新时代公共管理实现途径的多元化演变分析

崔艳芳

（闽江学院法学院，福建福州，350108）

一、公共管理实现途径的多元化原因

在公共管理的过程中，公共管理实现的途径是一个重要的组成部分。在早期，即20 世纪70 年代期间，西方发达国家奉行盖恩斯主义，实行单一的公共管理模式，这导致了政府公共服务部门的服务质量和效率双低的局面，甚至致使西方国家陷入了经济危机。面对目前所面临的新问题，很多相关的研究学者已将原本对内部行政管理的研究转变到新的研究方向。在20 世纪90 年代，美国公共行政学家迪莫克、波兹曼以及罗森布鲁姆等人就提出了新的公共管理途径。他们把公共管理的控制方式按照不同的程序结构和价值进行分类，分成了四种不同的单一管理途径，即P 途径、B 途径、L 途径以及C 途径。自此相关的学术研究日渐兴起，但是随着全球经济一体化的发展，后工业化进程也不断在加速发展，多元化的发展理念逐渐渗透到社会中的各个行业，而政府的单一的管理模式也逐渐无法满足民众的需求，很难适应现阶段技术创新发展和社会环境结构改变的局面，加之社会中各种不同利益体之间的矛盾越来越凸显，在政府治理主体变得多元化、治理范围不断扩张、职能不断分化、法制化进程越来越快、社会组织迅速发展等多方面原因的驱使下，公共管理途径的演变也趋于多元化的发展趋势。

二、公共管理实现路径分类及其局限性

在兴起了新公共管理运动后，公共管理研究者也逐渐在公共管理中融入了多样化，基于我国的基本国情来分析，对公共管理实现路径进行了研究，分析其是否符合美国学者提出的P 途径、B 途径、L 途径以及C 途径。对此以公共管理实现路径的类型进行分析，并提出其局限性。

（一）P 途径及其局限性

在“奥克兰计划”的《执行》报告中，国际公共政策学家T.L.Pressman 和A.Wildavsky所发起了一场著名的公共管理运动。在这个运动中，所提出的公共管理途径称之为P 途径。

政策的目标是P 途径首要强调的内容，同时也强调在政治和管理级别政策是否能够有效执行。P 途径具有的优点与局限性都比较显著，其优点是将公共管理从关注组织研究转移到对公共政策计划及其结果的研究，研究角度不再仅仅局限于政治学科的角度，而是立足于学科交叉角度，并使用跨学科、跨行业知识和工具进行政策研究。然而，由于P 途径过度强调政策的形成与发展，因此对于“成本与收益”的客观分析涉及较少。P 途径过于注重政策的发展与形成过程，这在很大程度上会阻碍我国经济、科技等其他方面的发展，现阶段我国仍然要以经济发展为基础，而这不符合我国现阶段的发展需求。

（二）B 途径及其局限性

B 途径着重于重新调整政府与社会之间的关系，着重于战略管理、组织结构和过程，以及如何进一步提高公共管理职员的专业性。同时，B 途径将市场经济的规则与竞争机制引入，加强了客户服务内容，并充分借鉴了企业管理的方法，进而改善公共服务质量。B 途径的优点在于引入了创新思想，例如借鉴了公共企业家精神，将其转变为公共部门的组织和管理文化，有助于提高行政效率。但其局限性在于实施公共政策的过程中，过度地采用企业管理的方法，而忽略了政策的实施和与实际的操作，这种途径容易弱化我国政府的管理职能，基于我国人口众多，国情复杂，一旦缺乏政府的管制，政策的管控，极其容易引发犯罪现象，因此也不符合我国的公共管理。

（三）L 途径及其局限性

为了在复杂的条件下实现民主与科学的公共管理，首先要解决提供管理方法和解决治理问题，而治理的方式和问题是法律的重要内容。L 途径在宪法层面，强调公正平等的权利和价值，强调保护个人权利，通过正当程序保护公众免受权力的侵犯，呼吁建立法律援助的合理有效途径。L 途径的优点是强调各方的价值追求，并严格遵守规则，从而使得公共管理的法治化水平得到进一步的提高，防止政府自身利益与公共利益发生过度冲突，更好地满足公众的需求。但是其局限性在于它没有考虑到B 途径对于经济成本的考虑，并且很少关注保护个人权利和公共管理治理的成本，这从某程度上会严重加大我国财政的负担，不利于我国全面发展。

（四）C 途径及其局限性

P 途径过于注重政策的发展与形成过程，B 途径过于注重成本与利益问题。为了能够在复杂的社会条件下，将P 途径与B 途径的局限性充分改善，因此学者对于前两者的侧重点进行了客观的批判，并且尝试在公共管理中强调公众的参与过程，保护个人的人格尊严，充分发扬企业家精神，同时，也要保证公众在参与过程中的民主与公正，提倡政府加大对参与型的政策分析家的培养力度。这便是C 途径的主要内容。

C 途径的优势在于：强调政府必须让公民参与管理过程，并且它可以反映和保护公众对政府的利益，使公众能够监督和约束政府行为。政府通过非政府组织，舆论和媒体，在公众—社区—政府与社会环境之间建立良性的互动关系，以实现“善治”的效果。C 途径的局限性在于它的提出必须伴随着强大且非常具有代表性的立法权，但是目前我国政府在这些内容上的针对性还有所不足，立法制度尚未得到完善。

可以看出，在不同的阶段，公共管理的实现途径在其内容与观点方面都具有一定的冲突性。为了适应社会经济的不断变化，公共管理的各种途径也经历了一个由单一性向多元化转变的演变过程。对于我国来讲，单一的公共管理途径也无法满足我国公共管理的需求，为了更好地使相关的公共管理实现途径能满足我国国情的要求，仍需要进行深入的研究探讨。

三、演变分析及新时代公共管理实现路径的反思

（一）P 途径与B 途径的兼容

随着当时社会问题的复杂化，公共管理研究领域的学者不再仅仅注重于单一问题的解决，而是逐渐倾向于将两种单一的方法相结合。早期我国大多数研究学者试图将P 途径与B 途径结合，实现两者的兼容性，将公共管理视为企业管理与政府管理的中间者，从而形成一种对公共管理新层面的认识。在“为什么”与“什么”的层面上，可以充分参考P 途径的优势，而在“如何做”层面上，B 途径则是一个重要参考。目前，一些公共管理人员也将私营部门管理方法应用于公共部门，将最高管理层的策略与政策设计作为重点关注，最大程度鼓励灵活的管理、自我管理，工资管理、绩效管理和战略管理多个方面，充分考虑内部和外部环境关系，通过整合多种价值，优化运营方法，协调方法和责任分担来解决公共问题和满足公共需求。

自党的十八大以来，政府批准了一系列改革，以促进政府体制和治理的现代化。在建立以服务为导向的法治化的同时，也极大程度为改革体系做出重要推动作用。例如，在深化行政改革的过程中，天津实施了创新性的改革，最初天津政府的一切审批均以公章为准，如今政府服务开始全面走向智能化，进行创新性改革。

滨海新区行政审批办公室成立后，对以往传统、复杂的审批过程与手续进行了简化，制定了一套标准的、统一的规则来规范政府许可事项的操作过程，从根本上解决了长期困扰政府服务中心或行政许可中心事务处理过度复杂化的问题；2018 年8 月，行政审批局通过对系统的审批过程实现标准化与智能化的改革，从在线跟踪到电子监控，以互联网思维优先考虑用户体验，取消了传统政府审批手续，从而提高了行政审查的效率以及公众和公司的认可和满意度，降低了运营成本并提高了市场生存能力。我国政府机构的改革和创新反映了在复杂的社会条件下将公共管理理论与实践进行紧密结合。可以看出，在天津政府的改革过程中，将P 途径与B 途径进行了有效的结合，充分发挥了P 途径管理和B 途径成本经济的作用，强调标准流程和改进的绩效。显然，只有在P 途径和B 途径相结合的基础上，才能形成科学而系统的公共管理流程，（如图1）。这也是目前公共管理方法走向的一个大趋势。

图1 行政体制改革中P 途径和B 途径合流图

图2 行政体制改革中公共管理实现途径的多元化交叉融合

（二）L 途径与P 途径、B 途径的交叉融合

新时代的公共管理强调复杂的多方利益相互协作、相互关联的关系网络，从而扩大参与者类别，促进多方利益相关者的协作，提倡参与者联合完成公共管理任务。如此，公共管理所行使的职能范围也得到了有效扩大。另一方面，其行动范围得到了丰富。为了在复杂的情况下进行有效的治理，有必要要求公共管理者基于经济和社会发展、科学和民主的治理方法，从复杂性理论的角度做出决策，并有意识地结合法律并鼓励公众参与。作为一种基本的公共管理实施方式，它融合了多种实施方式和协作思维，并通过各种评估来监督公共管理的执行过程与政策运行过程。

在改革过程中，天津市政府充分结合了中国特色社会主义的思想方针，促进了依法治国，完善了依法治国的决策程序，推进了科学民主的决策，深化了行政改革。其中包括在新区设立滨海行政审批办公室，以利用国家给予滨海新区全面支持改善的政策条件，领导实施相对集中、标准、统一的许可程序。

在改革方面，天津市全面实施了“一队一事”的综合执法改革，对辖区和乡镇政府的行政执法工作共进行了近300 项处罚，解决执法治理不充分的问题，提高基层治理的综合能力。天津市通过地方立法进行的改革的连续性，如制定了《天津市市场监管暂行办法》以确保地方改革在合法的范围之内；为了丰富非政府组织，出台了相关文件与法规以促进科学有效的监督并营造良好的氛围。在改革过程中，天津市深刻地认识到L 途径在公共行政管理中的重要性，因此将公共管理视为一种法律问题，将政府的权力和个人的权利清晰地划分，强调法律对公共权力的管制和限制，这反映了L 途径、P 途径和B 途径的交叉融合，（如图2）。这也是中国新时代公共管理的重要特征之一。

（三）C 途径与L 途径、B 途径的交叉融合

由于政府治理各方面发展的不平衡，新时代公共管理中对C 途径的需求与日俱增。C 途径可以满足公共利益的需求，减少信息不对称，以及道德风险和官僚主义对治理的负面影响，可以有效地提高治理绩效并弥补“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境。“市场失灵”是公共行政管理的逻辑起点和核心内容，也是实施途径发展演变的根本动力。中国目前正处于建立C 途径的初期，其基本形式是公众咨询、公开会议和公开听证会。对于我国来说，公众参与政府管理主要体现在问卷调查和审核、创新和改进、监督和审查等方面。从某种程度上来说，公众承担提供信息和反馈的作用，这种形式可以调动公众参与社会评估的兴趣，扩大了公众参与的领域，促进了管理者之间的交流与合作，并使政府能够考虑参与公众舆论的评估以及各方利益，为政府进一步改善治理绩效奠定基础。

由此可见，在我国由政府主导并加重市场管理和公众参与的情况下，当遇到社会风险事件时，极有可能会缺乏基于公众呼吁的持续、系统和复杂的政府治理方针和策略。若政府想要摆脱“盲目”和“分裂”的复杂困境，就需要采取各种措施公共管理的方式方法，基于改革的法律法规体系，依靠政府的信息技术平台，在有效时间内了解公共需求和政府供求关系，结合公司管理方法有效地理解公共需求政策，从而使公共管理能够全面沿着复杂系统理论的既定基调发展，为公共需求提供针对性和个性化的服务。

图3 新时代公共管理的多种实现途径融合趋势

（四）我国公共管理政策可能的情境：随着主要矛盾的变化而演变

我国在改革开放以后，社会的各类管理人员迅速成长，并开始在社会治理中发挥越来越重要的作用。社会治理体系也已从简单的线性系统向复杂的网络进行转变。同时，经济全球化对我国地方政府的政治、资本和文化等国际因素产生了深远的影响，涌现出的多种新型治理方法和技术也迅速传播。在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中，中央提出了新时代的主要矛盾并深化了改革，以实现政府体制和治理现代化为改革的总体目标。在发展公共管理的过程中，为了解决重大矛盾，有必要改变传统的治理观念，并对治理体系进行完善和整合，分配科学合理的角色，全面采取建立机构制度的方法。同时，全面深化改革也是一项复杂的系统任务，需要对传统治理模型进行深化改革，将政府、市场、法律和其他社会独立力量联合起来，形成多元化的治理改革体系，充分发挥整个体系的权力。通过不断发展和适应以及不断整合互动元素而建立全新的治理模型，使政府机构体系、治理方法不断实现现代化。在新时代，社会的高度复杂性和极大的不确定性更加明显，不论是改革的全面深化，政府和施政体制的现代化，还是法治国家一级法治国家的政府和管辖下的社会的发展，都需要复杂系统理论的指导和全面应用。这不仅是复杂条件下公共管理的普遍要求和普遍目标，也是我国全面深化改革和政府现代化的基本政策。因此，我国政府必须根据国情，着眼于公众对利益的多样化需求，考虑各种利益和价格平衡，改变有效治理的统一观念，实行多方面复杂的合作体系，并建立有效的合作机制，达到政府系统各个方面对系统起到完整性和协同作用的要求。

四、结语

综合以上分析，可以看出新时代的公共管理实现途径应当具有多元化特征。在进一步分析每种实现方式的相关条件和背景的基础上，应该从多样的、系统的和三维的角度将实现途径与复杂性理论和研究概念相结合，允许多种实现途径的有效集成和协同作用，使不同的途径在复杂任务中高度协调，并通过协作行动模式最大程度地分配管理资源，并改善社会系统的整体功能，（如图3），从而能够更好地分析和解决公共管理的各种问题。