清至民初河东盐务管理研究

李常宝　雷珂

清代的盐务管理机构大都沿明代之旧，鲜少更改。在中央，“户部执掌盐务政令，专司奏销考成。但各省收支款项，向分内销外销，报部者不过十之二三，均系内销之款，其外销各款，并不报部。部中案牍，以一款为一案，全国税收，从无统计，审核奏销，只凭各省册报，有稽核之名，无稽核之实。”^② 在地方亦延续明制，差监察御史巡视河东。“康熙七年满汉御史各差一员，康熙十一年后不分满汉，只差一员。雍正元年（1723）裁缺，以川陕总督兼之。雍正三年命复盐政，以西安布政使管理。雍正四年，以西安按察使管理……雍正十三年复专设盐政驻节河东，定为满洲科道司。”^③

较诸山东、长芦、两淮等地皆设都转盐运使司之事，河东盐池因事务较单一，仅设盐法道管理。就其盐务管理机构而言，“先置盐运使，后改盐法兵备道，兼理盐政”^④。乾隆年间，河东陕西都转盐运使司下辖官员有运使、运同、运副、运判、经历、知事、库大使等各一员，三场大使和巡检各三员，分驻解州州判一员。此外，为护卫盐池，还设有运城营，下设有都司、把总及外委把总^⑤。“河东理盐之职，自汉之黄霸伊始也，历代命官不一……我朝折衷前代官制，大备监临而下有主守、有分司、有首领、有三大使，以分理，于内有三巡检以协缉，于外有运学之专设，有州判之分驻，又有都司把总以镇守城池大小。”^⑥ 因此，至乾隆年间，河东盐务管理是一种独立于地方行政之外的专司盐务的管理体制。

另外，为防池盐走私，清初沿明旧制，并颁发“盐禁条例”，“以池防为重，汛防次之”来加大缉私力度。池防又有池内、池外之别，池内设三十二“铺舍”，由“中东西三场大使”统领;池外设三十六“铺舍”，以盐池、圣惠、长乐三名巡检司分别掌理。缉私兵丁有“马快、斗级、巡役、弓兵、枪手”等多种兵种，分驻内外铺舍，环池而守，以防止走私。“乾隆五十七年（1792），课归地丁，大使裁撤，内外池防之责，悉归三巡检司掌其管，人额多寡，因时而异。嘉庆间，复商归课，一切如旧制，相沿百有余年。复以法久玩生，防务废弛，乃裁汰斗级巡役名目，改设练勇。清末就原额改为运安盐营，旋又改为盐捕营。”^⑦

二、从河东临时盐政处到盐运使署

1911年10月武昌起义爆发后，各省纷纷响应并相继宣告独立。太原革命党人姚以价、阎锡山、温寿泉等发动新军起义，成立山西军政府。受此影响，河东革命党人决定光复运城，为此一面加紧编练民军，一面多次赴陕求援。12月29日，在山西军政府“南征军”和由陈树藩、井勿幕所率“秦陇复汉军”的配合之下，运城光复，清政府的官吏和有关盐务人员逃遁一空。1912年1月2日，河东革命党人在运城成立河东晋军政分府。

清末以来，运城盐池由于盐税繁重、战乱频仍，产销始终处于疲敝状态，运城光复后仍面临着极度混乱的情况。因逢战时，销路堵塞，运商手中所积压的存盐多达六七千名，致资金周转不灵而无力继续运销，使得坐商积存大量潞盐于盐滩销售无门，生产停滞。为解决食盐产销困境，1912年2月，军政分府通过和各团体协商，与开明绅士共同组建河东临时盐政处作为河东盐务的临时管理机构，设总理、协理负责盐务事项。

河东临时盐政处成立后，首先便草拟了《河东盐政处暂行简章》，以“保存潞纲全局各循秩序，不使紊乱”^①。针对当时池盐产销所存在的问题，河东临时盐政处出台了以下措施：为恢复生产，首先劝令商人各营原业，安心生产，并为之筹拨白银7000两，以解决资金困难;为打开销路，河东临时盐政处将清政府时期销往晋、陕、豫三省引岸的盐课均予减征，每名减征课银分别是38.57两、17.8两和17.625两;将原来先纳税后运盐的规定修改为运盐后6个月内交清课税即可;明令各地盐务盐验放机构裁免各种规费;在运城增开一处南禁门，缩短运销河南的距离，减少运费。经此改革，河东盐场当年的盐产达到了3725名，恢复到了清统治时期平均年产5000名的四分之三^②。

盐业因为专营而利润丰厚，插手盐务管理事务者自然居多。1912年初，运城盐池逐渐恢复生产之际，陕西方面即派代表来运城交涉，并提出三点要求：陕贩盐课，由陕代收，汇解过晋;渭北地方撤回官运，归陕人办理;陕西盐课加价，秦晋平均分配。河东军政分府民政司为避免交涉破裂引起军事纠纷，权衡利弊后勉强答应第二条要求。但陕西方面并不以此为满足，当年5月，陕军司令陈树藩借“助剿临虞土匪”为名，“督师渡河，要求运盐协同不纳课价，借济饷需”，驻运城晋军副都督温寿泉为之商订条约十二则，“载明只在渭北行销”^③。陕军不满，决定以“秦军政府河东军”名义武力占据运城。后经多次交涉，河东当局以酬谢陕军援晋名义，馈赠食盐24万担，陕西军队始告撤走^④。就陕军所言助剿之事，当时运城确有五月之乱，但所谓“土匪”者，“既非民军又非土匪，当时攻城乱抢者，悉为运城一带之盐枭。五月十七号破城之后，即以抢劫当典、票号、富户为要义。据城十日，抢劫一空，所有运城数百年之富户，无家不遭其害者。五月二十六号，因城内财尽，业已督队出城，刻占据太平县一带”^⑤。由此可见，土匪既已自行逃离，陕西军队所言“助剿”实乃为河东盐利而来。

继晋陕风波之后，阎锡山、袁世凯也加大了对盐池的抢夺力度。阎锡山夺得山西军政大权后，于1912年7月12日撤销了河东晋军政分府。而同期，袁世凯则任命李岐山为山西第一混成旅旅长，张士秀为河东观察使，二人屯田于运城西北鸣条岗。针对此项，阎锡山借口当时河东36州县税款不上缴，随即于运城设立“筹饷局”，委任南桂馨为局长，加大监收力度，并监视临时盐政处。南桂馨抵达运城后，被李岐山、张士秀二人拘留审讯。阎锡山得知后电告袁世凯稱：“李张二人盘踞河东，拥兵自卫，潜谋独立。”为协调此事，1913年初，袁世凯调派驻保定陆军第六旅长鲍贵卿和驻潼关统领赵倜率部夹攻运城，捕得李、张二人，并以“称兵作乱，危害民国”的罪名囚于北京陆军监狱，还以“违抗命令，把持财政”之名交由军法会审^①，但此举并不表示阎锡山顺利接管了河东盐池。同年1月，袁世凯下令全国盐务由中央掌管，各处设由财政部直接领导的盐运使机构，且规定盐运使与各省都督、民政长之间的联系用公函，意即不受地方节制。这一规定使得阎锡山此前预设“盐务局”的计划泡汤，只得遵令取消临时盐政处，改为“运使公署”^②。盐运使署下设：解州场公署、督销局、运卫营、安邑管运局、隘口批验局等机构。场公署设场知事，各局设局长，负责生产、运销、税收、缉私等事项^③。河东临时盐政处撤销后，袁世凯即派遣杨葆昂为第一任盐运使，接手运城盐池的诸多事宜。

1913年农历正月初八，杨葆昂抵达运城就任河东盐运使一职，由此开始中央直辖三纲盐务，“令各盐岸分销局，及一切人员，速行清理，以便改组”^④。对之前临时盐政处与陕西方面所签订的陕纲民贩等约定，也开始着手处理。“现陕纲民贩，屡以侵占渭南销路为词，且花卤各私，禁令大弛，引岸破坏，课收短绌，此次杨葆昂接任河东盐运使，察看情形，以严禁花卤各私为前提，以收回渭北各地，由河东招商或自办为主要，且官运成本十七万余两，均为秦军占用，亟须如数拨还。现拟派原邦用许长解二员，前往西安与张都督详细谈判，已电院部请示，俟奉覆准，即可成行。”^⑤ 运城盐池自此处于袁世凯的控制之下。

三、河东盐务稽核分所与河东盐运使署的权力之争

辛亥革命之后，中国政局动荡不一，期间地方各省往中央之解款多已停止，且清廷留有巨债，北京政府财政困窘，不得不举外债以维持。同期，袁世凯为镇压南方革命党举事，乃有“善后大借款”之事。

1913年3月，北京政府开始与英、法、德、美、日、俄六国银行团商谈借款事宜，期间银行团提出借款得以中国全部盐税作为担保，且须任用外国人直接监督、管理盐税的稽征和用项，并对盐务进行改革。此举无异于将中国盐政主权拱手外人，遭到国内舆论的强烈反对，谈判一度中止。4月26日，袁世凯未经国会批准，与银行团签署了《中国政府善后借款合同》，借款2500万英镑，除规定年利息为5厘，期限为47年外，且为监督中国盐税收入而规定：“中国政府在北京设立盐务署，由财政总长管辖。盐务署内设立稽核总所，由中国总办一员，洋会办一员主管……又在各产盐地方，设立稽核分所，设经理华员一人，协理洋员一人（此二员之等级、职权均相平等，即系英文所称华洋所长）。该二员会同担负征收存储盐务收入之责任。”^⑥ 同年6月，依据善后借款合同之规定，河东盐务稽核分所在运城成立，第一任经理为王克均，协理为英国人伯理稳。

此后，北京政府在河东所设的盐务机关有二：一是河东盐务稽核分所，另一则是为办理行政之河东盐运使署。河东盐务稽核分所隶属于北京稽核总所，系根据善后借款规定“为保障外人债权”而设，以经理为长官，协理（外国人担任）次之，内部分设文牍、会计两课。所属机关有秤放局（设解池场），负责稽核盐斤出场事宜，并在东西南中各禁门设秤放分局，并且，“在陕豫两岸，则有各渡之查验卡”。河东盐运使署直隶于财政部盐务署，以盐运使为长官，按财政部运署组织条例，分场产、运销、总务三课（后增设会计课），并以巡视员巡视所销各地。其所属机关，场产方面有解池场公署及场务员;运销方面则有安邑运发局，隘口批验局，陕豫两岸各渡盐销局、验收局，介休、洛阳各查验局，河南会兴镇大车运照局等;缉私方面设有缉私统领部，共辖有缉私步兵二营一连、骑兵一连，统领由盐运使兼领，帮统由第一营营长兼任，“其驻地为禁墙内外，及陕豫南岸各渡口”^①。由此可见，河东盐务稽核分所与河东盐运使署同属于财政部盐务署，虽设立目的不同，实际上二者在权责方面存在诸多的叠合，河东盐务稽核分所是“善后借款”的产物，便于列强控制中国盐税主权和攫取盐利，对河东盐运使署的权力形成争夺，二者矛盾不断。

关于二者权力之争，丁恩在其《盐务报告书》中对杨葆昂多有揭发：其一，杨氏赴任时所随带的运卫营军队乃新募士兵组成，毫无纪律，扰民有余。其二，杨氏开支经费过巨，杨葆昂初次招募士兵时即购置快枪500支、子弹30万颗发交备用。“查民国二年五月二十一日起，至十二月三十一日止，所收盐税归入盐款项下者，共计只得七十二万三千三百三十六元八角八分。而所支之经费，则为十七万零九百八十三元八角五分。约占收入全数百分之二十四。即运卫营经费一项，由民国二年五月二十一日至十二月三十一日，已有八万九千八百三十九元之多也。”^② 其三，运卫营军队驻扎城中，距盐池甚远，于监管走私无益。考察史实，二者之争缘于丁恩上任施行的盐政改革，其中一个重要内容为“先课后盐”，即预先征税，但运使杨葆昂对此并不赞成，规定“由场运盐发交督销局，放盐准单略过分所”，无须经得经、协理加签或盖章。此则表明丁恩监督中国盐利目的落空，故而丁恩历陈杨氏之不是，要求北京政府改调杨氏。与此同时，河东盐务稽核分所协理伯理稳对杨葆昂也甚为不满，指出盐运使署对河东稽核分所各方行事多有妨碍，具体有：银库方面，“善后借款”合同第5款中对于盐务进款的相关规定有：“各产盐地方盐斤纳税后，须有该处华洋经协理（英文称华洋所长）会同签字，方准将盐放行。所有征收之款项，应存于银行，或存于银行以后所认可之存款处，应归入中国政府盐务收入账内，并应报告稽核总所，以备与稽核总所所存之表册核对。以上所言盐务进账内之款，非有总会办会同签字之凭据，则不能提用。”^③ 据此，伯理稳于函中就杨葆昂之行为表示不满：“总所饬令敝所管理银库之事，台端早已知之，则凡银钱之出入，敝所当先知其事，而敝所查九月至今，自银库取出者约万元余。取出之时，敝所均未知之。如盐务行政等费业已支付，敝所对于此事，实不能负责任，且非经总所许可，敝所不能出账。”督销局方面，伯理稳认为，督销局在运盐之前应先缴借券换取门票，再送至稽核分所收取并查核，但杨葆昂口头敷衍，实则先斩后奏，并未按章办事。关于所询之事，盐运使署对于稽核分所的数次函询经常久不答复、答非所问或仅答一半，导致总所来函而不能作报^①。总之，为稽核分所争取权力是丁恩与伯理稳的共同心愿，而当务之急则是杨氏的去职。12月6日杨葆昂的调职任命下达^②。就杨葆昂调任一事，河南毅军翼长赵倜曾电请中央谓杨葆昂整顿河东盐务得力，请中央酌情慰留^③。然此事终究未果，河东盐运使一职由高景祺继任。

丁恩对此不以为然，认为“此种更动，于河东盐务并无有裨也”，要求进一步解决盐运使署存在的问题，北京政府予以让步。譬如，关于运卫营问题，1913年12月22日，财政部下令将河东盐运使署运卫营裁并为缉私营，且规定年经费不得超过5万元。1914年1月，高景祺就此呈請大总统暂缓此事。2月，财政部答应将运卫营兵士人数减为200名，以后若要添加“盐巡若干名守卫各盐场”，须与稽核分所会商。关于督销局废立问题，1913年12月19日，财政部限令河东盐运使一个月内裁撤督销局，高景祺极力反对此举。丁恩指出高氏反对是因为高氏在前往运城赴任之际带有200余亲友随员，撤销该局则无法安插。另外在秤放盐斤之权上，稽核分所要求“将盐运使署掌管闸门之人员（场局长）拨归分所节制”，其依据为此类官员权责混淆，“运使所属盐池禁墙闸门之官员，虽名为场局长，然实兼管发放官盐事宜”，并且场务管理人员办事敷衍。12月18日，高景祺电呈袁世凯指出稽核分所要求“将盐运使署掌管闸门之人员（场局长）拨归分所节制”，是为架空运使权限而来。北京政府权衡再三后认为，“稽核分所原为稽核盐税，至用人行政仍操之（盐）运使，分所不得干涉。惟各运使亦应督饬所属人员不得办事敷衍致滋口实”，婉拒了稽核分所接管场局长人事权之事。

此際，丁恩正值因公离京出巡，获悉上述处理结果之后，丁恩于1914年1月7日致函责备河东稽核分所经理、协理阻碍盐务之进步，随后又批评分所未将办事章程细加研究，致使咨文措词不当，交涉当中授人口实而落下风。丁恩指出，场局长之权限混淆不清，稽核分所节制该项人事权系当初善后借款所规定，“盐务抵押借款于产盐地方设立稽核分所，原为稽核盐款起见，至用人行政之权自应仍属该管长官，合同俱在，可考而知”^④。并据此项规定，他继续与北京政府交涉河东盐场有关问题。未几，高景祺擢升他职。2月27日，北京政府任命仓永龄继任河东盐运使一职，“所有前经财政总长核准之各办法，始得分别实行焉”。4月20日，河东盐务督销局终被裁撤。5月，丁恩到运城巡视，解决了秤放盐斤事宜，“所有关于河东盐务种种争辩之问题，不复如前之甚，而整顿之办法，亦得有进步焉”^⑤。而此前升职不久的高景祺，“丁忧即免官”^⑥。总之，盐运使与稽核分所的权力之争以丁恩胜出而告结束。

结   语

历史上，河东盐务之历代管理，虽有变化，但大体上仍保持稳定态势。近代以来，地方政局多变，盐务管理也被波及而呈现事权频繁变动之状。就清至民初这一时期而言，河东盐务管理一波多折，历经了晋陕势力之间的武装争夺、阎锡山与袁世凯之间的“央地之争”以及“善后借款”之后外国插手盐政主权三个阶段。此种变动折射出近代以来各种势力角逐地方盐务管理的政治生态，也反映了中外关于盐政主权的争夺。随清政府覆灭后成立的河东晋军政分府仅维持了6个多月即在政治倾轧中被取代，在此期间，陕西方面也以剿匪名义行强夺盐利之事。随后的“央地之争”，阎锡山觊觎河东已久，虽扳掉了袁世凯所任命的河东观察使张士秀和旅长李岐山，而将河东政权收归其手，但其接管河东盐务的意图被袁世凯扑灭。而袁世凯所主张的盐务由中央管理为接踵而来的“善后借款”所制约，盐政主权被列强攫取。善后借款合同的产物——河东盐务稽核分所在设立之初就与盐运使之间屡有纷争，河东盐运使一职也几经变换。盐税历来为中国财政的主要税源之一，其中利益牵涉甚广，盐务稽核分所的改革同时也招致了盐商和部分官员的反对，其中曲折在此不作赘述。揆诸史实，河东盐运使署存在管理不善、冗员繁杂等问题，该署与稽核分所之间的纠纷，折射出列强通过善后借款合同获得干涉中国盐政和攫取盐税利益的时代状貌，是近代中国逐渐丧失盐政主权的时代缩影。另一方面，稽核分所的改革，虽其目的是为列强攫取中国盐利，保障借款合同之偿债收入，但客观上有利于解决中国既往盐务管理中存在的积弊，是中国盐制史上的重要革新。历史风貌在社会变迁中呈现出复杂多歧的状态，至南京国民政府初期，随着改订新约运动的兴起，南京方面曾一度下令撤销稽核分所，后又恢复与盐运署合而成为河东盐务局，此为后话。

（责任编辑：李新龙）

Research on Hedong Salt Affairs Administration from

the Qing Dynasty to the Early Republic of China

LI Changbao  LEI Ke

Abstract： In the Qing Dynasty， salt in Yuncheng was evaporated in rectangular filed and its operation and management belonged to salt merchants. Although the taxation was getting heavier， the salt affairs administration was still relatively stable. After the outbreak of the Revolution of 1911， the Yuncheng area undergo the political conversion and the Hedong Military Branch Government was established. The Qing government was also replaced by the Hedong Provisional Salt Administration Bureau on the sovereignty of Hedong salt affairs. At the time when salt ponds gradually resumed production due to reform measures， the military groups of Shanxi and Shaanxi revived turmoil due to salt profit， and then ended up with salt as a gift to Shaanxi. Later， after Yan Xishan took over the military and political power in Shanxi， he repeatedly intervened in the salt affairs of Hedong. In the beginning of 1913， Yuan Shikai set up the salt transport agency in the name of the central government， which lead to the break down of Yan Xishans plan. However， after the dispute between the central and local governments， the signing of the “Chinese Government Reorganization Loan” contract in April 1913 caused the sovereignty of salt affairs to surrender to outsiders. In June， the Hedong Salt Administration Office was established. Since then， Hedong salt affairs embarked on the reform process under the disputes and conflicts of the office and the salt administrator.The salt administration sovereignty was violated during this period.

Key words： Hedong; salt affairs administration; Salt Administration Office; salt administrator