长三角卫生应急一体化实践与思考*

沈学伍 ，葛国曙

(1.苏州大学，江苏 苏州 215006；2.苏州大学附属第一医院)

长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长三角区域一体化发展并上升为国家战略。在新时代高质量发展大格局中，国家赋予长三角一体化以重大使命，将其上升为国家战略。着眼于“一体化”与“高质量”两个关键，上海、江苏、浙江、安徽在各领域协同合作、互动联通，大幅提高地区创新与竞争能力，全面优化经济集聚度、区域连接性和政策协同效率，带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。随着区域一体化的发展，跨区域的城市群已成为经济社会发展空间组织的基本形式[1]，卫生应急作为政府公共服务的重要组成部分之一，在长三角一体化进程中起到重要的保障作用。2020年由于新冠肺炎暴发及在全球的大流行，这对我国医疗卫生治理体系现代化与危机应对能力提出了更高的要求[2]。卫生应急工作将预防突发公共卫生事件作为首要目标，而当其暴发后，卫生应急机制应能及时有效地调动卫生资源、整合社会资源、动员全社会参与以遏制危害发展，有力维护公众健康。本文以应对2020年新冠肺炎疫情为例，探讨长三角卫生应急一体化中的实践，思考江浙沪皖长三角卫生应急一体化管理的最佳方案。

1 长三角卫生应急一体化现状

长三角三省一市医疗卫生水平较高，卫生应急管理能力较强，但是卫生应急一体化发展相较于长三角地区交通、社会保障工作一体化进程而言较为滞后，具体表现在以下几个方面。

1.1 城乡发展不平衡，突发公共卫生事件应急处置能力悬殊

在城乡二元体制的长期影响下，突发公共卫生事件应急管理存在“重城市，轻农村”的情况，形成了城乡有别的二元突发公共卫生事件应急管理体系，在危机认知、信息获取、资源保障等方面存在明显差异。疫情爆发初期，基层因为缺乏核酸检测能力无法对疑似病例进行快速排查，发热门诊设置也往往在二三级医疗机构，导致城市医疗卫生资源紧缺而基层卫生资源闲置的对立问题。尽管分级诊疗政策已经在一定程度上缓解了群众就医难的问题，但不可否认的是城乡之间由于经济条件或地理位置等差异，医疗卫生资源不均衡的问题依然存在，导致其应对突发公共卫生事件的处置能力产生较大悬殊，这是国内卫生应急普遍存在的问题，在长三角地区也同样存在。从本次疫情防控来看，长三角基层应急队伍建设也有待进一步加强。在处置重大突发公共卫生事件时，卫生应急人员主要由国家或省级组成，市县两级应急人员占比较少。同时，在长三角地区的城乡一体化进程中，由于居民结构复杂、属地责任模糊，本地人与外来务工人员混合居住，人口素质参差不齐且人口流动性大，村庄治理主体间权责不清，监管难度大，导致自上而下传递的应急管理事务无法得到基层社会的响应，突发公共卫生事件应急处置能力呈现出“上紧下松”的特点。

1.2 区域合力待加强，一体化联防联控机制有待建立

2020年习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调三省一市应总结应用这次新冠肺炎疫情防控的实践经验，充分发挥长三角地区的协同合作机制，建立重大突发公共卫生事件应急体系。但由于长三角一体化提出时间较短，各地区域一体化发展仍在研究探索中，尚未形成长期稳定有效的区域之间联防联控机制。此次疫情防控的重点之一在于有效控制和阻止传染病疫情的跨区域流动及传播，每增加一处病毒感染区域，就意味着增加疫情大面积传播和扩散的风险以及疫情防控的难度，尤其是随着互联网社会的发展，城市之间的联结越来越密切，人口流动规模越来越大。然而，人口流动并不必然带来疫情传染面积范围的扩大，通过区域之间的联防联控完全有可能降低疫情扩大风险[3]。疫情期间，长三角三省一市两次召开联合视频会议，分阶段、分重点建立联合协同机制，部署疫情防控工作。区域内实现信息实时共享、物资互济互帮、医疗救治合作，共同推动整体疫情防控能力提高。利用数字技术实现不同地区防疫和复工的差异化管控，保证了对疫情的科学有效防控。长三角区域在此次疫情防控中及时建立了相应的跨区域联防联控机制，取得了疫情防控阻击的巨大成效。同时，长三角三省一市有必要建立一套长期稳定有效的公共卫生联防联控机制，以应对未来可能发生的突发公共卫生事件。区域内应急管理资源包括公共卫生人才等合作较少，尚未形成人才互用、财力互济、资源共享的强大合力，三省一市应对突发公共卫生事件的潜力有待进一步激发。

1.3 领域联结不完善，各领域联动较为滞后

长三角一体化的发展过程应着眼于各领域的一体化发展，而非仅仅集中于某一或某几个领域，基本公共服务均等化在其高质量发展过程中至关重要。近年来长三角一体化发展成效在医疗卫生、养老服务等基本公共服务中均有所体现。例如，长三角健康码互认互通、长三角地区异地就医门诊费用直接结算、“城市医院协同发展联盟”广覆盖、养老服务定期协作协商机制等[4]。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》实施以来，三省一市在交通运输、产业经济等方面实现共建共享、共同合作，促进区域经济的一体化发展。然而，在科教文卫等领域的卫生应急联动相比于交通、经济还较为滞后。尤其是在卫生应急方面，应急救援体系缺乏统一规划、协调和指导。各区域在指挥与协调方面都有自己的应急救援力量，但仅局限于各自领域，尚未形成卫生、教育、科技等领域的一体化联动机制。2019年，长三角三省一市签署卫生健康合作备忘录推进公共卫生一体化，提出深化公共卫生联防联控机制，加强重大传染病疫情信息通报和卫生应急联动，建立严重精神障碍重点患者信息交换机制，完善跨省市食品安全事故流行病学调查协作机制。但是，如何加强重特大突发公共卫生事件应急联动，推进区域医疗急救体系建设，落实长三角公共卫生风险的联合评估研判机制和疫情的协同处置机制，加强三省一市疾控应急队伍的联合演练目前还没有一个总体方案。

2 长三角卫生应急一体化过程中的区域优势

2019年《纲要》明确指出要推进跨痊愈控区域安全事故联防联控与应急处置，完善应急预案，加强跨区域应急工作协同一体化工作[5]。在当前公共事件越发呈现出涉及面广、危害性大、应对复杂的新形势下，在疫情防控新常态背景下，推动长三角区域卫生应急一体化建设发展，发挥好长三角一体化合作机制作用，筑起联防联控共同防线，江浙沪皖三省一市要各自发挥区域优势，为推动长三角卫生应急一体化共同发力。

2.1 江苏：充分发挥医疗救援先锋作用

从江苏省1月22日报告第一例确诊病例，2月19日实现本土确诊病例零新增，到3月14日实现本土确诊病例全部治愈出院，截至8月，全省共报告659例确诊病例，在国内确诊超过200人的省(区、市)中唯一保持患者“零死亡”。江苏控制住疫情前后历时未满一个月，且连续两个多月坚守住零新增成绩。同时，作为支援湖北的第一梯队，江苏派出13批22支医疗队3000余名医疗队员驰援湖北，援武汉医疗队抢救重型、危重型病例1161人，武汉协和医院光谷院区三支江苏医疗队保持患者零死亡；援黄石医疗队整体治愈852例，黄石患者治愈率由10.9%提升至94.26%，江苏省卫健委在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会荣获全国抗疫优秀集体荣誉。2003年江苏省实施《突发公共卫生事件应急条例》办法，为切实做好突发公共卫生事件的预防、控制和应急处理工作提供了制度保障和充分的准备，长期以来江苏医疗能力建设取得的长足进步也在本次疫情期间予以展现。江苏省要持续加强公共卫生与医疗救治领域能力建设，充分发挥公卫与医疗救援先锋作用，带动提升长三角区域卫生应急整体水平。

2.2 浙江：充分彰显互联网+公共卫生优势

国家政策与互联网技术的助推有效提升医院医疗服务效率的同时，也为人民群众提供了更多的优质医疗服务。智能手术机器人、图像辅助诊断、语音电子病历、远程会诊、电子档案管理等创新就医模式，促进了医疗资源的区域共享与有效流通，为打造“智慧医院”提供助力，同时也转化了全民的健康理念[6]。集约资源、共享技术、分流服务是浙江省“互联网+医疗健康”建设的突出亮点，推动了医疗资源的共享以及医疗服务质量的同质化，促进了医疗卫生信息化与一体化的发展[7]。在长三角卫生应急一体化建设中，浙江要发挥“互联网+医疗健康”的先进优势，助力推进区域卫生应急信息一体化发展，以信息技术为手段推动区域卫生应急水平提升。

2.3 上海：充分发挥区域中心辐射作用

改革开放以来，上海在党中央的领导下，不断深化改革、扩大开放，成为国家改革开放空间布局的重要战略支撑。在如今信息时代，在长三角区域一体化发展过程中，上海要利用其全世界人流、资金流、物流、商流等资源集聚的比较优势，打造超级枢纽以优化要素资源配置，激发众能量。在卫生应急一体化建设上，上海要充分发挥长三角区域医疗中心的领头羊作用，率先形成新发展格局做好示范引领。可以利用上海优质医疗资源丰富等优势，通过医联体、健联体等形式，加强对其他地区医疗专业人才的培养，打通特需与普通、顶层与社区之间的通道，促进地区间医疗资源多向流动，带动区域疾病防控与急危重症救治能力提升。

2.4 安徽：积极发挥中医中药临床作用

中医药在本次抗击疫情战役中发挥了有效作用。面对疫情，安徽中医药战线全员发动，为提高治愈率、降低病死率、打赢疫情防高空阻击战贡献了自己的力量。例如，《安徽省新型冠状病毒性肺炎中医药治疗专家共识》为新冠肺炎中医临床系统救治提供依据。作为中医药资源大省,安徽在促进中医药传承创新发展上有基础、有责任，在长三角区域卫生应急一体化协同管理过程中要充分利用本土优势，发挥中医药防病治病的独特作用。

3 长三角卫生应急一体化实施路径与建议

长三角卫生应急一体化管理具有全局性、前瞻性和典型性示范作用。一方面拓展协同领域，深度融合卫生应急管理法规、政策、规划；另一方面加强理论研究，主动接受区域卫生应急管理重要问题的挑战，使其科学化、专业化、智能化和精细化水平得以提升。突发公共卫生事件是突发的、偶然性的事件，只有建立起应对突发公共卫生事件的长效机制，才能在危机突然降临时做到有备无患。

3.1 打破传统屏障：资源共享，协同发展

打破地域屏障是推动长三角卫生应急一体化的前提。横向上来看，要建立长三角卫生应急管理协同发展机制，形成统一合力，通过构建长三角地区可赖以信守的卫生应急管理协同机制，继而推进其资源互通共享。第一，要推进公共卫生应急物资共享。公共卫生应急物资保障是共享资源的一个重要方面，长三角卫生应急一体化首先应着眼于公共卫生应急能力的强化，健全公共卫生应急保障的后勤体系，统筹建设区域物资储备中心，实现长三角区域卫生应急信息共享、产业互补、保障互助。第二，要搭建长三角资源信息平台系统。利用现代信息技术手段实现卫生应急数据资源共享，并将其作为数字长三角卫生应急率先建设的重要方向。纵向上来看，应当加大各地区应急平台的搭建，建设具备实时监测、准确预测、报告预警、评估决策等管理功能的联合信息平台；注重对基层社区卫生应急能力的建设，构建三级医院——县(市)级医院——社区卫生服务机构三级卫生应急网络；通过应急数据中心实时进行数据交换与共享，实现卫生应急资源生产、调度和使用的最高效，从而真正实现长三角区域资源共享、卫生应急一体化管理协同发展。

3.2 健全区域疫情联防联控机制

首先，长三角三省一市要共同商讨制定区域政策法规与规范标准，健全区域内公共安全应急管理和社会治安防控体系，实现区域卫生应急管理制度化、规范化、法治化。其次，要建立起区域内政府长效投入机制，三省一市对区域卫生应急落实稳定财政投入，用于公共卫生与医疗机构建设、卫生应急与紧急救援队伍建设、专业设备与后勤物资配备、卫生应急培训与演练、科技专项攻关与人才培养等，共同致力于多维度提升区域突发公共卫生事件处置水平。在实际卫生应急管理过程中构建推进机制，要将各地区联防联控机制与经验加以归纳总结，形成可参考、推广、复制的成果，确保区域内制度体系全覆盖高效率。然后，进一步理顺和优化各行政区域应急管理体系，转向公共卫生应急的综合社会治理模式，纳入政府部门、立法部门、司法部门、军队和政治动员[8]。健全跨区域、跨行业的突发公共卫生事件联动防控机制，整合区域内各级各类组织、机构与社会资源，从政策层面上吸引和激励社会组织和公民加入疫情防控与救治工作，倡导并建立不同参与主体之间的协作治理模式。最后，要加强部门、行业、地区信息共享，强化长三角区域合作和省际间交流，建立定期会商制度，做好区域卫生应急形势研判与工作部署安排。

3.3 完善区域疾病防控与救治体系

适应卫生应急工作面临的新形势新要求，需要进一步加强卫生应急体系建设，不断提升应对突发事件的准备水平、反应速度和处置能力[9]。一方面，要加强区域疾病防控体系建设。新型冠状病毒肺炎疫情暴发以来，给各个国家区域的应急管理制度与疾病防控能力带来了巨大的考验。公共卫生服务体系完善、医疗物资统筹调度、检测能力覆盖面广和适度有效的社会参与是重大疫情来临时疫情防控的关键着眼点[10]。“针对本次疫情防控过程中暴露出来的实验室检验检测能力整体较低的问题，要有针对性地强化公共卫生检验能力体系建设，可以考虑通过区域内以强带弱“一对一”方式，扶持条件较差的县市建设生物安全二级实验室，推进优质检验检测资源的区域流动，统筹满足长三角地区病毒快速检测的整体需要。另一方面，要加快区域重大疫情救治体系建设。以省级传染病医院建设为中心，加快建成长三角地区重大疫情救治网络，以点带面强化各城市与基层社区疾病筛查、转诊、康复、宣教等工作。鉴于中医中药在疫情防控中的重要作用和巨大潜力，要进一步完善长三角区域中医药救治体系，大力提升三省一市中医医院和中医专科建设。在疑难与急危重症患者救治方面，要建立区域内优质医疗资源与设备统筹协调机制，规范区域重症医学科建设，强化重症监护室设备配置，同时加快建立区域内远程会诊、急诊转运等综合平台，提高突发公共卫生事件中危重症患者医疗救治水平。针对长三角地区城乡医疗卫生与应急资源分布不均衡等问题，要坚持区域内合理布局，重点关注县域医疗卫生与应急管理能力建设，充分发挥各省市县市级医疗机构在县域内的龙头作用，强化县市级医疗机构跨区域融合发展，共同带动基层医疗卫生与应急能力提升。第三，要推进区域疾病防控与疫情救治体系协同治理。预防为主、防治结合”是《健康中国2030规划纲要》的指导性意见，完善区域公共卫生服务体系，既需要加强疾控体系建设，提升疾控部门地位并持续加大资源投入，也要加强地区疾控机构、传染病医院、综合性医院和基层医疗卫生机构的协同治理，落实“预防为主、防治结合”的理念。长三角区域疾病防控与疫情救治体系的一体化建设，要从系统最优角度出发，以区域协同为准则，加强地区疾控与医疗机构协作交流，建立多中心防控救治体系，更好地辐射全区域卫生应急发展。

3.4 建立卫生应急平战结合管理机制

公共卫生应急管理以预防为主、平战结合为基本方针。卫生应急预案旨在对可能发生的突发公共卫生事件做到提前思考、谋划、化解，促进应急管理工作的制度化和常规化，最大限度地减少该事件给社会、经济、健康所带来的危害。长三角卫生应急一体化发展首先有赖于完善的突发公共卫生事件应急预案体系，这个预案体系不是江浙沪皖各自地区的应急预案，而是要协同三省一市建立长三角一体化的突发公共卫生事件应急预案和医疗卫生救援应急预案，为区域共同应对卫生危机夯实基础。其次要完善区域卫生应急管理组织机构设置。长三角三省一市要共同建立起区域卫生应急联合工作小组，统筹区域疫情防控指挥，落实防控资金和物质保障。各行业领域内也要建立卫生应急一体化管理机构，制定完善卫生应急工作责任制和管理制度，强化机构主体责任落实。第三，要加强区域紧急医学救援队伍建设。要确保突发公共卫生事件发生时，三省一市内随时拉得出综合素质高、专业能力过硬、应急处置熟练的紧急医学救援队伍。在省级、市级、县级与基层社区层面都要完善医学救援队伍建设，日常要加强三省一市之间的协作、交流与联合培训。第四，要借鉴疫情期间湖北等地方舱医院的宝贵成果与经验，进一步落实卫生应急平战结合机制。一方面要加强医疗机构应急物资储备机制建设，出台长三角区域内通用的医疗机构物资储备方案；另一方面要推进公共设施平战两用适应性改造，确保大型体育场馆、会展中心等公共建筑具备在重大突发公共卫生事件发生时快速改造为方舱医院的功能，提升平战结合应对卫生危机的能力，积累实操经验，筑牢长三角公共卫生应急防御体系[11]。

4 结论

当前世界正处于深刻的社会变革之中，区域一体化发展既是顺应时代的潮流趋势，也是为社会政治经济文化等创新发展探路。长三角一体化发展作为党和政府推动社会经济发展的重要战略决策，随着区域一体化由点到面铺开向纵深发展，卫生应急一体化也被提上日程，尤其在2020年新冠肺炎疫情暴发的形势下，长三角卫生应急一体化发展更加意义凸显。虽然长三角卫生应急一体化建设在推进过程中还面临着诸多问题，包括信息资源共享、人才技术流动、体制机制协同、疫情联防联控、学专科协作交流等，但这是一个需要持续完善和推进的过程，需要长三角三省一市自上而下的统一指挥领导与自下而上的协同合作互补。