乡村振兴视域下全面推进村两委“一肩挑”的障碍与路径

摘 要：在乡村治理体系中，村党支部书记与村主任隶属关系如何？谁是一把手问题？在实践中，有些村开始尝试用村两委“一肩挑”来解决这一问题，经过20多年的探索，“一肩挑”模式在理论和政策中都得到了支持。福建省云霄县在推行这一模式方面取得诸多成果，但在全面推进村两委“一肩挑”过程中还存在一些问题：个别村不愿意推行“一肩挑”制度、少数村选举产生的“一肩挑”负责人难以胜任村“两委”工作，影响了全面推进村两委“一肩挑”的进程。分析其原因是：村民、村党组织和村主任候选人、乡镇干部对新构建的村两委“一肩挑”机制，缺乏实践及理论指导。全面推进村两委“一肩挑”的优化路径：加强宣传和理论指导，确保民主选举真实合法有效;精兵简政，加强后备队伍建设;;建立健全有效监督机制，解决一把手的监督问题。

关键词：乡村振兴 村两委“一肩挑” 基层民主选举

中图分类号：F303

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）10-065-03

党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，乡村振兴战略的实施离不开村两委组织的振兴，村两委组织力的提升是落实各项工作的基础和重要保障。1980年广西宜州果作村村委会的诞生，开启了村民自治的序幕，经过30年的实践，村民自治依据2010年全国人大常委会修订完善的《中华人民共和国村民委员会组织法》进入法律化、制度化的运行轨道，各村基本上都成立村民委员会，村委会主任是村民选举出来，代表村民意愿行使村务，村党支部书记是党员选举产生，上级党委会任命，对所在村行使领导权，由此，产生乡村领导权的归属问题，支委会、村委会“两张皮”以及由此引发的推诿扯皮的尴尬局面在不少行政村屡见不鲜。如何解决支委会、村委会领导权的问题，在具体实践中，有些村村党支部书记与村委会主任是同一个人兼任，自然而然解决支委会、村委会领导权的问题，这种模式就是后来说的村两委“一肩挑”，村两委“一肩挑”这种模式经过20多年的探索，在理论研究和政策制定中都得到了支持。2002年在中共中央办公厅、国务院办公厅的文件中首提村两委“一肩挑”，2008年中共中央组织部、民政部文件也明确倡导村两委“一肩挑”，2018年国务院制定的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》文件明确设定了村两委“一肩挑”目标值到2022年为50%。2019年5月国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》以及2019年9月中共中央颁布的《中国共产党农村工作条例》都强调要求推进村两委“一肩挑”，由此可见，全国推行村两委“一肩挑”的模式是实施乡村振兴战略部署，是提升村两委组织力、落实各项工作的基础和重要保障，是中共中央加强党的全面领导和强化村党组织领导地位的制度设计。

一、全面推进村两委“一肩挑”的现实意义

（一）村两委“一肩挑”是加强党全面领导的必然要求

党的十九大报告指出：东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。重新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。村务监督委员会主任一般由党员担任，可以由非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任。村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例。”[1]因此，从法理上也要求基层党组织必须充分发挥其在乡村振兴中总揽全局、协调各方利益的作用，强化其在基层的战斗堡垒作用，在乡村振兴视域下全面推进村两委“一肩挑”，就是为了党对农村工作的全面领导更加坚强有力，确保各项政策、方针落地生根。

（二）村两委“一肩挑”是实施乡村振兴战略的必然要求

乡村振兴战略的实施必然要求村两委组织的振兴，村两委组织力、凝聚力强不强是落实农村各项工作的基础和重要保障。在实践中，村两委组织力强、村干部能力强，乡村振兴战略的实施干得有声有色，有效实现村财增收、村民脱贫致富、实现富美新农村建设、发展特色产业发展、乡村治理有效;与此相反，一些地方村两委干部勾心斗角、长期互相拆台、民心涣散，村级党组织组织力不强，阻碍了乡村振兴战略的实施。正是从正反两方面充分调查研究的基础上，提出推进村两委“一肩挑”是实施乡村振兴战略，破解村党组织凝聚力不强、组織力涣散软弱难题的关键，实践证明，推进村支部书记和村委会主任的“一肩挑””是新农村农业发展、乡村振兴的必由之路

（三）村两委“一肩挑”是实现乡村治理现代化的组织保证

只有实现乡村治理的现代化，才能真正实现国家治理现代化。改革开放以来，随着我国的城镇化进程进一步加快，一些农村出现青壮年人口向大城市流动，山林、田地无人管理、公共事务管理滞后，出现村庄空心化，乡村治理现代化进程无力推进;当前，农村地区的经济基础相对薄弱，农耕传统农作相对落后，农村事务处于单干状态，无力推进乡村治理现代化。村党组织书记和村委会主任由同一人担任的模式，克服两人分别担任存在的弊端，村两委“一肩挑在共同推进乡村治理现代化进程中，有效地领导农村各类组织，组织实施乡村公共事务管理，有效地解决农民群众的实际困难、引领广大农民群众共同推进乡村治理现代化，确实把党的领导引领与村民当家作主的意愿有机统一结合起来。

二、福建省云霄县全面推进“一肩挑”中的做法、成效和障碍

云霄县辖9个乡镇1个开发区，158个行政村、25个社区，从2018年5月到9月，圆满完成换届选举，共选出村（社区）“两委”干部1376名，其中村两委“一肩挑”占比36.9%。

（一）加强领导，严把政治关

1.领导挂钩负责。县委主要领导主持召开常委专题会议，与各乡镇党（工）委书记个别谈话，签订换届选举工作责任书。县委书记带头挂钩云陵镇，28名县处级领导和24个成员单位负责人分组挂钩10个乡镇、重难点村;县纪委监委，县委组织部，县公安局、民政局4个单位的领导班子成员专项挂钩乡镇。抽调县委组织部、民政局、熟悉村级组织换届工作的领导干部36人组成10个督导组包乡负责，挂点包村、一线指导。

2.政治标准优先。坚持政治素质优、发展本领高、治理能力强、作风品行正的政治标准，扩大选人视野，注重从现任村干部、外出务工经商返乡人员、回乡大中专毕业生、复员退伍军人、大学生村官中物色优秀人才，建设一支懂农村、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。对全县各村（社区）“两委”班子现状进行调查摸底，全县183个村（社区）1385名村干部摸排不宜继续提名的110名，其中因年身体年龄原因47名、违法违纪47名、组织处理3名、工作表现不佳13名。

3.资格审查把控。严格遵守“六不能十不宜”，县委组织部牵头对村（社区）主干候选人统一征求意见，由县纪委监委（巡察办）、综治办、公安局、检察院、法院、整顿办等13个部门联评联审，要求审查部门对是否同意作为候选人提出明确意见。183个村（社区）共取消不符合村干部条件的候选人资格106人，确保村两委候选人的纯洁性。

（二）加强引导，严把宣教关

1.全面培训。分级分批开展业务培训。2018年5月11日，云霄县召开全县村级组织换届选举动员会暨业务培训会，县委主要领导动员讲话并与乡镇党委书记签订责任书，组织部和民政局业务骨干通过以会代训的方式，培训换届选举领导小组成员，县委督导组，乡镇科级领导干部、组织人事干部、民政办负责人共236人。10个乡镇、开发区先后召开村级组织换届工作动员会和培训会，县民政局逐一进行培训，通过以会代训培训镇村业务骨干1300多人次。

2.全面宣传。严肃村级组织换届选举纪律，采取“线上线下”多管齐下，以新云霄、云霄新闻中心等网络平台，通过喊广播、拉横幅、公开栏等多种载体，全方位宣传村级换届法律法规、“六不能、十不宜”任职条件等，做到明确政策“底线”、纪律“红线”，确保推荐、选举等各环节依法依规，平稳推荐。各乡镇成立工作组，各村（社区）都配有1名宣讲员，进村入户宣传，确保所有参与村级组织换届的工作人员、村两委候选人、党员和村民代表都能熟悉相关法律法规和政策要求。

3.全面承诺。坚持工作在前、宣传在前、竞争在前，各村（社区）召开党员大会暨村民代表会议，扎实开展集体谈心谈话和协商通过“两定三诺”工作，关键节点“全程签字”确认，把不稳定因素化解在前，各乡镇（开发区）共签订纪律承诺、竞职承诺和辞职承诺2553份。对照“六不能、十不宜”，开展党员登记，确定有表决权、选举权和被选举权党员10531名，参选率86.1%。建立党政干部干扰换届选举登记备案制度，严肃查处出面说情打招呼、施加压力当后台等干扰选举行为，匡正乡镇党委选人用人环境。

（三）加强疏导，严把选情关

1.画出路线图。坚持谋定而动，做好调查摸底、重难点村和软弱涣散党组织整顿转化、离任审计、考核评议等前期工作基础，6月底前完成村级党组织委员的选举，8月底前完成村民委员会选举，9月初全部完成村党组织书记、副书记选举。注重抓早抓紧，择优选人，通过47轮协商，分24批研究书记提名方案，从经济能人、退伍军人和返乡大学生等优秀人才推选村“两委”成员262名。

2.紧盯重难点村。坚持因地制宜、“一村一策、一人一法”，完成48个换届重难点村集中整顿转化，28名县处级挂钩领导、县委10个督导组下沉选举一线，片区民警、乡镇驻村干部压到一线，确保选举工作有序平稳有序。

3.严格规范程序。严格按照有关法律法规和换届文件要求，把握时间节点，严格依法依程序办事，做到一个步骤不少、一个环节不漏、一个程序不减。时刻绷紧纪律这根弦，严格落实换届纪律要求，为换届选举营造良好政治生态。结合扫黑除恶专项斗争，紧盯房头、地头、拳头、钱头、老头“五头”问题，全力加强对拉票、贿选、干扰破坏选举等违法违纪行为的防范、打击，做到发现一起查处一起，出现一起打击一起。

（四）加强教育，严促履职关

1.抓好村主干培训。为提升村主干的履职能力，2018年9月10日开始，组织开展村主干任职培训，分两阶段进行，第一阶段进行集中统一培训，由县委书记、纪委书记、组织部长和分管农林水副县长等领导进行集中授课，县委王书记就“如何当好村主干”讲了一堂生动的党课;第二阶段培训从9月13日开始，分4期，每期2天，对村主干进行集中轮训。培训班邀请党校、发改局、政法委、農业局、环保局、民政局等单位领导为村（社区）主干授课并汇编了授课材料，又安排向东渠、看守所等现场教学，做到励志和警示同步。

2.做到“两不误”。结合当前乡村振兴、脱贫攻坚、征地拆迁等工作，树立抓换届就是抓发展的观念，统筹推进换届选举和农业农村工作，指导新一届农村“两委”班子制定任期目标，围绕为民办实事、落实中心任务和推动“一区一湖两园三线”“三抓三比、十项竞赛”等内容开展履职践诺，确定发展任务，提出具体措施，并向党员群众公开承诺，把精力和干劲集中到农村的各项工作上来，让换届工作成为实现农民收入翻番的“战略支点”，最终夺取换届工作与科学发展“双丰收”。

3.全面提升组织力。换届后，要求村级基层党组织严格落实“三会一课”、组织生活会和民主评议党员等基本制度。大力开展“村财增收三年规划”、“村部建设提升工程”，推行基层党组织“达标创星”管理，打造“身边党建”工作机制，进一步增强基层党组织的凝聚力、吸引力。

（五）推行村两委“一肩挑”运行过程中的现实障碍

村党组织书记和村委会主任“一肩挑”模式，经过20多年的实践探索，从偶然性到必然性，从理论指导又回到实践，从局部向全国大面积推广，目前已取得明显实绩，云霄县的村级换届工作平稳有序，整体较顺利，但在推行村两委“一肩挑”运行过程当中，还存在一些现实问题。

1.个别村选举程序不够规范，投票流于形式，有些村未能准确反映村民意愿，不愿意推行“一肩挑”制度，其目的是想将“村两委”家族化、传承化，出现选出的“村两委”不能准确代表绝大部分村民的民意，延续村党支部、村主任由两人分别担任，障碍村两委“一肩挑”模式的顺利实施。

2.少数村未能真正选拔出优秀人才。边远山区的村庄由于经济基础薄弱，青壮年、优秀人才大多外出打工，村民主要构成是留守儿童、老人和妇女。因此，一些村选出的党组织书记、村主任能力不强、年龄偏大，难以选拔出所需优秀人才。

3.少数村的“一肩挑”负责人难以胜任村“两委”工作。“一肩挑”举措的实施，要求“一肩挑”负责人一人多能，全面负责、协调、安排落实党务、村务。在实践中，一些人口数量、村级事务、矛盾纠纷较多的村庄推行村两委“一肩挑”，由于“一肩挑”负责人的能力、精力、阅历有限，在推进实施乡村治理战略方面，力不从心，在实现乡村治理现代化推进方面，毫无起色，在群众中失去威信，难以胜任“一肩挑”重担。

三、全面推进村两委“一肩挑”的优化路径

村两委“一肩挑”有效地解决了乡村领导权的问题，统一了党的领导和村民自治，避免了党脱离人民群众的危险。全面实现“一肩挑”后，针对推行村党组织书记和村委會主任“一肩挑”过程中存在的干部工作任务重、压力大，对干部的监督措施少、问责难等现实问题。从云霄县的村级换届推行村两委“一肩挑”运行过程当中，提出优化路径。

（一）坚持基层民主推选，确保选举真实合法有效

全面推行村党组织书记、村民委员会主任兼任制，是重新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》的要求，即：村两委“一肩挑”，全村党员选出村党组织书记，村民海选出村民委员会主任，确保两条线选出同一个人。在换届选举之前，首先需要认真做好换届宣传动员工作，民主推荐候选人，真正体现选举过程的民主集中性原则，确保每个党员、村民的民主选举的权利，确保每个党员、村民的投票能顺利选出真实代表党员、村民意愿“一肩挑”人选;其次，需要加强引导做好候选人思想工作，召开党组织大会，把具备“一肩挑”条件的人选，选为村党组织书记和委员，帮助他们分析优劣势，动员组织他们参与竞选村委会主任和委员，确保村党组织书记竞选村主任成功，确保选举真实合法有效;然后，对离任村两委要通过党组织谈心、谈话做好细致的思想工作，让离任村两委放下包袱，继续为党组织和村民做贡献

（二）拓宽人选渠道，加强后备队伍建设

首先，政治标准优先，建立多层次的村干部评价体系，严格人选资格审查把控，严格遵守“六不能十不宜”，同时更要深入到群众中了解人选的政治素质、能力素质、道德品行、群众口碑等方面的社会影响;拓宽人选渠道，注重从现任村干部、外出务工经商返乡人员、复员退伍军人、回乡大中专毕业生、大学生村官中物色优秀人才，加强后备队伍建设，精兵简政，提升村“两委”成员之间交叉任职的比例。

其次，要重点帮扶、实施整顿转化软弱涣散村党组织。对问题较严重的村，可以采用下派第一书记方法治理整顿，实行重点帮扶，在解决好突出矛盾和问题的同时，加强后备队伍建设，加强宣传力度，精兵简政，真正让党员、村民感受到村两委“一肩挑”和“交叉任职”的优势，使他们从内心认同、支持从两委“一肩挑”和“交叉任职”，注重培养后备人才，条件成熟再组织换届选举，真正把能够有效实现党员意愿和群众意愿的村两委“一肩挑”和“交叉任职”人选选出来;对于相邻的小村庄，鼓励村党组织书记跨村、并村任职。

（三）健全监管机制，提升整体性治理效能

村两委“一肩挑”必须防止其个人权力过于集中，个人说了算，村民监督不到，村两委不敢监督，上级党委又不能及时监督，缺乏对“一肩挑”村干部有效监督机制，单单靠其自身党性修养，很难形成长效机制。因此，必须建立健全有效监督机制，解决一把手的监督问题。首先是要加强思想政治工作，发动群众把村民中有威信、能依法办事的党员，有业务能力的党员选为村务监督委员会成员。其次是要制定规章制度，规范村务监督委员会运行机制。以《中华人民共和国村民委员会组织法》为依据，重点监督村务决策事项是否经过“四议两公开”充分发扬民主，是否符合民意，村集体资产是否得到有效增值，村两委干部履职任职是否廉洁自律，村务是否公开，使“一肩挑”负责人的权力同时受到党内和村民代表大会两条线的监督，建立完善有效的监管机制，保障“一肩挑”模式长效运行，最终实现农村整体性治理效能的有效提升。

参考文献：

[1] 中共中央印发.中国共产党农村基层组织工作条例[N].人民日报，2019.01.11.

[2] 郭萍萍.农村党组织书记和村委会主任“一肩挑”长效机制探析——以福建省邵武市为例[J].理论建设，2020（01）

[3] 张加辉.党建引领乡村治理创新——以福建省棪树村为例[J].福州党校学报，2019（03）

[4] 李倩.乡村振兴背景下村两委“一肩挑”模式研究——以陕西省铜川市为例[J].党史博采（下），2021（05）：24.

[5] 李绍华.全面推行村级组织负责人“一肩挑”的现实逻辑与实践进路[J].党政研究，2020（12）：09.

[6] 高其才.村党组织在乡村治理中的领导地位和核心作用探析——以《中国共产党农村基层组织工作条例》为分析对象[J].上海政法学院学报（法治论丛，2019（09）：15.

（作者单位：中共云霄县委讲师团 福建云霄 363300）

[作者简介：吴景川（1979—），男，福建省云霄县人，中共云霄县委讲师团教师，本科，研究方向：党的建设。]

（责编：芝荣）