党的决策过程与我国养老金制度发展

■文／杨燕绥

党的十八大报告指出：“中国特色社会主义制度，是党和人民长期奋斗、创造、积累的根本成就。”养老金是工业经济的产物，是民生保障的重要内容。新中国成立初期，《中国人民政治协商会议共同纲领》即明确“逐步实行劳动保险制度”等规定。截至2020 年底，中国城镇化率达到63%，人均国内生产总值（GDP）超过1 万美元，全国参加职工基本养老保险人数为45621 万人、参加城乡居民养老保险人数54244 万人，基本养老保险制度合计覆盖人口9.98 亿人，达到总人口的70%以上，基本实现了全覆盖，养老金对个人缴费基数的替代率接近60%。

本文以养老金为例，记述中国共产党领导一个农业大国进入工业化和互联网时代，与时俱进开展养老金制度改革的历程。

从民营到公有制的企业责任养老金制度

1949 年9 月29 日诞生的《中国人民政治协商会议共同纲领》，提出了“逐步实行劳动保险制度”的要求，以调动生产积极性和改善民生。1951 年，中国颁布和实施了《劳动保险条例》，允许民族资本企业，在税前列支工资总额的3%建立企业劳动保险基金，由工会组织管理，结余部分逐级上交和调剂使用，并逐步扩大适用范围。企业职工获得生育费用和生活津贴、工伤医护费用和生活津贴、诊所和社区医院服务、丧葬费用和遗属津贴，以及退休金。由于是企业直接支付，被职工称为“退休工资”，替代率为退休前工资的60%—70%。当时中国的城镇化率仅有10.6%，而1935 年美国建立“老遗残持续收入保障”制度时，城市化率已经超过50%。

1954 年颁布的《中华人民共和国宪法》第九十三条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”此条款在历次宪法修正案中得以保留并不断完善。在1954年对民族资本主义工商业进行社会主义改造之后，劳动保险制度在公有制企业全面施行。1958 年，政府机关和事业单位也开始实行退休金制度，养老金替代率为退休前工资的80%—90%。此后，在农村人民公社集体所有制经济中，提取部分集体资产建立了对困难家庭实行“五保”互济制度。

综上所述，职工基本养老金制度伴随新中国的成立而诞生，基本实现了职工及家庭“老有所养”，进国营企业当工人和领取养老金是农民的期望，成为推动城镇化的主要社会动力之一。同期，我国基于农村集体经济解决了低水平的老有所养问题。

社会主义市场经济与社会化管理的养老金制度

在十年动乱中，企业职工劳动保险制度遭到破坏，沦为国营企业责任，且各地苦乐不均，一些老国营企业出现500 个在职职工供养600 个退休人员的情况。1978 年以后，伴随改革开放和社会主义市场经济体制改革，国营企业开始实行劳动合同制改革，以提高企业劳动生产率，支持劳动力合理流动，养老金制度也必须实现社会化管理。

1993 年，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的若干重大问题的决定》，将发展社会保险作为国营企业改革的配套措施，并提出“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险”。1997年，国务院作出《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。具体特征如下：（1）建立社会统筹基金，基于劳动保险发展起来的11 个行业统筹的退休金制度纳入属地管理，养老保险经办机构和公共服务体系应运而生；（2）用人单位费率是职工费率的2.5 倍（单位费率20%、个人费率8%），保留了企业责任；职工个人缴费全部计入个人账户，与社会统筹基金合并计发养老金，但去世后的余额可以继承，由此混淆了职工个人的缴费责任和积累责任；（3）制度“老人”和制度“中人”视同缴费，其转制成本从新制度中分摊，不足部分由各级财政补贴；（4）捆绑新中国成立初期职工退休制度与领取养老金的法定年龄，也继承了提前退休领取养老金的政策。此后，解决转制成本以降低企业费率、明确职工缴费责任和推行延迟退休，一直是职工基本养老保险制度持续发展的核心问题。

农村实行家庭联产承包制以后，人民公社集体经济组织解体，如何解决农村居民养老金问题提上日程。1992 年开始试行的“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持，社会统筹管理”的农村居民基本养老保险制度，因为过度依赖银行保值利息收入，1998 年暂停。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定从2009 年起开展新型农村社会养老保险试点（以下简称新农保），建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合，社会统筹管理与个人账户支付的养老保险制度。2011 年建立城镇居民养老保险制度，2014 年两项制度开始整合。由于居民缴费意愿不足，养老保险基金由地方商业银行管理，因没有抓住投资良机，该制度起步早却发展缓慢，养老金支付水平较低，其中70%以上来自财政补贴。

综上所述，在此期间，党中央和国务院的决策做到与时俱进，基本符合中国国情，发挥了社会保障为改革开放保驾护航的作用。虽在具体措施和执行方面存在一些不尽如人意的地方，但这与城镇化和工业化水平低、社会治理能力不足相关。

互联网时代与积极应对人口老龄化的养老金制度

2000 年，中国进入人口老龄化社会，越来越多地方的养老保险统筹基金出现“资金缺口”，对养老金准公共品的生产机制提出挑战。2011 年起实施的《社会保险法》规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。2012 年，党的十八大报告进一步提出“实现基础养老金全国统筹”，意在通过改革创新确保基本养老保险制度公平、持续发展。2020 年，我国基本实现了基本养老保险基金的省级统筹，为实现全国统筹奠定了基础。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下称《决定》）提出，“适当加强中央在养老保险方面事权，减少并规范中央和地方共同事权”，基本养老保险的管理体制和运行机制将发生重大变革。一是强化中央政府在顶层设计、筹集资金、预算管理、确保支付、监督机制等方面责任；二是减少并规范地方政府的决策权，强化地方政府在监督、管理和服务方面的责任；三是培育基层政府的公共服务能力。全国统筹基本养老保险的管理机构建设，将伴随对人口老龄化和国家养老金制度建设的认知而作出决策。如果仅限于制定和监督职工基本养老保险全国调剂金制度，人社部负责测算、财政部通过财政账户拨款的方式就可以确保实施。如果要建立兼顾公平、效率和可持续的国家养老金制度，包括夯实基本养老金（养老保险）制度，需规范中央、地方和基层政府的责任；促进和规范企业年金、职业年金市场；大力发展个人养老金市场；打造统一的养老金国民教育、信息与大数据、监督与评估、税务处理平台；统筹政府、企业和个人的定位和发展，兼顾国有企业和民营企业、职工和灵活就业人员、年轻人和老年人的各方利益。因此，依法建立具有权威性的国家养老金局是十分必要的。

《决定》也提出“创新行政管理和服务方式”“健全权威高效的制度执行机制”。这就要求构建中央政府决策与筹资、地方政府监督与执行、基层政府管理与服务协同发展的服务型政府体制机制，处理好属地管理和垂直管理的关系，逐渐实现以垂直管理为主、属地管理为辅的网格式运行机制，做到节俭、方便、高效，适应后疫情时代的“宅经济”和“网社会”的工作与生活新形态。

《决定》还提出“加快推进全国一体化政务服务平台建设”。2009 年，党中央首次提出“早日实现社会保障一卡通”。2019 年9 月15 日，国家社会保险公共服务平台已经正式上线，提供了社保年度参保信息查询、待遇资格认证、养老金测算、社保关系转移等功能，实现全国性跨地区服务。该网站平台提供两种注册方式，即身份证和社保卡。截至2020 年底，社保卡持卡人数达到13.35亿人，电子社保卡领取人数为3.67 亿人，实现电子社保卡申领等58 项业务“跨省通办”，2021 年将扩展到工业产品生产许可证、户口迁移、异地就医结算备案等74 项高频政务服务事项。

党的十九大报告提出“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”之后，在夯实基本养老保险的基础上，还要做好企业年金制度、职业年金制度和启动个人养老金制度，做好军人和复转军人等特殊人群的养老金制度，建设三支柱的国家养老金体系，着力打造一个政府、企业、个人和市场多方合作的养老金信息平台和管理服务体系，实现党的执政能力和国家治理能力的现代化。■