党政机构改革背景下的党内法规与国家法律衔接研究

张洪松

[提要]党政机构改革改变了党的机构与政府机构之间的耦合方式，增加了党内法规和国家法律发生冲突的可能，对党内法规与国家法律的协调和衔接带来新挑战。党内法规与国家法律之间的冲突不是政治上的，而是技术上的，主要体现在具体的制度设计层面。冲突有积极冲突和消极冲突两种形态，积极冲突主要体现在具体规范、组织原则和制度理念等层面，消极冲突主要发生在联合发文、行政问责和司法救济等领域。对冲突进行调适，要在定位上明确党内法规与国家法律在国家治理中的制度分工，在制定环节加强规范冲突的源头治理，在实施环节立足法律实质提供司法救济。

2018年2月，党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，要求“系统谋划和确定党政机构改革事项”，提出“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公”。相对于过去的政府机构改革，党政机构改革聚焦“一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出”等问题，将党政机构统筹设置作为改革重点，改革涉及的范围更广、力度更大。由于涉及党的机构与职能相近、联系紧密的政府机构的合并设立或合署办公，党政融合后的新机构属于党的机构，必须遵守党内法规，同时又行使行政管理职权，必须遵守国家法律，这就产生了党内法规和国家法律在党政机构改革背景下如何有效衔接的问题。过去关于党内法规与国家法律的衔接虽然已有不少研究，①但主要在一般意义上探讨，既没有对党内法规和国家法律两大规范体系发生冲突的具体情形作清晰的界分，也没有切入党政机构改革的具体场景，因此对近年来党政机构前所未有的大范围整合给党内法规与国家法律的协调和衔接带来的新情况新问题关注不足。有鉴于此，本文将从党政机构合并合署改革的新背景出发，对机构改革背景下党内法规和国家法律发生冲突的具体类型进行界分，在此基础上提出新形势下调适党内法规与国家法律关系的具体路径。

一、党政机构改革的新背景及其对党内法规与国家法律关系的新挑战

与此前主要在政府系统内部展开的大部制改革不同，新一轮机构改革以“党和国家机构改革”的名义展开，“理顺党政职责关系”成为改革的重点。2018年习近平总书记在关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明中明确指出，“这次改革的一个重要特点，就是统筹设置党政机构。……党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，使党和国家机构职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效。”[1](P.85-86)事实上，改革新思路的确立时间要更早一些。2017年3月，《中国共产党工作机关条例(试行)》第5条第2款就规定“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公”；2017年10月，党的十九大报告已明确提出要“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”新一轮机构改革方案确定后，2019年8月，《中国共产党机构编制工作条例》再次以党内法规的形式规定，“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或者合署办公。”

党政机构合并合署体现了我们党对传统党政关系的重大思路调整，但合并与合署在机构融合的程度上又有所不同。合并设立，是指党政机构完全合为一体，合并之后的机构既是党的机构，又是政府机构，机构融合程度高。党政机构合并设立后，只有一个领导班子、一套内设机构，统一核定领导职数和编制人数，理论上对外应当只有“一块牌子”，[2]但从新一轮机构改革方案看，党政机构合并后虽然有“两块牌子”“加挂牌子”“保留牌子”等不同情形，但是都有两块牌子。党政机构合并后挂两个牌子是合并的基本特征，而不是例外情形。[3]而合署办公，是指两个不同的党政机构由于工作性质相近或者联系紧密而在同一处所办公，对外可以以共同或者各自的名义开展工作，内设机构往往只有一部分融合。党政机构合署办公后，实质上仍然是两个机构，可以分别核定领导职数、配备领导班子，除办公室、干部人事、后勤保障等内设机构外，其他内设机构仍然可以保持相对独立性。[4]合署办公的典型是从1993年开始的中央纪委、监察部合署办公，但在国家监察体制改革以后，监察部已经从政府机构的序列中独立出来。从新一轮机构改革方案看，中央一级的党政机构合署办公主要是党的决策议事协调机构办公室或者秘书组设在对口的政府工作部门。但在地方机构改革中，除了上下一致的“规定动作”外，还有一些党政机构融合的“自选动作”。比如，上海市就设置了五大领域的工作党委与政府相关机构合署办公，即分别设立市经济和信息化工作党委、市教育卫生工作党委、市城乡建设交通工作党委、市科学技术工作党委、市金融工作党委，与政府机构序列的经济和信息化委员会、教育委员会、住建委、科技委和地方金融监督管理局合署办公。[5]

表 党政机构合并设立/合署办公方案

党政机构合并合署改革改变了党的机构与政府机构在结构上和过程中的耦合方式，对党内法规与国家法律的协调和衔接带来了新的挑战。过去，党的机构与政府机构合并设立或合署办公只是党政机构设置的例外情形，党与政之间的耦合主要通过归口领导、党组嵌入等方式实现。所谓归口，就是以党的某个工作机关特别是职能部门为主导，整合部分政府机构，建构一个局部性的复合体。[6](P.6-7)通过这样一个“口”的运作，党的决策部署可以更加有效的得到落实。而党组则是党在非党组织的领导机关中设立的组织机构。党组在本单位发挥领导作用，是实现党总揽全局、协调各方的关键机制，对于本单位的重大事项，党组应向批准其成立的党组织请示报告。通过这些带有外部关系特征的方式，党和政既紧密的结合在一起，同时又维持了党的机构和政府机构自身的相对独立性。在这种党政机构相对独立的大格局下，党的机构主要通过党内法规进行规范，政府机构主要通过国家法律进行调整，党内法规与国家法律两个规范体系并行不悖，冲突相对较少。以党政领导干部的选拔任用工作为例，党内的组织程序主要依据《党政领导干部选拔任用工作条例》开展，在党组织产生推荐、提名人选后，再依据《宪法》以及相关组织法的规定在国家机构进行选举或任免。但在党政机构合并合署改革以后，由于融合后的机构直接在党组织的统一指挥下开展工作，党和政之间外部的领导、协调、指导或者监督关系变成了内部的统筹关系，同一个机构既要遵循党内法规，也要遵守国家法律，党内法规对党的机构进行规范会外溢到政府机构，而国家法律对政府机构的调整也会外溢到党的机构，这就大大增加了党内法规和国家法律两大规范体系发生冲突的可能，同时内生了党内法规与国家法律两个规范体系之间的衔接问题。

二、党政机构改革背景下党内法规与国家法律的冲突

党政机构合并合署改革产生了一批党政融合的机构，这些机构既不同于改革开放初期探索过的“党政分开”，②也不同于计划经济体制时期形成的“党政不分”，而是在新时代坚持和加强党的全面领导背景下形成的一种新型的组织形态。在这种以党领政、党政融合的组织形态中，党内法规对党组织和党员的规范与国家法律对政府机构和行政相对人的调整会相互外溢，这就对党内法规和国家法律两大规范体系之间的冲突调适提出了更高的要求。但在把握这一问题时，也要看到，与西方先有国家、后有政党的政治发展路径不同，新中国本身就是中国人民在中国共产党的领导下建立的，这种先有政党、后有国家的建国路径决定了党与法、党的领导与依法治国、党内法规与国家法律是高度统一的。由于党领导人民制定宪法法律，同时又领导人民实施宪法法律，党自身也在宪法法律的范围内活动，因此，作为党的意志集中体现的党内法规与作为人民意志集中体现的国家法律之间从根本上讲是一致的，这里所谓的冲突不是政治上的，而是技术上的，主要体现在具体的制度设计层面，其具体表现形式则既可能是积极的，也可能是消极的。

(一)积极冲突

所谓积极冲突，是指由于党内法规与国家法律规定不一致，导致二者对同一事项的规定相互矛盾，党和国家的规范指引出现紊乱。这种不一致和矛盾，可能出现在具体规范层面，也可能出现在组织原则层面，还可能出现在制度理念层面。

1．具体规范层面的不一致

党内法规作出与国家法律相抵触的规定，主要见于地方党内法规。比如，有的地方党内法规违反国家法律作出地方保护主义的规定；或者剥夺国家法律赋予行政相对人的诉权，规定党员干部认为行政行为违法时不得提起行政诉讼；或者违反国家法律将只能由县级以上政府行使的执法权下放给乡镇政府；或者改变国家法律规定的再审条件，要求法院受理不符合法定条件的涉诉涉法再审案件；或者为了招商引资降低法定的减税免税标准、减免法定的行政许可程序；等等。[7](P.508-509)这些具体规范层面的不一致，不仅严重冲击国家法律权威，而且违背了党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基本要求。当然，在识别党内法规和国家法律之间的规范冲突时，不能只是从字面意义出发，而必须深入各自的规整脉络进行综合判断。比如，虽然按照《中国共产党地方委员会工作条例》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方党委和地方人大对本地区的重大事项都有决定权，但二者并不矛盾，前者体现的是党组织的政治决断，而后者则体现了党的意志上升为国家意志的政治过程，二者在国家治理中各归其位。

2．组织原则层面的不一致

党的根本组织原则是民主集中制，也就是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，具体体现在领导制度上，就是集体领导和个人分工负责相结合；体现在决策制度上，就是坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的“十六字方针”，重大事项由领导班子集体研究决定。这一原则在党内法规中有全方位的体现，如《中国共产党地方委员会工作条例》第17条、《中国共产党工作机关条例(试行)》第17条、《中国共产党党组工作条例》第28条等均明确要求在组织原则上坚持民主集中制。但在政府系统，实行的却是行政首长负责制。根据《国务院组织法》的规定，总理是国家行政机关的最高首长，国务院实行总理负责制，全权领导国务院工作。这意味着，在民主讨论的基础上，国务院总理有权对国务院的重大问题作出最后决定，同时对这些决定负全面责任。与总理负责制相对应，国务院各部、委也实行部长、主任负责制。同时，地方各级政府也实行这种行政首长负责制。[8]与权力机关要充分讨论不同，行政机关作为权力机关的执行机关，要讲究效率。因此，这样一种制度设计有其固有的优势，但是，在领导和决策机制上，这种行政首长负责制又与民主集中制有所不同。当实行民主集中制的党的机构与实行首长负责制的政府机构合并合署后，就容易产生两种制度的碰撞和冲突。

3．制度理念层面的不一致

有的时候，党内法规和国家法律在文本层面并不冲突，但在执行中却发生了激烈的碰撞。表面上看，这是由于执规者和执法者的认识差异所致，而其深层原因却是党内法规和国家法律在制度理念上的差异性。一方面，基于中国共产党的先进性和纯洁性，党内法规在人性设定上比国家法律更高，因此会对党组织和党员提出比国家法律对社会组织和公民更加严格的要求，通常所说的“纪严于法”就是这种价值导向差异的具体体现。另一方面，党内法规在权利义务配置上呈现出与国家法律不同的导向。虽然党内法规和国家法律在内容上都同时包容权利和义务两大要素，但二者的价值导向却有很大的不同：总体上看，党内法规是义务导向的，而国家法律却是权利导向的。这种差异不仅表现党章先规定义务，后规定权利，而宪法先规定权利，再规定义务；更重要的是，党员依据党章党规享有的权利和公民依据宪法法律享有的权利在性质上也具有很大的不同，前者更多的是对党员参与党内事务、在党内生活中发挥主体作用的保障，是一种共益性质的权利，而后者更多的是对公民个人正当利益的保护，是一种自益性质的权利。由于制度理念上的差异，即使是同一内容的文本，把它置于党内法规和国家法律的不同语境中，诠释出来的意义也会有所不同。

(二)消极冲突

所谓消极冲突，是指由于党内法规与国家法律分工不明确，导致二者均未对某些应予规范的事项作出规定，党和国家的制度建设出现漏洞。过去，在党政机构相对独立的大格局下，党的决策部署最终要通过政府机构的施政行为这个“端口”才会与相对人发生关联。在这种情况下，国家法律对政府机构的全覆盖就可以为公民、法人或者其他组织的合法权益提供基本的保障。但是，党政机构合并合署改革后，依据《中国共产党工作机关条例(试行)》第5条第3款关于“合并设立或者合署办公仍由党委主管”之规定，其实质是政府机构融入到党的机构之中，而此前的国家法尤其是行政法并未将党的机构作为重点调整对象，如果国家法尤其是行政法规制据此退出，就会产生法律规制的漏洞问题。从新一轮机构改革后的法治实践看，这主要发生在联合发文、行政问责、司法救济等领域。

1．联合发文的规制问题

依据《党政机关公文处理工作条例》第17条第1款，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”这是党政联合发文的基本依据，其本身也是中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定的党内法规。过去，联合行文的运用在公文处理中并不普遍，但十八大以来，在统筹设置党政机构的背景下，联合发文本身被看作是提高党内法规与国家法律协同性，减少党内法规与国家法律制度紧张的重要手段，逐渐成为党政合并合署改革后常态化的工作模式。2019年，中央修订《中国共产党党内法规制定条例》时，明确规定“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，进一步从制度层面认可了党政机关联合制定的混合型党内法规。由于联合发文不仅体现了党的意志，也体现了参与制定的政府意志，因此，与纯粹的党内文件不同，党政联合制定的文件可以对党外的组织和个人提出当为或者禁为的要求。应当看到，这样一种制度安排有助于迅速整合党政资源，实现既定的政策目标，有其特有的制度优势。但是，也要看到，由于党政联合发文一般都使用党的机构发文字号，在公文处理中被作为党的文件处理，党政联合发文在实际产生政府发文效果的同时却规避了现行法律体系对政府发文的审查和监督机制。比如，人大在备案审查实践中，对党政联合发文一般都会选择予以回避。[9]这就对此前依托国家法律构建起来的法治秩序形成了很大的冲击。

2．行政问责的规制问题

在政府施政领域，行政问责始于2003年“非典”期间的官员撤职。此后，行政问责从中央到地方次第展开，中央和地方陆续出台了一系列行政问责的规定和办法，行政问责逐渐走向制度化。[10]由于种种原因，行政问责的制度化程度仍然需要进一步提升，但基本的架构已经建立起来了。十八大以前，在党政机构相对独立的大格局下，虽然党的机构通过总揽全局、协调各方的领导过程事实上主导了政府重大决策议程，但由于施政通过政府部门进行，问责的重点仍然在政府机构上。党政机构合并合署改革以后，党政之间的深度融合使得这一逻辑的正当性开始减弱。由于改革后的机构列入党的机构序列，党的机构已经走到前台，再固守此前的制度逻辑，只把责任“压”给政府机构就会导致既有的问责机制失去对象，进而形成问责漏洞。事实上，十八大以来，以《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》、《地方党政领导干部安全生产责任制规定》、《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等党政联合制定的党内法规为依据，在环境保护、安全生产、食品安全等特定领域，已经开始改变问责逻辑，转而实行“党政同责、一岗双责”，但是尚未成为制度构建的普遍逻辑。

3．司法救济的规制问题

党政机构合并合署后兼具党的机构和政府机构双重属性，同时履行党务和政务双重职能，如果党政融合以后的机构以政府机构的名义履行政务职能，可以按照行政诉讼的既有渠道为相对人提供各种救济。但是，如果党政融合以后的机构选择以党的机构名义履行政务职能，由于党的机构不属于行政主体，这种以党的外观出现的政府施政行为就会脱离行政诉讼的轨道，不再受行政法的调整，由此产生司法救济的规制漏洞。比如，法院在审理涉及党政联合发文的信息公开案件时，如果该文件的制定主体为党的机构并以党的机构发文字号制发，法院一般都会以其并非行政机关在履行职责中制作的信息为由，直接排除《中华人民共和国政府信息公开条例》的适用。此外，对于行政规范性文件，依《行政诉讼法》第53条，如公民、法人或者其他组织认为其不合法，可以在对行政行为提起诉讼时，一并请求对作为该行政行为依据的规范性文件进行审查。但是，如果该文件为党政联合发文，法院就会拒绝对该文件进行审查，即使该文件事实上规定的是政务事项并为公民、法人或者其他组织设定了权利义务。

三、机构改革背景下党内法规与国家法律关系的调适

党内法规与国家法律本是相辅相成的两个规范体系，对于党政机构合并合署改革后，党内法规和国家法律因机构融合而触发的冲突，应当辩证的看待并理性的予以调适。在制度定位上，要根据党内法规和国家法律的不同性质，明确党内法规和国家法律在国家治理中的不同分工；在制定环节，要实施全流程全环节管理，从源头上控制党内法规与国家法律之间的规范冲突；在实施环节，要摆脱形式主义的行政行为识别标准，在循“实”不问“名”的基础上提供司法救济。

(一)明确党内法规和国家法律在国家治理中的制度分工

党内法规与国家法律在组织原则和制度理念上的差异，是党内法规和国家法律两个规范子系统的不同属性带来的，属于制度本原层面的固有差异。如果忽视此种差异，强行推动两个规范体系的一体化，不仅党内法规的优势无法发挥，国家法律的优势也必然受到阻滞。因此，调适党内法规与国家法律之间的冲突，绝不是不问情形的把党内法规一概转化为国家法律，而是在正视并尊重党内法规和国家法律这种差异的基础上，从功能适配的角度合理确定二者在国家治理体系中的分工。对于党的自身建设问题，也就是不涉及党外的组织和个人的党务事项，应由党内法规进行规范；对于涉及国家管理和社会治理的事项，也就是涉及党外的组织和个人权利义务的政务事项，应由国家法律进行调整。如果涉及党务和政务事项的交叉，比如，涉及党对国家和社会实施领导的体制机制等事项，则应由党内法规与国家法律同时进行规范。当然，根据党务和政务事项权重的不同，党内法规和国家法律的规整密度可以有所不同：如果该事项主要由党的工作机关牵头负责，可以由党内法规进行重点规范，国家法律只作原则性规定；反之，如果该事项主要由政府工作部门牵头负责，可以由国家法律进行重点规范，党内法规只作原则性规定；对于二者权重大致相当、兼具党务和政务属性的事项，则可以通过党政联合发文的形式予以规制。值得注意的是，这一制度分工是建立在承认两个规范体系长期并存并各自发挥作用的基础上的，而不是以一个规范体系取代另一个，因此，对于党政联合发文，既要满足党的公文要求，也要满足政府公文要求，在此基础上方可赋予其对党外组织和个人的拘束力。同时，确定党务事项主要由党内法规进行规范，也不是说国家法律不能对党的活动进行规制，因为“党必须在宪法和法律的范围内活动”是党章和宪法共同确认的基本原则，而是说，从功能适配的角度，将这一部分事项交由党内法规进行规范，更能凸显其政治性、回应性和灵活性。

(二)加强党内法规和国家法律之间规范冲突的源头治理

在制定环节，要从党内法规和国家法律的起草、审议批准、备案审查、清理等全流程全环节入手，从源头上减少规范冲突的情形发生。目前，在党内法规领域已经建立了前置审核、备案审查等程序机制，在国家立法领域也建立了自己的备案审查机制，同时对于立法工作中的重大事项，人大常委会党组还必须及时向党的领导机关请示报告，这些都有助于从源头上控制党内法规与国家法律发生冲突。下一步，一方面要加强能力建设，把既有的制度设计转化为实际的治理效能。比如，依《中国共产党党内法规制定条例》第27条、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第7条，党的法规工作机构在党内法规审议批准之前要进行前置审核，在党内法规审议批准之后要对下一级的党内法规进行备案审查，无论是前置审核还是备案审查，是否与宪法法律保持一致都是研判的重点。但是，对于这些事项，党的法规工作机构往往存在能力不足、经验欠缺等问题。要通过增加编制、调剂人员、加强培训、技术赋能等多种手段提升法规工作机构的履职能力，使其在党内法规制定过程中真正发挥把关功能。另一方面，要加强衔接联动，实现党政系统各种程序机制的有效连接。目前，在中央层面已经建立了由中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅等组成的衔接联动机制，在部门和地方层面也建立了由党委、人大、政府等组成的衔接联动机制，但目前随意性的沟通多、制度化的互动少。要通过制度化的联席会议等形式吸纳其他参与主体意见，使其他参与主体在联动中发挥更具实质性的作用。[11]

(三)立足法律实质为相对人提供更加充分的司法救济

在实施环节，要摆脱形式主义的行政行为识别标准，不能将以党的机构名义实施的行政行为一概排除在行政诉讼之外。有权必有责，如果换个名义就可以从法律责任中逃逸，势必对既有的法治秩序造成巨大冲击，既不符合“全面推进依法治国”的政治要求，也不符合“尊重和保障人权”的宪法要求。因此，有论者认为，由法院来裁断党的机构所引发的行政争议是新形势下依法行政与依法治国的必然要求。[12]当党的机构实质上行使了行政管理职权时，无论其以何种名义实施，都应当接受司法的审查和监督，这一判断在全面依法治国的背景下自有其必要性。但是，正因为坚持依法治国，形式上以何种名义被诉同样是一个至关重要的问题。对此，有论者进一步认为，党的执政权不仅是党权，同时也是一种国家权力，在党政机关合并合署改革以后，应当以“公法主体”这一概念代替“行政主体”，进而把党的机构包容进来。[13]这种看法不仅混淆了党的领导权、执政权与国家权力在性质上的根本差异，而且混淆了党内法规与国家法律的基本边界，势必冲击党和国家制度运行的基本逻辑，体系上不够成熟，政治上也不够明智。从新一轮机构改革方案看，与一些学者提出的“一个机构、一块牌子”不同，党政机构合并合署后基本都挂党的机构和政府机构两个牌子，这并不是巧合，而是蕴含了党中央对党政融合后机构运行的一项基本要求，即对于行使行政管理职权的事项，应当以政府机构的名义进行。因此，如果党政融合后的机构执意以党的机构名义行使行政管理职权，既不能因此就将其排除在司法监督之外，也不能就其“名”直接将党的机构列为行政诉讼的被告，而应循其“实”，以其同时保留或者加挂的政府机构名义被诉。对于被告不适格的起诉，法院应当予以释明。

结语

坚持和加强党的全面领导是贯穿新一轮机构改革全过程的政治主题，也是深化党和国家机构改革的基本任务。对于此轮改革，虽然已有大量研究，但这些研究一方面主要围绕政府机构改革展开，对于新一轮改革对党的机构职能变化带来的影响，关注还不够深入；另一方面主要从宏观上聚焦改革本身，对于机构改革背景下党政融合给党内法规和国家法律关系带来的新挑战，关注也不够深入。本文聚焦党政机构合并合署改革这一核心议程，尝试对党政融合背景下党内法规与国家法律发生冲突的具体形态进行界分，并从制度定位、源头治理、实质救济等方面探讨了可能的调适路径。但是，作为中国特色社会主义法治体系的两大组成部分，党内法规与国家法律的关系调适牵涉甚广，不可能一蹴而就，而新的机构改革议程更增添了其间的复杂性，如何通过党内法规和国家法律的有机衔接有效整合党和政两条线上的资源，推进国家治理体系和治理能力现代化，仍需持续不断的探索。

注释：

①参见操申斌：《党内法规与国家法律协调路径探讨》，《探索》，2010年第6期；韩强：《党内法规与国家法律的协同问题研究》，《理论导刊》，2015年第12期；秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》，2016年第5期；罗许生：《国家治理现代化视阈下党内法规与国家法律衔接机制建构》，《中共福建省委党校学报》，2016年第6期；李树忠：《党内法规与国家法律关系的再阐释》，《中国法律评论》，2017年第4期；吕永祥、王立峰：《依法治国与依规治党统筹推进机制研究——基于中国特色社会主义法治的动态分析》，《河南社会科学》，2018年第2期；李哲：《党内法规与国家法律、全面依法治国的辩证关系研究》，《新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)》，2020年第3期；等。

②改革开放初期，邓小平提出“党政分开”是在特定背景和环境中针对特定问题提出的，是在坚持党的领导下的党政分开，而不是西方“政治-行政”二分意义上的“党政分开”。参见张康之《新时代机构改革的新探索》，《公共管理与政策评论》，2018年第5期。