建立健全生态补偿制度研究

摘要：生态补偿制度能够协调经济发展与环境保护的问题，而且它还可借助经济管制的手段来维护社会的公平正义。特别是进入21世纪之后，环境问题愈发严重，因此在全球的范围内都开始借助生态补偿制度来加快经济结构的转变，以此来保证发展与资源供给的平衡。但是从我国的实际情况来看，生态补偿制度还存在一定的不足，这影响了生态补偿效果的发挥。基于此，本文以四川泸州叙永县为例，分析了其生态补偿制度中存在的一体化补偿较难实现、生态补偿方式难以适应差异化的需求、生态补偿的成本收益保障程度不高问题，针对性的探究了产生这些问题的原因，并且从加快生态补偿立法与落实督查、资金的保障、技术的引进与研发、引导社会主体参与四个方面总结了建立健全生态补偿制度的措施，希望可以借此给相关的研究提供一定的参考。

关键词：生态补偿制度;叙永县;完善

1建立健全生态补偿制度的意义

生态补偿制度是为了促进生态系统的良性发展，可有效防止生态环境被破坏，它通过经济手段来进行调节，同时也有法律制度作为保障，能够有效协调生态环境保护与各方利益相关者的权益，是推进可持续发展战略的重要措施。自生态补偿制度推行起来，在实践中取得了较好的效果，为我国环境保护贡献了巨大的力量。具体而言，建立健全生态补偿制度的意义主要体现在以下几个方面：

（1）维护社会公平正义。建立健全生态补偿制度，能够有效解决在发展过程中公平与效率的问题，借助环境经济管制手段，使发展中受益一方赔偿其造成的外部环境损害，这就有效促进了社会和谐，有效维护了社会的公平正义。结合我国当前的实际情况，城市和农村也存在生态不公的问题，主要的环境保护设施与服务都集中在城市，而且也存在城市工业污染逐步向农村转移的趋势。因此作为环境的弱势群体，农村地区应该得到相应的补偿，这样就可通过工业来反哺农业，由发达地区援助和补偿落后地区，进而更好的保护生态平衡，同时维护社会的公平正义。

（2）加快经济结构转变。当工业化发展到一定阶段时，就会受到资源供给的约束，这时必须转变经济结构，这样才能进一步推动经济的发展。首先从资源环境的角度来讲，改变经济结构能够解决发展与环境的矛盾，推进可持续发展。其次，面临日趋严峻的环境污染问题，借助生态补偿制度能够有力推进绿色化发展，实现节能减排，这样就能突破资源环境的制约，提高经济发展的效益和质量。因此从整体来看，建立健全生态补偿制度能够加快我国经济结构的转变，有效协调发展与环境污染的问题，进而促进生产力与生产关系的协调。

进入二十一世纪之后，环境问题愈发严重，不仅居民的生存环境受到影响，而且还不利于经济的可持续发展。因此国家多次出台了政策文件，以此来推进生态补偿制度的完善和落实。从实际的效果来看，生态补偿制度在平衡经济发展与环境污染方面起到了极大的作用，而且还保护了经济发展中的弱势群体，对于经济结构的优化也有重要的意义。

2叙永县生态补偿制度中存在的问题

叙永县隶属四川省泸州市，位于云贵高原和四川盆地的过渡地区，物产丰富。在发展的过程中，叙永县建立了以第二产业为主的经济结构，主要包括建筑业、煤炭开采业、电力及燃气行业、建材及玻璃行业等。由于工业的发展，叙永县的生态环境受到了一定程度的破坏。借助生态补偿制度，在一定程度上平衡了经济与发展的矛盾，取得了较好的经济效益、生态效益和社会效益。但是从叙永县的实际情况来看，其生态补偿制度仍存在一定的不足，下文是具体的分析。

2.1一体化补偿较难实现

四川省现有的生态补偿机制在一体化补偿方面存在一定的局限，这是影响叙永县生态补偿效果的重要因素。从具体的法律来看，虽然对排污权补偿以及生态治理费用补偿进行了规定，但是区域地方性行政政策以及相关的通知构成了叙永县生态补偿的政策外延，在一体化生态补偿的测算标准、计量口径和支付方式等方面都存在不同程度的问题，因此很难在现有制度层面上对叙永县进行一体化的生态补偿。

一体化生态补偿是推进生态补偿机制现代化发展的关键，而法律法规是其坚实坚实的基础。然而现行的法律法规主要是从整体上进行划分，因此当具体到某一区域时，往往会出现诸多不适应之处。另外，地方政府关于生态补偿的一体化政策仍在探索中，导致责任的界定和受益群体的划分存在困难，最终导致一体化的生态补偿缺乏法律保障。

2.2生态补偿方式难以适应差异化的需求

生态补偿中涉及到多元化的主体，而不同的主体都有自身特殊的利益诉求，因此不同级别政府在生态补偿机制设计中就需要面临差异化的补偿需求，最终造成生态补偿方式难以适应的问题。首先从政府权益方面来看，现阶段我国主要是以行政区划来进行区域政府的生态补偿，并没有直接落实到企业主体，所以政府很难结合自身财政来形成多元化的利益考虑，在具体的生态补偿中会出现责任推脱的问题。其次，从环境治理责权和分配来看，政府企业和公民在生态补偿制度中的权益很难进行精确的计量，不同主体在生态环境污染中承担的责任以及权益划分缺乏切实可行的标准，这就给生态补偿埋下隐患。

补偿额度的设计也会影响到生态补偿的效果，目前生态系统生产总值的核算方法主要是基于GEP来衡量生态补偿标准和最终补偿额度，但是生态系统生产总值的核算却很难精确，最终导致额度设计不科学的问题。目前我国不同区域生态系统生产总值的核算缺乏一体化的标准，不同的利益相关方都追求补偿的最大化，这就造成了政府和企业的财政负担，进而影响生态补偿的效果。

2.3生态补偿的成本收益保障程度不高

生态补偿的成本最终要有其收益的体现，这样才能切实发挥生态补偿的作用。然而从叙永县的实际情况来看，其生态补偿的成本却难以获得相应的社会收益与经济收益，这就导致生态补偿成本使用效率较低，政府的财政性资金和其他金融机构的资金被滥用。

在实际的生态补偿过程中缺乏有效的社会收益衡量标准，使得生态补偿效率逐步降低，因此会造成生態补偿资金压力，而且对叙永县经济社会的持续发展也有一定的潜在影响。另外，由于缺乏生态补偿成本收益保障制度，所以叙永县生态补偿相关主体的权益会受到影响，这也在一定程度上打击了各主体参与生态补偿的热情。

3叙永县生态补偿制度问题的原因分析

我国推行生态补偿制度的时间相比西方发达国家较晚，因此由于实践不足等原因而导致了在具体的落实中存在一定的问题，影响了生态补偿的效果发挥。因此，在未来的发展中，要结合问题针对性的分析其原因，这样才能更高的制定改进措施。结合叙永县的实际情况，造成其生态补偿制度问题的原因主要如下。

3.1生态补偿立法及执法薄弱

从我国整体的情况来看，生态补偿的相关立法和执法普遍较弱，一方面立法的完善缺乏及时性，另一方面生态补偿的执法也没有完善的监督管理机制，造成这种现象的原因是多方面的。首先，不同省份的生态系统生产总值核算机制缺乏统一的计量标准，因此在具体的生态补偿中很难实现一体化的管理，不同地区在划分生态补偿责任时出现了利益主体博弈的现象，进而影响到生态补偿的效果。其次，一体化的立法需要建立在财政许可与省份转移支付的基础上，对于叙永县生态补偿的利益主体而言，在进行补偿时需考虑到本地的支付允许情况和财政属性，然后借助关联的政策文件和执行命令来推进，这在立法层面上有较大的困难，很难落实到具体实施中。

3.2生态补偿制度的层次及策略设计单一

叙永县生态补偿制度的层次和策略设计较为单一，虽然多次尝试变化生态补偿的形式，但是仍然没有形成有效的交叉评价，特别是在产权管理方面，没有对不同主体权益和责任的精确计算，这就导致其生态补偿的效果受到影响。首先，叙永县生态补偿中主要是以生态服务价值评估和生态补偿活动的方式，没有对范围内不同企业责任所进行点对点的计量，更没有对生产服务价值方面的一体化计算，这就导致不同主体的生态补偿额度存在差异。其次，在排污计算方面主要是从损失规模方面进行补偿额度的确定，这种借助反向补偿的形式很难结合产权特征，因此对责任的划分也不明确。

从整体上来看，叙永縣生态补偿在制度的层次和策略的设计上较为单一，虽然能从宏观上计算生态补偿的规模，但是没有对区域内政府和企业的责任进行明确的划分，这就导致生态补偿机制的设计效果受到影响。

3.3多主体的利益博弈

生态补偿涉及到的利益相关方较多，其主体博弈较为复杂，而且不同的生态补偿主体在生态补偿的过程中也可能扮演两种角色。以当地的引流灌溉农户而言，他在生态补偿中既是污染者也是生态补偿的客体，而上游的政府可能同时扮演着污染补偿和污染者的身份，这就导致整个生态补偿工作的开展受到阻碍。另外，从区域的实际情况来看，责任的细分也较为困难，对生态补偿缺乏统一的标准，相关的责任很难落实，一方面政府要出于企业长期发展的需求来适当降低生态补偿的规模，另一方面，居民又希望政府提高生态补偿的额度，不同主体利益的平衡很难实现。

3.4缺乏量化的生态补偿成本管理机制

成本管理机制对于提高生态补偿的收益有着重要的作用，但是它对成本核算的技术要求较高，还需建立起相应的成本管理理念，因此在实践中往往没有量化的生态补偿成本管理机制。从叙永县的实际情况来看，其成本核算存在技术限制。国内关于各类生态补偿机制还没有一体化的标准，而生态补偿成本核算技术需要涵盖预算管理、审计管理、公共资产管理等多个方面，政府在具体的成本核算中缺乏生态补偿成本核算的标准，这种技术性的缺陷导致生态补偿工作的顺利开展受到影响。特别是地方和中央财政分配方面、居民与企业的补偿额度计算等方面，都很难精确的控制成本，进而影响到利益主体的相关权益，因此生态补偿的各主体对补偿额度和补偿标准的满意度并不高。

生态补偿成本管理是为了有效协调经济收益和社会收益，但是叙永县生态补偿制度在设计时缺乏对收益的测算与调控，常用一刀切的方式来进行生态补偿，往往会用经济效益的损失来换取社会效益的增长。这种成本管理方式更偏重于社会成本的控制，而忽略了经济成本的调控，并没有发挥生态补偿的真正作用，最终导致生态补偿的效果受到影响。而从本质上来看，这是没有先进的生态补偿成本管理理念。

4叙永县生态补偿制度的健全措施

从上文的分析来看，叙永县生态补偿制度还存在一定的问题，这影响了生态补偿效果的发挥。因此要针对问题的原因来采取相应的措施，这样才能让生态补偿制度体现出其应有的价值。结合叙永县的实际情况，其生态补偿制度的完善可从以下几个方面入手。

4.1加快生态补偿立法与落实督察

为确保生态补偿工作的顺利开展，必须在法律层面上为其提供保障，这样就能使生态补偿各细节的操作更加规范。结合当前的实际情况，生态补偿立法应集中在立法条文的构建方面，借助法律落实的方式来为其执法提供保障，这样当地政府就能按照法律的要求来开展生态补偿的工作，各主体的利益纠纷也会减少。然关，关于一体化生态补偿制度也要健全相应的法律法规，让生态补偿的各项工作开展都有法可依，这是推进生态补偿规范化的关键所在。

对于叙永县现行的生态补偿制度而言，要进一步完善补偿规模的衡量与核定，另外还需将补偿政策进行一体化的制定，借助补偿立法与执法监督来为生态补偿工作的开展奠定基础。当然，在生态补偿方面还要进一步统一标准，因此国家层面也要较快制度的完善，逐步提高全国、省域以及市县级别的关联性，统一生态补偿核定体系，避免由于区域之间和定方式不同而导致的补偿额度差异，这样也能避免由于区域之间标准不同而导致的补偿额度差异问题。

环境监督制度对于生态环保问题的解决有着重要的作用，而且也能为生态补偿工作的开展提供极大的便利，因此叙永县要进一步落实环境督查制度。首先，本地的环境督察组要立足于基层组织来提高对生态补偿的直接监管能力。其次，在环境问题责令整改的层面上还应有完善的绩效考核与约束性的机制，将责任落实到具体中，这样才能为环境问题的整改提供强有力的保障。除此之外，环境督查制度也需进一步强调环问题的整改，以此来提高生态补偿制度的落实效果。

4.2资金的保障

资金对于生态补偿的开展有着重要的意义，因此叙永县需拓宽资金的来源渠道。在这方面，可提高财政资金横向立项资金的细分，性将地方财政补贴和中央的资金分割，建立起中央和地方生态补偿的财政资金细分系统，这样就能避免生态补偿过程中单一的资金难以发挥保障作用。另外，叙永县还可适当拓展企业在生态补偿中的参与性，积极引导企业和政府开展合作项目，以此来实现多渠道的融资。当然，资金也可来自于银行或非银行等金融机构的低息贷款，这样就能为生态补偿机制的稳定运行奠定资金的基础。

关于资金保障，叙永县还可建立付费服务制度，特别是对于水源污染方面，付费制度能够有效实现河流污染转移支付，这样就能推动重大污染处理中资金短缺的问题。在这方面，排污权的资金补偿可通过企业排污中的外部征税发挥企业在环境保护方面的作用，同时明确企业在环境处理费用方面的责任，用强制性征收的方式来提高企业对环境污染问题的重视。借助环境污染的付费处理制度，就能使高污染企业硬性参与生态环境保护，这样就可为生态补偿机制的运行提供更多的资金支持。

资金的保障还需要完善的监管机制，这样就能避免环境污染治理中由于徇私舞弊等问题而导致生态补偿资金利用效率低下的问题。基于此，首先要将生态补偿的各项资金公开、透明，同时不断提高利益相关者的重视性，这样有利于减少生态补偿过程中主体的内部纠纷，为生态补偿模式的稳定运行奠定基础。当然，还需进一步完善政府审计机制，对国有资产、财政资金等进行全面的审计，借助审计披露以及审计报告等方式使生态补偿中所涉及到的各项资金使用被各方监督，以此来提高生态补偿资金的利用效率，减少资金短缺的问题。

4.3技术的引进与研发

生态补偿机制的稳定运行离不开先进技术的支持，因此为了保障生态补偿的效果，叙永县可引进智能测控工具，这样就能对区域内的环境进行有效监控，明确各类污染指标。例如， GPS技术、GIS技术、大数据技术和物联网技术等。除此之外，智能测控工具还能及时查找生态补偿过程中资金的利用效率和效果，对于区域生态污染的治理和生态环境检测都有着重要的作用。

对于环保产业而言，它对技术依赖较高，因此技术的边际收益要进一步提高，这样才能保障生态补偿的效果，。在生态环境保护和治理的过程中，技术可划分为开发阶段和成果转化阶段。开发阶段主要体现为技术投入，规模较大且技术回报率较低，整体的投入周期还较长。但是在其转化阶段，技术的回报率会日益提高。因此叙永县在生态补偿的过程中可逐步提高技术的边际收益，在前期的生态补偿过程中以规模化的发展来降低单位技术的成本投入比例，这样就能通过人为干扰的方式缩短技术回报的周期，让单位技术成果带动的收益显著提升，以此来为生态补偿制度的落实提供技术保障。

在生态补偿工作开展的过程中，技术也是重要要素，补偿技术的发展能够有效弥补资金不足的问题。因此叙永县的生态补偿中可逐步将化学补偿、物理补偿的方式转变为生物补偿，用现代化的技术来完善污染的治理，这样就能拓宽环境污染治理的方法体系，用多样化的技术来推动叙永县生态补偿机制的健全。

4.4引导社会主体参与

生态补偿制度对于生态环境的保护有着重要的意义，能够有效推进可持续发展，因此社会主体也是生态补偿制度的受益方。为了有效保障生态补偿的效果，可引导社会主体参与，这样就能形成多方合作的治理机制，对于生态补偿作用的发挥有着重要的作用。对于社会性主体参与生态补偿，需建立相应的制度，发挥社会基层治理主体在生态补偿中的联动性，这样能够弥补政府在基层执行方面的不足，也有利于加强生态补偿过程的监督，一方面提高政府和企业的认识，另一方面也能让环境污染企业自觉承担起相应的社会责任。当然，社会主体的参与也能体现在科研机构与高校支持，借助高校和科研机构的成果来强化生态污染治理技术的引入，这样就能为生态补偿提供强有力的技术支持。

从整体来看，社会主体参与生态补偿对于弥补执行监督、技术不足等方面都有着重要的意义，因此在后续的发展中要借助舆论宣传的方式来让公众认识到参与生态补偿的作用。从当前的实际情况来看，我国公众虽然对环境保护的重要性有一定的认识，但是对生态环保的推进方式去了解较少。因此，当地政府应与机关媒体相合作，向公眾宣传生态补偿制度、排污权管理制度等相关的知识，让公众了解到生态补偿的具体内容，这样才能有效引导全社会参与到生态补偿的进程中。当然，还要充分发挥现代媒体的作用，用网络平台来进行宣传，这样也能有效强化生态补偿知识宣传的效果，让更多的人了解到生态补偿机制的运行，为社会公众参与生态补偿奠定基础。除此之外，对于公众的参与也要有相应的奖励机制，若公众的意见或做法切实起到了积极的作用，则要给予精神和物质方面的奖励，这样就能为社会公众树立榜样，提高他们参与生态补偿的积极性。

5结语

生态补偿机制是推进可持续发展战略的重要举措，能够有效协调经济发展与环境保护的问题，因此我国多次出台了相关政策来引导生态补偿制度的完善。从实际的效果来看，生态补偿制度有效缓解了环境污染问题，各项生态补偿的成本投入都取得了相应的社会效益和经济效益。但是当前我国生态补偿制度还存在一定的不足，结合叙永县的实际情况，其生态补偿制度中存在的问题主要为一体化补偿较难实现、生态补偿方式难以适应差异化的需求、生态补偿的成本收益保障程度不高，而造成这些问题的主要原因为生态补偿立法及执法薄弱、生态补偿制度的层次及策略设计单一、多主体的利益博弈和缺乏量化的生态补偿成本管理机制。结合发展的趋势与叙永县的具体情况，本文从加快生态补偿立法与落实督查、资金的保障、技术的引进与研发、引导社会主体参与四个方面探究了生态补偿机制的健全措施，希望可以借此给我国生态补偿机制的建立健全提供一定的参考。

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作者简介：黄卫波（1969.02）男，汉族，法学高级讲师，大学本科。