西安市生活垃圾分类现状及其优化路径分析

申毛毛(西安财经大学行知学院)

■ 引言

西安是陕西省省会，中国西北部最大的中心城市，国家明确建设的3个国际化大都市之一。2019年4月，《西安市生活垃圾分类管理办法》经市政府常务会通过，于9月1日起正式实行，实施一年多以来，居民分类意识和分类行为有了明显改善，西安市生活垃圾分类取得了初步成效。但是，西安市在探索实施垃圾分类过程中遇到了诸多问题。论文以西安市为例，在调查分析西安市垃圾分类现状的基础上，探讨了生活垃圾分类治理面临的困境，最后提出优化建议。

■ 西安市垃圾分类现状

2018年，西安市产生城市生活垃圾总量达到416.8万吨，在全国两百多个大中城市中位居第九，对于垃圾的处置方式还是以填埋为主，而2018年末时，西安市常住人口达到1000.37万人（西安统计年鉴），这表明西安人均每天产生的垃圾量约为2.28斤。

表1 2018年西安市垃圾产生及处理情况

（一）治理主体现状

目前，西安市生活垃圾治理主体以政府为主，企业、非政府组织、社会组织、居民等共同参与，整体呈现出政府为主导的多元主体合作共治模式。政府部门主要涉及城市管理部门—本市生活垃圾分类管理的主管部门；区县人民政府、西咸新区管委会和各开发区管委会城市管理部门负责本区域内生活垃圾的分类管理工作；生态环境行政管理部门负责对生活垃圾集中转运设施、终端处理设施等场所的污染物排放进行监督性监测；住房和城乡建设行政管理部门负责督促物业服务企业开展生活垃圾分类工作，将生活垃圾分类管理纳入物业服务企业的信用管理体系；发展改革、自然资源和规划、财政、公安、教育、文化和旅游等行政管理部门按照职责分工，做好生活垃圾分类管理的相关工作。

（二）认知现状分析

在认知层面能否正确按照“四分法”进行垃圾分类的调查结果显示，45.48%的被访者认为自己不能正确分类，28.13%的被访者不确定自己能否正确分类，确定自己能够正确分类的被访者仅占26.39%。说明居民对于如何分类的知识掌握远远不够，未来需要加大分类知识的普及工作。另外，在了解居民对《西安市生活垃圾管理办法》的悉知程度时，发现只有7.14%的被调查者选择了非常了解，有30.43%的被调查者选择了比较了解，而有44.86%的被调查者的选择一般了解，有17.57%的被调查者选择了不太了解。访谈过程中，不少居民反映所在社区的垃圾分类指导员综合素质较低，比如居民不确定如何投放垃圾时，有些指导员竟然回答“无所谓，随便扔”，反映出未来选聘垃圾分类指导员时必须经过严格考核，提高这一群体的专业知识和综合素养。

（三）居民分类意愿分析

调查发现近97%的被访者愿意分类投放生活垃圾，性别、年龄、受教育程度等因素对居民垃圾分类意愿的影响较小，职业、收入水平、配套设施对分类投放意愿的影响较大。进一步分析居民生活垃圾投放意愿的影响因素时发现，不确定如何分类、分类费时费力、后期混装混运是居民不愿意分类投放最主要的几个原因。

（四）居民分类行为分析

在对居民垃圾分类行为的调查发现，30%的居民将所有家庭生活产生垃圾混装起来，不进行任何分类；有30%的居民会将塑料瓶、废纸、废金属等有价值废品收集后出售，其余垃圾不分类；而有38%的居民会将家庭生活垃圾主要分为厨余垃圾和其他垃圾两类；只有2%的居民会将垃圾按照要求分为四类并分别投放。被访者对所在社区生活垃圾配套设施的满意度普遍较低，57.53%被访者所在区域四分类垃圾桶等基础设施配置不齐全，严重影响了自己的分类行为。另外，被访者普遍对所在区域定时定点投放机制执行效果、垃圾箱分布合理、投诉监督渠道畅通等均不太满意。

■ 西安市生活垃圾分类的困境分析

（一）党建引领作用尚未发挥

城市生活垃圾分类治理涉及前端投放、中端收运和末端处理，是一项集聚系统性、全程性、长期性、全局性的复杂工程，包括政府、营利性组织、环保NGO组织、社区、志愿者、居民等各类主体的参与，各主体协调合作涉及行政机制、市场机制和社会机制的综合利用。所以，对生活垃圾分类这种治理重心下移的公共事务，必须大力发挥各级党组织的政治引领作用。从目前西安市垃圾分类情况来看，基层党组织的作用有待进一步加强。

（二）宏观规划责任缺失

为了加快城市生活垃圾的分类，促进城市生活垃圾分类的发展，政府应加强城市生活垃圾分类体系的顶层设计。《西安市生活垃圾分类管理办法》实施以来，垃圾分类管理体制不够健全，不同主体的责任与义务划分不够清晰，互相推诿现象频发。具体表现为：第一，治理主体间关系不明确。城市生活垃圾治理涉及住建、城管、市容、环保、交通等多个政府部门，要解决该问题，需要在政府部门的主导下，在企事业单位、营利性组织、社区、居民等众多主体中寻找一个利益平衡点。第二，法律法规体系不健全。虽然西安市已经制定出垃圾分类治理相关规章制度，但总体来看，还存在法规体系不健全，尤其是在终端处理规制问题。

（三）评价监督体系不完善

通过对西安市近年来在生活垃圾分类处理情况来看，存在政府监管不严和参与评估积极性不高的问题，具体包括：第一，缺乏全局性的监督评价顶层设计体系。目前已有体系包括垃圾分类减量体系、资源回收利用体系、垃圾运输和处置的体系，但是体系与体系之间缺乏有效沟通和衔接。第二，垃圾治理评价体系亟需完善。在评价体系上，有价值、比较完善的理论研究和经验都比较缺乏，现实层面更没有形成一个成熟、规范、可借鉴的评价模式。第三，垃圾治理监督体系不完善。调研发现西安市生活垃圾治理的监督主体单一，存在权力过于集中、职责不明等问题。

（四）宣传动员责任缺失

宣传力度不够直接导致老百姓不了解分类政策，从而影响政策执行效果，甚至出现“上有政策，下有对策”的局面，必然引发利好政策与预期目标之间的差距。笔者了解社区垃圾分类的相关宣传情况，发现近五分之一的被访者表示，其所在社区从来没有组织过相关宣传；还有部分被访者表示其所在社区只是在垃圾投放点张贴几张海报，仅此而已。这反映出当前西安市在垃圾分类相关政策的宣传远远不够。

（五）资金投入不足，基础设施不完善

垃圾分类处理的全流程涉及前端投放、中端收运和末端处理三个重要环节，每个环节都要配备相应的硬件设施。从西安市生活垃圾分类现状来看，政府在资金分配上侧重于终端环节，而对源头分类投入较少，比如源头分类指导员数量严重不足；中端收运环节的全封闭运输车的质量与数量不过关也会降低生活垃圾分类效果；同时，政府对生活垃圾的收集转运补助过低，导致企业参与积极性不高。

■ 西安市生活垃圾分类治理效果提升路径分析

（一）加强基层党组织的政治引领作用

在生活垃圾分类中发挥基层党组织的引领作用，单纯依靠口号远远不够，需要各地积极探索富有成效的价值引领与平台引领模式。比如党员干部带头践行垃圾分类，在单位、家庭、社区中落实生活垃圾分类工作；党员进社区倡导垃圾分类，积极参加社区组织的各类活动，还可以将垃圾分类工作做为支部和党员年度评优的参考依据；组织开展“垃圾分类”主题党员志愿服务活动，可以制作“垃圾分类积分卡”，不断提高党员志愿者在垃圾分类工作中的积极性；充分利用党建阵地做好垃圾分类宣传，不定期举办垃圾分类为主题的演讲、竞赛活动。

（二）构建责任主体合作机制，加强顶层设计

积极推动西安市生活垃圾分类政策的落实执行，必须在政府的引领下构建一个完整的责任主体合作机制，不断明确各类主体的责任与义务：如政府扮演顶层政策的设计角色，不断细化相关法律法规，深入落实有关政策；社区扮演好政策执行者的角色，高效发挥上传下达的作用，提高居委会、业委会及物业管理机构在垃圾治理组织中的使命感、责任感；公民则要拥护政策，不断提高垃圾分类意愿，强化垃圾分类行为。另外，政府需要不断完善相关法律法规。通过对比国内外的经验借鉴，在生活垃圾源头分类的初始阶段，如果仅依靠“号召”，效果欠佳，必须加以法律强制手段予以保证，“强制居民参加”会有更好的效果。

（三）完善评价监督体系

生活垃圾分类评价体系的构建，应该以“三化”目标为原则。比如为了实现“减量化”，减量化率就是一个较能准确表征的指标，表征了废物量在处理前后的比值。对“资源化”的评价，同样可以引入“资源利用率”，即生活垃圾回收量与回收前量的比值。关于“无害化”，主要评估相关的技术标准，诸如有关设施设备的技术标准、污染防治标准等，渗入各个环节进行评估。

（四）加大宣传与教育力度

在居民明白为什么分和怎么分的基础上，不断加大垃圾分类成效和后续处置利用情况的宣传，让市民体会参与垃圾分类的价值所在。具体可以通过以下手段：第一，通过广告投放、快闪活动、志愿者行为倡议等方式，向居民宣传垃圾分类知识。其次，各种废物处理设施向民众开放，允许居民参观废物处理过程，逐渐让他们意识自己行为的价值所在。第三，积极探索互联网+垃圾分类，充分利用互联网线上功能，建立生活垃圾分类公众号、小程序或APP，推广垃圾分类知识。

（五）加大资金投入，完善生活垃圾配套设施建设

政府需要不断增加生活垃圾治理经费投入，除了重视末端处置环节的资金投入外，还要加大源头分类环节和终端收运环节的资金投入。对于生活垃圾分类基础设施的投资，一方面应当配备足够数量的垃圾桶，优化垃圾桶布局，不断提升生活垃圾分类投放设施的封闭性能和智能化水平。在收运环节，优化配置各类垃圾运输车辆，采用厨余垃圾全程封闭车辆，防止二次污染。最后，通过改造垃圾处理厂的设备和工艺优化处理方式，提升生活垃圾无害化处理的水平。