制度分析视角下高新区工业用地供应管理研究——以广东清远市为例

曾乐春，梁殷豪，龚军伟，朱一中，杨青林，王广兴

（1. 广东省土地开发整治中心，广东·广州 510620；2. 华南理工大学公共管理学院，广东·广州 510641；3. 律房律地研究院，广东·广州 510627；4. 广州市华南自然资源科学技术研究院，广东·广州 510640；5. 广东省土地利用与整治重点实验室，广东·广州 510642；6. 广东省土地信息工程技术研究中心，广东·广州 510642；7. 自然资源部建设用地再开发重点实验室，广东·广州 510642；8. 美国南伊利诺伊大学地理与资源环境系，美国伊利诺伊·卡本代尔 62901）

工业用地的供应关系到国民经济发展的稳定和产业结构的调整［1］。伴随着快速的工业化和城市化进程，工业用地需求不断增加。当前，我国工业用地占建设用地供应的比例较高，且供应量不断增长［2］，与此同时，工业用地需求增加和用地浪费并存的矛盾日益凸显，尤其是开发区的工业用地管理粗放已经成为限制社会经济可持续发展的不利因素［3］。在当前高质量发展的背景下，开展工业用地供应问题研究，为提高工业用地效率，提供对策依据已成为土地管理的重要研究课题。

近年来，国内外学者从不同角度探讨了工业用地管理问题。国外学者主要从工业用地利用［4-5］、企业年期［6-7］、供应模式［8-9］、监管［10-12］及产城融合［13-14］等方面进行了研究，其产业理论以及对产业发展研究的最终结果都和城市产业融合协调发展、提升土地利用率以及提高人民生活水平相关。而国内研究多与中国工业用地实际情况相关，主要包括从工业用地出让制度［15-17］、政府行为［18-19］、工业用地利用情况［20-25］及新型城镇化［26-27］等方面进行了研究。已有研究主要以分析宏观的工业用地市场为主，较少涉及地方工业用地供应问题，特别是关于政策制度的深入讨论和典型区域的研究更为缺乏。本文尝试运用社会经济与制度环境—资源利用—管理系统三层次分析框架，选择产业引进、城市化发展面临更多挑战的次发达城市开发区——清远市高新区为例研究工业用地供应管理问题，对于探索工业用地供应管理的政策创新具有重要的意义。

1 理论分析框架

制度分析理论主要研究的是制度何以产生以及如何运作等问题，探讨制度与群体行为、组织管理、变迁路径、影响因素等之间的关系，分析其中的内在逻辑与深层原因并得出解决对策，这是其主要的理论内容。制度分析理论应用较为广泛，随着该理论不断发展衍生出其子理论，但各子理论之间的制度分析框架也具有明显差异。例如，威廉姆森四层次框架提供了一个新的资源配置的管理学、社会学和经济学的分析逻辑方法，其核心在于实现区域人、地、物的资源优化配置。威廉姆森将社会分析划分为四个层次，自下而上依次为资源配置、治理结构、制度环境和社会基础［28］。奥斯特罗姆SES分析框架开发了分析社会与生态之间互动的社会生态系统的，该诊断社会生态系统的分析框架由资源系统、资源单位、治理系统和使用者组成。

本文借鉴威廉姆森四层次社会分析框架和奥斯特罗姆的SES分析框架，尝试构建社会经济与制度环境—资源利用—管理系统三层次分析框架，为工业用地供应管理问题提供分析工具。该分析框架子系统构成要素分别为：

（1）社会经济与制度环境：制度背景包括社会经济政策、环境政策、土地制度。这一层次对整个系统来说非常重要，是管理系统的基础，且短期内不会发生大的改变。

（2）资源利用：主要指工业用地的供应与利用情况，可以用土地利用现状、土地出让面积、土地出让价格、出让年限、产业类型、闲置土地情况等指标描述。这一层次受社会经济与制度环境和管理系统的影响较大，且变化较频繁。

（3）管理系统：指行政主管部门对资源配置使用进行干预的措施，可从管理主体和管理机制两方面进行分析。这一层次的制度结构可针对区域特征进行设置，常常随着社会发展不断变化以适应发展趋势，有关实证管理理论和土地供应制度等方面的研究多集中在这一层次。

2 清远市高新区工业用地供应的社会经济与制度环境

2.1 清远市高新区概况

清远市高新区地处市区南端，2015年9月经国务院批准升级为国家高新区。辖区总面积97.6km2，南与广州市花都区接壤，与珠三角核心区紧密相邻。截至2017年底，清远市高新区完成工业总产值累计321.34亿元，同比增长5.9%；完成工业增加值70.42亿元，同比增长3.6%；完成工业（物流）企业固定资产投资总额57.2亿元，同比增长7.8%。二、三产业税收总额共22.50亿元，工业（物流）企业总收入共942.46亿元，工业（物流）企业税收总额20.52亿元，高新技术产业总收入130.22亿元，高新技术产业税收总额3.41亿元。

2.2 工业用地供应管理的社会经济环境

以往清远高新区的发展模式是主要依靠吸引外贸，随着我国社会经济结构转型升级和外部国际环境的压力增大，在城市与土地管理领域，新型城镇化发展与产城融合深刻影响了开发区发展定位与工业用地供应政策导向的转变，主要表现为：第一，转型发展目标影响着企业用地标准，在引入企业的同时应制定用地要求、产业导向和土地价格标准，以保证高质量招商引资；第二，开发区产业结构转型升级，需政府制定高标准产业招商要求；第三，转型发展背景下有着更完善的工业用地补贴政策，可利用工业发展专项资金政策扶持高新技术企业，提高土地产出；第四，转型发展影响着工业用地供应制度，在此背景下应努力完善工业用地供应制度，营造良好的营商环境。

2.3 工业用地供应管理的制度环境

国家及清远市高新区政策的演变虽然具有特定的历史性和局限性，但不同时期的政策对于引导和规范开发区的发展具有积极的作用。清远市高新区的经济与环境政策主要分为了三个重要阶段，首先是以经济发展为主的快速发展期（1991～2002年），该阶段特点是以土地出让金和税收的减免为主要优惠条件进行招商引资。其次是绿色发展为主的清理整顿期（2002～2014年），此阶段主要着重强调“绿色发展”。清远高新区依据主导产业发展规划和中心城区扩容提质的要求，目前已成为设施设备完善、环境良好、性能齐全的产业发展平台。因行政管理体制和投资政策不断完善，所以开发区的产业集聚能力和竞争力得到了提升，为区域产业转型升级奠定了基础。最后是产业升级为主的转型发展期（2014年至今），此阶段总体目标为，提出要强化供地政策，严控产业准入，引导土地立体开发，以此来优化产业布局和促进土地集约利用。

随着社会经济的发展，我国的土地供应制度越来越完善。自1978年改革开发以来，根据政府出让工业用地的方式和市场参与程度可以分为划拨、协议、招标、挂牌和拍卖四种方式。在1987年以前，我国出让工业用地采取的方式是行政划拨，特点是工业项目审批不严格，没有对其规模、类型、效益等进行限制；在1988～2006年，协议出让是我国出让工业用地采取的主要方式。1990年随着《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）的提出，自此全面结束了无偿、无限期、无流动的国有土地使用制度。从2007年至今，市场化程度较高的招标、挂牌和拍卖形式成为此时出让工业用地的主要方式。由于现行工业用地招拍挂供应表现出难以适应复杂的社会经济发展的要求，为优化工业用地的市场化配置，提高工业用地利用效率，国土资源部发布《节约集约利用土地规定》，提出要坚持市场配置资源的决定性作用，采取先租后让、缩短出让年期等途径创新工业用地供应方式。2015年，国土资源部等六部委印发了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，在现行的土地出让政策基础上鼓励以租赁、先租后让和租让结合的差别化供地方式。

3 工业用地供应与土地利用特征

3.1 工业用地供应特征

（1）工业用地出让面积占比高

据调查统计，清远市高新区2014～2018年国有建设用地出让累计123宗，出让总面积563.61公顷，其中工业用地累计出让85宗，共计325.96公顷，占比高达58.83%。分年度来看，2014～2018年年平均供应比例达到57.83%。其中，2016年供应比例最高，达到了出让总面积的100%；2015年供应比例最低为22.38%，也是唯一低于50%的一年，主要因为该年度供应了115公顷土地给高新区国有公司作为融资土地。详见表1。

（2）工业用地出让价格偏低

根据统计数据，清远市高新区2014～2018年建设用地累计成交总价317342.56万元，其中工业用地累计成交总价108873.07万元。需要说明的是，由于2014～2015年清远市高新区引入了一个以研发、行政办公、企业孵化为主体的大型产城融合项目，该项目总面积44.55公顷，土地均价435.56万元/公顷，提高了工业单价，考虑该项目非纯工业用地，如仅仅以传统工业用地地价统计，需剔除后进行价格修正。原始与修正的工业用地出让价格详见表2。

表1 清远市高新区2014～2018年工业用地出让面积Table 1 Industrial land transfer area of Qingyuan high tech zone from 2014 to 2018

表2 清远市高新区2014～2018年工业用地出让价格Table 2 Transfer price of industrial land in Qingyuan high tech zone from 2014 to 2018

可见，清远市高新区2014至2018年出让的工业用地面积占出让总面积近60%，但工业用地成交总额占比仅34.31%，平均均价为317.73万元/公顷，工业用地成交均价普遍较低。对比2014年出让的产城融合项目，即使2018年的土地均价仍只有其均价的86%，对比清远市高新区的土地二级市场，工业用地成交价基本在900～1200万元/公顷，因此，土地价格还有上升的空间。

（3）工业用地出让年限单一，且均为最高年限

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，工业用地土地使用权出让最高年限为50年。近年来，虽全国各地区都有出台相关文件，鼓励积极推行工业用地先租后让、弹性出让等制度，但相应的租金收费、评估标准和土地到期后如何延期等配套措施不完善，且企业的意愿不足。因此，清远市高新区目前工业用地出让年期仍全部为50年。

（4）工业用地的产业类型偏传统工业

调查统计，清远市高新区2014至2018年期间供应工业用地共计85 宗。其中，比例最大的塑料制品业16宗，占工业用地供应总数的18.82%，铝冶炼及化学原料及化学制品制造业1宗，占工业用地供应总数的占16.47%，详见图1。

图1 清远市高新区2014～2018年供应工业用地产业类型Fig.1 Industrial types of industrial land supply in Qingyuan high tech zone from 2014 to 2018

3.2 工业用地利用特征

（1）批而未供土地中用地比例失衡

根据统计，清远市高新区批而未供土地共计191.94公顷（详见图2），工业用地占42.00%，约80.61公顷；商服用地占比12.71%及住宅用地占比34.58%，合计占比47.29%，比例较为相近。但根据土地出让情况，近5年都未有商业或住宅用地挂牌，目前已供应的商服用地基本为工业用地改变使用条件，而工业用地年均供应65.19公顷，2018年清远市下达高新区年度农用地转建设用地指标约27公顷，且逐年递减，按照目前的土地储备，2年后清远市高新区将面临无地可供的窘迫状况。

图2 批而未供土地中工业用地占比情况Fig.2 Proportion of industrial land in approved but not provided land

（2）工业用地超期未开竣工情况严重

按照广东省国土资源厅要求，清远市高新区已利用土地动态监测与监管系统开展土地利用巡查工作。合同签订、土地出让金缴纳、交地确认及闲置土地处置工作均需要在系统录入，这一措施完善并统筹了工业用地开发利用和批后监管工作，起到了防止土地闲置、企业不按规定改变土地使用条件的效果，但是监管作用不够明显。在对清远市高新区选取的2014至2018年期间出让的85宗工业用地进行开、竣工和生产情况调查显示，已开工投产的有47宗，共188.12公顷；超期未开竣工土地31宗，共116.4公顷，超期未开竣工比例合计达35.71%。如图3所示。

（3）闲置土地现象严重

图3 清远市高新区工业用地开竣工情况Fig. 3 Construction and completion of industrial land in Qingyuan high tech Zone

自2016年广东省在全省范围内开展加快批而未供和闲置土地专项整治行动以来，清远市高新区共处置闲置土地38宗。其中，2017年14宗，2018年17宗，2019年7宗。根据统计，清远市高新区已认定的38宗闲置土地全部认定为因政府原因造成动工开发延迟，采取签订补充合同，重新约定开竣工时间及违约责任的方式延长动工开发期限。而对于超期未动工企业，整个清远市尚未有收取土地闲置费案例。

3.3 工业用地供应存在的问题

（1）工业用地盘活利用、转型升级难度大

主要表现为：第一，工业用地盘活动力不足。清远市企业平均寿命仅5.9年，其中生命周期最长的国有企业平均9.3年，远低于工业用地使用年限，使得低效或停产企业大量存在，但又未能制定合适的政策让企业有一个切实有效的退出机制。与此同时，当前许多高新技术企业争相入园，或部分成长型企业急需扩产扩地，可直接使用的土地已非常有限。这就导致在建设用地指标逐渐缩减的情况下，大量停产或低效利用的土地被企业占用，而转型升级的高科技企业却面临土地供应短缺的局面。第二，闲置用地多发。目前清远市高新区有自持土地且停产企业约8家，总用地面积83.33公顷，相当于近5年年均工业用地供应量65公顷的1.27倍。还有更多企业或是产出低效或是产能过剩，处于低效生产或半停产状态，这都造成的土地资源的闲置浪费。此外停产企业一心只想高价转让土地或囤地等待土地升值，使得企业低效用地回收困难重重。

（2）工业用地结构未跟上产业结构调整步伐

造成此现象主要有以下三点原因：第一，用地结构不合理，工业用地占比过高。近5年，清远市高新区城镇工业用地占比不降反增，平均每年供应65.2公顷，反映用地结构未跟上产业结构调整步伐，经济增长还是主要依靠用地数量扩张的方式。随着新土地管理法实施，未来还会释放大量集体经营性建设用地入市，存量工业用地总规模将进一步扩充。第二，产城分离，生活配套设施不足。清远市高新区位于清远的郊区，但距离主城区不远，作为聚集产业的功能区，早期清远市高新区利用城区的公共服务设施作为配套，园区员工居住和工作分别在不同的区域，它的生活功能必须利用城市生活配套才能实现。尽管该模式在清远市高新区启动阶段起到了至关重要的作用，可是随着高新区的不断发展，弊端逐渐显现。例如，因过于重视工业项目的发展，忽视了非生产领域的建设，导致高新区内城市功能发育不全，生活性服务设施配套不足等问题。第三，以传统工业项目为主，缺乏创新型产业用地。据调查统计，清远市高新区2014至2018年期间供应工业用地中比例最大的塑料制品业及化学制品制造业，均属传统工业项目，且存在一定的环保风险，对企业环保要求较高。

（3）工业用地处置难

造成此现象主要有两点原因：第一，出台合同监管难。清远市高新区结合省定标准和自身定位，提高工业用地项目入区标准，出台《清远经济开发区项目准入管理暂行办法》（清府办［2012］15号），要求入园企业投资强度不低于4800万元/公顷，投产两年后年产值（营业收入）不低于9750万元/公顷，年税收不低于375万元/公顷等。尽管政策在不断完善，在执行时却不严格，拿地后却不依合同执行的现象时有发生。第二，闲置认定处置难。《闲置土地处置办法》明确，土地使用权人超过合同约定动工时间满一年或已动工开发但开工面积占总用地面积不足1/3，或已投资额少于总投资额的25%及中止开发建设满一年的国有建设用地，均可认定为闲置土地。但在实际进行闲置土地处置时，时常因投资额度难统计、动工面积难确定等实际问题，无法对闲置土地进行处理。

4 工业用地供应的管理困境与原因分析

目前高新区的工业用地在用地制度和批后监管等方面存在诸多问题，因此，转变管理思想，充分考虑高新区政府的主观能动性，分析困境产生的原因，是实现管理水平升级的重要途径。

4.1 政策目标导向偏差

1986年《中华人民共和国土地管理法》和1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》实施后，为地方政府的土地出让创造了条件。1994年的分税制改革后，中央政府不再参与土地出让权益的分配，土地出让金全部纳入地方政府收入，地方政府和土地的关联进一步提升，因此现行的土地产权制度给予了地方政府对土地的实质控制权。土地已经成为了招商手段，商业用地出让可获取高额的土地出让金，但毕竟属于短期收入。而工业项目能产生持续的税收，所以即使工业用地出让收益不高，甚至低于开发成本出让，政府也可以通过未来的工业税收及提高商住用地的地价来弥补。因此，高新区政府在做出工业及商住用地的出让决策时，往往存在提升商住用地价格、压低工业用地价格的现象。高新区以低价出让工业用地用于招商引资，可以间接地推动经济增长，因此相比直接收取土地出让金，政府更倾向于利用土地引资，虽然能完成招商引资指标，但土地使用效率及产出效率却差强人意。

4.2 政策执行裁量权不当

据实地调研可知，一方面，政府出让合同签订随意性过大，合同约定和履行不规范，交地条件不成熟，导致监管存在灰色地带，土地历史遗留问题较多。清远市高新区政府在签订招商引资合同时对投资强度等指标要求审核较严格，但对于土地利用指标的约定却常常缺失，且合同草拟阶段缺乏国土、规划等部门的参与，一般也未经法律专业人士审核，因此合同条款经常没有明确土地开发标准、违约责任等情况，相关部门无法在后期的监管过程中利用土地出让合同有效约束用地企业的违约行为。另一方面，政府批后监管自由裁量权过大，缺乏正确的监管理念，缺乏倒逼机制，也会出现出让合同监管效力不佳的现象。土地利用批后监管，是土地资源利用管理过程中非常重要的一环。土地出让审批属于政府重大事件，应出台一系列可行的、完善的批后监管流程和标准，然而实际情况却相反，由于自由裁量权过大，使得出让合同监管效力不佳，违约条款没有威慑性。

4.3 配套制度缺失

主要表现为产业配套制度不完善和土地收回流程缺失。第一，清远尚未出台新型产业、弹性出让、土地租赁相关配套政策，按照原有的产业分类，引入的新型产业用地需要按照商服用地或科研用地落实土地用途，土地价格相差较大，无法按新型产业用地享受政策优惠，且出让年期过长有可能阻碍了高新区的城市规划变更和产业升级，过短则会影响企业进入园区生产的信心。第二，由于土地收回流程相关制度缺乏，企业就会针对此情况拒绝政府提出的土地回收方案，导致收回土地难度加大。

5 结论与对策建议

基于清远市高新区2014～2018年度土地变更调查数据，对转型时期下的清远市高新区工业用地供应的现状进行分析，并对高新区工业用地供应管理中存在的问题进行了总结。主要结论如下：（1）清远市高新区工业用地供应存在工业用地出让年限过长、价格低导致工业用地盘活利用、转型升级难度大；供应总体规模大，用地结构未跟上产业结构调整步伐；工业用地供后监管难等问题。（2）应从推进土地行政管理体制改革、完善土地监管政策、优化工业用地规划管理制度等方面完善高新区工业用地供应管理。

结合本文的研究，为进一步优化清远市高新区工业用地供应结构，推动高新区工业用地管理系统不断优化发展，建议未来采取以下措施：（1）推进土地行政管理体制改革。确立政府负责监督土地市场的定位和责任，要求政府工作人员主动接受公众监督，为土地资源管理机构和部门编制权力清单，明确划分职责和职能。（2）完善清远市高新区绩效考评体系及监督机制。科学设计考评体系，建立合理的奖惩制度，对高效集约利用土地的行为予以奖励。（3）推动清远市高新区土地利用管理从政府管理走向社会治理。坚持信息公开的原则，利用和管理土地的结果作为对高新区政府进行政绩考核的重要指标，定期呈报工作结果至同级人大接受审议。（4）完善土地监管政策。优化构建闲置、低效用地奖惩机制，加强工业项目联合监管。（5）优化工业用地规划管理制度。合理调整供应规模与地价，科学设置高新区功能布局和开发时序，鼓励工业用地弹性年期出让，加强产业用地供需对接，引进创新产业用地，建立灵活的政策激励机制，促进存量用地盘活利用，划定工业用地控制线。