial organ should put forward feedback suggestions in the name of the procuratorial organ after intervention. The supervisory organ needs to establish an internal argumentation and discussion mechanism for the feedback suggestions， fully consider the feedback suggestions， and reply to the procuratorial organ on the absorption of the suggestions， so as to truly achieve the real and effective early intervention of the procuratorial organ.

Key Words： early intervention; the supervision and investigation of crime on duty; mutual restraint; legal supervision

本文責任编辑：周玉芹