《监察法》等法律法规对国企公司治理影响

徐瀚

国有企业是我国国民经济的重要支柱，是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上指出，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。2018年3月，全国人大通过《监察法》，把国有企业管理人员纳入依法接受监察的公职人员范围。2019年11月，中央出台的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下简称《条例》）明确了党的领导和公司治理的关系。党组织和公职人员参与公司治理的法定地位进一步明确，对国有企业公司治理产生了重大而深远的影响。

一、党组织及公职人员融入公司治理的难点

1.党组织参与公司治理的路径和模式问题。一是党委（党组）研究讨论经营管理事项问题。《条例》规定，国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定，研究讨论的事项主要包括是否符合党的路线方针政策等六大方面内容。对于保障政治方向和合规经营方面，党委（党组）应无障碍;但对于战略规划、改革方案以及资产重组、产权转让、资本运作等问题，需要具备一定的专业基础。党委（党组）是否参与商业价值判断？如何对判断的准确性负责，并与董事会、经理层的责任区分？这些需要进一步细化明确。

二是党管干部原则与职业经理人制度衔接问题。《条例》规定，国有企业党组织应当按照干部管理权限，做好选配企业领导人员工作，加强管理监督。《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》规定，符合条件的职业经理人，可以按照有关规定进入党组织领导班子。但中组部文件表示，有关规定所称中央企业领导班子成员及中层管理人员不包括职业经理人，职业经理人不需要报告个人有关事项。职业经理人（尤其是进入党组织领导班子的）是否具有干部身份、应当如何进行管理，是目前迫切需要明确的问题。

三是党委委员（党组成员）交叉任职后的角色冲突问题。《中国共产党问责条例》指出，在集体决策中对错误决策提出明确反对意见或者保留意见的，可以不予问责或者免予问责，这与《公司法》关于董事担责、免责的基本精神是一致的。但在实际履职中，出于不同角度的考虑，例如政治判断、商业价值、技术风险、环境约束等，往往会得出不同的意见，甚至在同样的判断中还有优先级的问题。作为党委委员（党组成员）的个人一方面必须落实党组织决定，另一方面还必须作为董事、监事、经理作出专业判断并承担相应责任，某些情况下可能陷入“二选一”的境地。

2.纪检监察机构参与公司治理的职责和边界问题。一是在大监督体系中的地位如何发挥。除了纪检监察监督和巡视巡察监督外，人大、国资委、审计、财政、证监会等都会对国有企业实行监督，还有公众监督和舆论监督等。中央《关于深化国有企业改革的指导意见》指出，要整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制。

二是在专责监督中的履职如何实现。正如十九届中央纪委四次全会指出的，部分中央企业还存在落实国家战略不到位、推进重大改革举措缓慢、廉洁风险突出等问题。一些国有企业纪检监察机构政治站位不高，工作聚焦不夠，对企业经营管理的主要廉洁风险把握不准，监督检查及审查调查发现问题形成震慑的作用没有充分发挥，有的单位还存在不敢、不愿、不会监督的问题，工作能力和工作作风亟待改进。多数国有企业纪检监察机构作为内设机构，在企业内部容易产生“职能监督业务”甚至“外行监督内行”的错误认识，影响履职效果。在监督检查、审查调查中，有的外部单位不承认国有企业纪检监察机构法定地位，工作开展难度较大。

三是对监督对象的范围如何精确界定。我国《刑法》规定，国有公司、企业中从事公务的人员和国有公司、企业委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以国家工作人员论。《国家监察委员会管辖规定（试行）》指出，国有企业包括国有独资、控股、参股企业及其分支机构等国家出资的企业中，从事领导、组织、管理、监督等活动的人员由党组织或者国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准。在实践中，以市场化招聘形式入职的管理人员，采取承包、委托方式经营企业的经营人员，接受国有企业入股的原私营企业股东等，是否按照国有企业管理人员甚至是国家工作人员论，尚且存在争议。

3.监事会的定位及履职问题。一是职责定位不清。我国公司监事会设立之初，就杂糅了西方各国做法，客观上存在独立董事、监事职责边界不清的问题。《上市公司治理准则》等规定的审计委员会以及国有企业内审、外审机制，进一步侵蚀了监事会、监事的职责空间。随着《监察法》及配套法规的发布，国有企业领导人员被纳入国家监察的范围，实质上对《公司法》所规定的监事会、监事工作职责构成了更迭。

二是权威性不强，独立性不够。按照公司治理结构要求，监事会与股东会都是由股东会决定的，只对股东会负责。但实际上很多国有企业党委（党组）、董事会、监事会、经理层成员存在上下级关系，部分监事由公司内部人员组成，限制了监事会作用的发挥。国务院国资委报告指出，由于缺乏责任追究及必要的惩戒手段，影响了监督发现问题的整改效果。

三是专业化程度不高，深入不够。国有企业监事会“行政”属性较强，“市场”属性偏弱，监管方式难以适应经济型公司治理的要求，专业化程度离工作实际需要存在差距。随着国有企业实体性业务活动下沉，监事会难以将基层企业经营活动的重要环节纳入监督范围。

二、完善国有企业公司治理的建议

1.落实党组织在公司治理结构中的法定地位和具体权责。组织国有企业修订公司章程，建立前置决策制度，明确党委（党组）对于政策性、合规性事项具有决定权，对于商业性事项具有建议权，并就具体事项列出清单，与董事会、经理层等治理主体权责相衔接。区分国有独资公司、国有绝对控股公司、国有相对控股公司特点，对不同类型、不同领域、不同层级的企业，结合实际进行具体探索，实行一企一策。

2.区分个人在公司治理中的履职角色和权利义务。对于交叉任职的党委委员（党组成员）、董事、监事、经理包括职业经理人，细化并明确职责清单，对可能发生职责冲突的事项制定救济条款：一是严格执行党组织决定，并在其他治理主体中发挥党组织影响力;二是发挥交叉任职人员桥梁纽带作用，促进各治理主体间沟通协调;三是对商业性的判断可以设定条件边界的方式参与研究并提出建议，对不了解的事项鼓励弃权;四是在职责冲突的情况下，按照党组织决定发表意见，并自动获得个人免责权。

3.发挥纪检监察机构在公司治理中的作用。一是建立和完善党风廉政建设和反腐败工作协调机制。督促国有企业党组织落实全面从严治党主体责任，协调各监督主体细化监督事项清单，整合监督资源，定期沟通情况，协同配合开展监督工作。向党组织及相关治理主体通报日常监督中发现的普遍性问题或突出问题，提出工作建议。二是进一步推进“以上为主”的国有企业纪检监察机构改革。加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导，推进派驻方式的管理，明确纪检监察机构对同级党组织及企业领导人员的监督权，授权使用监督检查、审查调查措施。建立健全预警机制，将腐败问题易发多发领域作为监督重点，着重查处靠企吃企、关联交易、设租寻租、利益输送等问题。三是对国有企业监事会设置作出重新考虑。《条例》规定，“国有企业党委（党组）班子中的内设纪检组织负责人，一般不兼任其他职务”，且国有重点大型企业已不再设立监事会。建议将监事会检查公司财务的职责划归审计委员会及独立董事，将对董事、高管执行公司职务的监督职责划归纪检监察机构。

4.明确公职人员的标准和范围并严格管理监督。一是将职业经理人等负有经营管理职责的人员纳入监察对象范围，作为公职人员进行管理监督。《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》指出，职业经理人是在充分授权范围内依靠专业的管理知识、技能和经验，实现企业经营目标的高级管理人员，负有维护企业国有资产安全、防止国有资产流失的责任，不得侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产。这与《国家监察委员会管辖规定（试行）》指出的国有企业管理人员基本内涵是一致的，也符合《刑法》中以国家工作人员论的标准。尽管在选聘、管理、薪酬、退出等有其特色，但管理和监督应按照公职人员一体对待。二是采取承包、委托方式经营企业的经营人员以及接受国有企业入股的原私营企业股东，是否纳入公职人员应按照是否行使公权力进行研判。这些人员的身份具有特殊性，一方面按照有关程序任职，在企业中从事领导、组织、管理甚至监督等活动;另一方面也代表承包方、受托方、小股東方的利益，并在企业经营中有其合理诉求。笔者认为，如果这些人员违反规定，利用公权谋取私利，应以公职人员论;如果在规定范围内，按照程序主张个人利益，不应按照公职人员查处。

（作者单位：中国通用技术集团纪检监察组）