超大城市永久基本农田空间优化实践探索——以上海市为例

汪 龙

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072；3. 中国土地勘测规划院上海土地政策实证研究基地，上海 200072）

耕地是宝贵的自然资源，是农村发展和农业现代化的根基命脉，是农民最重要的生产生活资料，事关国家的粮食安全和社会稳定［1］。目前，我国大部分城市的土地利用都体现出耕地与建设用地矛盾冲突、耕地保护形势严峻和耕地后备资源不足等问题，这在超大城市中尤为明显［2］。永久基本农田作为保障国家粮食安全和重要农产品供给而实施永久特殊保护的耕地，是耕地中最优质、最高产、最精华的部分［3］，然而随着经济社会的飞速发展和城镇化进程的加速推进，同时重大建设项目本身对自然和区位等条件要求较高，建设用地占用永久基本农田的现象依然存在［4-5］，特别是位于超大城市郊区的重大建设项目难以避免占用永久基本农田的现象屡见不鲜，导致超大城市永久基本农田布局亟需进行空间优化。

近年来，国家层面在完成永久基本农田划定工作的基础上陆续发布了一系列有关永久基本农田保护的指导文件（表1），其中针对各地重大建设项目不可避免占用永久基本农田的情形，自然资源部2018年发布的《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规［2018］3号）中规定，在建设项目用地预审中将永久基本农田保护措施落到实处，重大建设项目确实难以避让永久基本农田的，自然资源主管部门要依据规划修改和永久基本农田补划的要求，认真组织编制规划修改方案暨永久基本农田补划方案，确保永久基本农田补足补优，报自然资源部用地预审，按照国家要求，重大建设项目占用永久基本农田后需进行科学合理地补划，以保证永久基本农田动态平衡。

当前，学者们对于基本农田划定方法的研究已经比较全面且具体，主要有多因素综合评价法［6-7］、LESA法［8-9］、XGS决策模型［10］，空间聚类和空间自相关法［11-13］，以及“多规合一”视角下“三区三线”协同划定［5,14-15］等基本农田划定方法，对于永久基本农田补划方法的研究应当在划定方法的基础上将补划永久基本农田的量质提升和空间优化要求纳入考虑，但目前却鲜见针对永久基本农田补划方法的探析，难以满足现阶段超大城市重大建设项目不可避免占用永久基本农田时其空间布局优化调整的需求。本文研究探讨超大城市永久基本农田空间优化过程并以上海市为例进行实践探索，明确当前永久基本农田补划流程，以期为现阶段全市同类项目占用永久基本农田补划时其空间优化提供借鉴参考和科学决策。

表1 国家层面永久基本农田保护相关文件Table 1 National documents related to permanent basic farmland protection

1 永久基本农田补划模型方法研究

1.1 永久基本农田补划要求

依据国家层面发布的文件，对于重大建设项目占用永久基本农田的补划耕地需满足“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求，占用的永久基本农田位于城市周边范围内的，应从城市周边范围内按照空间由近及远、质量由高到低的原则进行补划，补划的永久基本农田坡度应小于25°且与现有永久基本农田集中连片。同时在当前全方位、多层次、多规融合的国土空间管控体系下，需统筹实施永久基本农田保护与生态保护红线、城镇开发边界、城乡建设、生态建设等相关规划充分衔接［16］。

1.2 永久基本农田补划评价体系构建

永久基本农田保护是各类因素综合作用的结果，要进行永久基本农田的补划首先要分析影响因素，建立体系进行综合评价［17］。根据国家层面对于永久基本农田补划的工作要求以及国土空间管控体系下永久基本农田与相关规划的衔接需求，本文结合上海实际情况并参考相关文献［4,9］，将数量、质量、布局、规划等因素统统纳入后建立永久基本农田补划综合评价体系（表2），补划的永久基本农田在均满足数量、质量、布局和规划因素的基础上才能被确定为补划潜力地块。

表2 永久基本农田补划综合评价体系Table 2 Comprehensive evaluation system of permanent basic farmland addition

数量层面补划的永久基本农田总面积和水田面积均需补足，为便于后续挑选补划地块且避免补划地块过于零碎，以地块规模进行衡量，面积大于100m2的耕地地块进入候选；质量层面应满足补划的永久基本农田国家利用等优于占用的永久基本农田、坡度等级小于2°、为优先保护类耕地等条件；布局层面补划的永久基本农田需与已划定的永久基本农田集中连片且靠近交通主干道以便于永久基本农田统一规模化管理；规划层面与各类相关规划进行充分衔接，避让本市生态保护红线、城镇开发边界以及近期重点建设项目，与农业布局规划、农业“三区”划定成果相衔接。为消除量纲和便于加权求和运算，对各评价指标采用最值和极值标准化法进行标准化（表3）。

1.3 永久基本农田补划综合评价模型

采用加权求和法和限制条件法建立永久基本农田补划综合评价模型。其中，各个因子指标的权重采用Delphi法确定，权重值具体如表4。

表4 各项评价因子权重Table 4 Weights of evaluation indices

当某个地块单元有一项指标分值为0时，该地块单元综合评价值直接赋值为0，表示其不适宜补划入永久基本农田，综合评价值越高表征地块单元补划入永久基本农田的适宜性越高。计算公式如下：

表3 评价因子量化和标准化方法Table 3 Quantification and standardization of evaluation indices

式中Yi为第i个地块单元的综合评价值，fij’为第i个地块单元j项指标分值，Wij为j项指标的权重值，i为地块单元数，j为指标数。

1.4 永久基本农田补划路线优化设计

对于以往建设项目涉及占用永久基本农田进行补划的工作，通过“区镇提交”方式进行补划，即补划的永久基本农田需由建设项目所在区规划和自然资源部门会同所在乡镇提供，工作周期较为漫长且时常碰到区镇提交补划潜力地块困难的情况。在当前国土空间管控和承接国家用地审批权管理背景下，为确保重大建设项目占用永久基本农田补划工作合理有序推行，按照“认定补划”方式开展补划工作。

占用层面，通过永久基本农田划定成果和土地使用情况分析建设项目占用永久基本农田的耕地规模和水田规模，按照耕地质量等别成果计算对应占用耕地的质量；补划层面，为保证数据现势性补划的永久基本农田以现状耕地为底版，依据建立的永久基本农田补划综合评价模型在镇域内筛选出初步符合条件的耕地，按照空间上由近及远原则依次挑选耕地图斑，如所需补划永久基本农田镇域内无法平衡，在区内进行平衡补划。对初步选取的补划地块通过内业影像甄别、外业实地踏勘现场相结合的方式落实地块图件和实际用途相统一，并通过区规划和自然资源部门及涉及乡镇确认后补划为永久基本农田。详细流程见图1。

图1 永久基本农田补划技术流程Fig.1 Technical procedure of permanent basic farmland addition

2 研究区概况与数据来源

2.1 研究区概况

在当前用地审批“放管服”的改革趋势下，国务院于2020年3月12日发布《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发［2020］4号），提出在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权，试点将永久基本农田转为建设用地、永久基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的土地征收审批事项，委托部分省（区、市）人民政府批准，试点期限1年。上海市为首批试点省市之一，吴淞江工程（上海段）新川沙河段是上海承接国家用地审批权管理的首个涉及占用永久基本农田的建设项目。该工程需要拓浚河道，新建入江枢纽，新建、改建沿线跨河桥梁，在方案比选时尽力避开永久基本农田的前提下，仍然存在部分工程无法避免占用永久基本农田的情况，因此需要对占用的永久基本农田进行补划，以实现永久基本农田空间优化。

2.2 数据来源与处理

本研究收集并选取项目选址范围、永久基本农田划定成果、土地使用情况、耕地质量等别成果等资料数据明确占用永久基本农田的空间位置、规模面积和平均质量等别，同时计算占用永久基本农田中水田的面积；选取现状耕地、整理复垦新增耕地及其验收报告、耕地质量等别成果并利用综合评价模型进行补划永久基本农田地块挑选。对于不在耕地质量等别成果数据库中且无整理复垦验收报告的补划地块，根据《农用地质量分等规程GB/T 28407-2012》与上海市农用地分等定级体系，结合耕地质量等别成果空间位置对其国家利用等别进行评价。确定永久基本农田平均质量等别时采用加权平均法［18］，计算公式如下：

式中Wi为地块i的权重，Si为地块i的面积，S为项目占用耕地的总面积；B为整体平均质量等别，i为地块，n为最大的地块数，Bi为地块i的质量等别。

3 结果与分析

3.1 永久基本农田补划综合评价情况

依据本文构建的永久基本农田补划综合评价模型并借助ArcGIS软件平台初步筛选出符合条件的耕地，作为永久基本农田补划潜力地块进行挑选，如图2所示。

图2 永久基本农田补划综合评价结果Fig.2 Comprehensive evaluation result of permanent basic farmland addition

评价结果显示补划潜力地块综合评价分值主要集中在0.66～1和0.33～0.66两个区间内，表明评价模型所筛选出的潜力地块大多较为优质且符合补划要求，0～0.33区间内的潜力地块主要为规模较小的细碎小斑块。将补划潜力地块进行分类，综合评价分值0.66～1、0.33～0.66、0～0.33的地块分别分类为一类潜力地块、二类潜力地块和三类潜力地块，面积占比分别为65.17%、30.38%、4.45%，如表5所示。其中一类潜力地块主要为规模较大、质量等别较高且与永久基本农田紧密相连的图斑，最适宜补充为永久基本农田；二类潜力地块分布较为广泛，可将其中综合分值高的地块纳入补划候选；三类潜力地块较为零星分散、质量等别相对较低且集中连片度不高，相对不宜补划为永久基本农田。

表5 各类潜力地块数量情况表Table 5 Quantity table of various potential plots

3.2 永久基本农田补划情况

结合研究区实际情况，以一类和二类潜力地块作为补划候选地块，在优先考虑整理复垦新增耕地的基础上由近及远进行补划，直至满足补划要求，最终在一类潜力地块中选取足量耕地补充进入永久基本农田。补划永久基本农田空间布局如图3所示。

图3 补划永久基本农田空间分布图Fig.3 Spatial distribution map of permanent basic farmland addition

相较于占用的永久基本农田，补划永久基本农田在耕地面积、水田面积和耕地质量等别方面分别提高了0.64%、166.02%、3.39%，数量和质量上均优于占用永久基本农田，在保证永久基本农田规模的基础上提升了土地质量。所选取的补划地块位于规模集中的永久基本农田附近，紧邻已划定的永久基本农田，相距均在1m以内，提升了永久基本农田集聚程度，以便于后期相关部门进行统筹管理和保护。同时补划的永久基本农田衔接了相关规划和近期建设项目，避免了规划之间的矛盾冲突，保证了对永久基本农田实施的严格管控。此外，经内业判别和实地踏勘调研，补划地块位于城市周边范围内，地块表面平整，现场种植状况良好，均为研究区内优质耕地。补划的永久基本农田在数量层面、质量层面、布局层面和规划层面均达到了动态平衡，符合国家对永久基本农田特殊保护的要求，也满足了超大城市永久基本农田空间优化的需求。

4 结论与建议

4.1 结论

本文针对超大城市永久基本农田空间优化进行研究探讨，并以上海市为例探索重大建设项目占用永久基本农田的补划流程，将吴淞江工程（上海段）新川沙河段项目占用永久基本农田补划工作进行实证分析，主要研究结论如下：

（1）基于补划永久基本农田“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求和多规衔接导向，构建了永久基本农田补划综合评价模型，并借助ArcGIS空间分析模块筛选补划潜力地块。补划潜力地块主要为评分较高的优质耕地，便于后续进行地块择优选取，体现了评价模型的科学性和合理性，评价结果为永久基本农田补划工作提供了科学完备的技术支撑，也为城市全域协调发展提供了保障空间。

（2）在满足自然资源部要求的前提下，永久基本农田补划工作以更高标准和更快速度进行开展，保障了重大建设项目有序推进，提高了政府行政审批效能，体现了用地审批制度改革下政策红利的释放。根据国家要求，上海市立足超大城市发展特点、资源禀赋与管理实践，聚焦耕地和永久基本农田，以更严格保护、精细化管理为导向，深入研究规划布局，统筹推进永久基本农田保护工作，系统设计永久基本农田优化流程，为超大城市永久基本农田空间优化贡献了上海经验。

4.2 建议

在当前国土空间规划体系改革背景下，各级国土空间规划和新一轮耕地和永久基本农田专项规划正在编制阶段，结合重大建设项目占用永久基本农田补划工作开展情况，对永久基本农田保护提出建议，这对于全面实施《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，落实最严格的耕地保护制度具有举足轻重的意义：

（1）以土地整治方式新增优质耕地、提升耕地质量。通过建设用地减量化、高标准农田建设、土地整理复垦、未利用地开发等方式，实施土地综合整治以补充优质耕地、提高耕地质量，划定土地整备引导区促进耕地集中连片，进而落实耕地和永久基本农田保护。

（2）新纳入永久基本农田实施跟踪监测，构建动态监管机制。补划工作完成且方案批复后，补划的永久基本农田正式纳入永久基本农田管理，通过遥感平台监测其用途是否发生变化，确保补划永久基本农田不得随意占用，凡监测发现疑似变化的，及时组织开展跟踪核查，对其数量和质量变化情况进行全程跟踪，实现永久基本农田全面动态管理。

感谢：上海市地质调查研究院张玮、唐杭、朱冬奇等对本文提出有益建议。