百年征程，社保助力——中国共产党社会保障事业的发展轨迹

■文／席恒

社会保障作为实现和保障人民社会保障权、化解社会风险、实现治国安邦的制度安排，在中国社会主义建设征程中具有十分重要的作用。社会保障制度通常通过服务人群瞄准、保障项目设定和责任主体厘清而形成社会保障政策和制度体系。在中国共产党领导的社会主义事业的伟大实践中，社会保障作为实现建党目标、践行建党初心的重要政策手段，全面助力了社会主义建设的全过程。

以不同人群的社会保障团结了人民，奠定了党的百年征程的政治基础。中国共产党领导的社会保障制度以革命时期针对不同人群的需求分别建立的社会保障为起点，旨在通过不同的制度建构，满足不同人群的保障需要，进而动员其参加革命。针对工人，党提出建立社会保险、救济失业工人的保障方式；针对农民，通过土地保障的方式保障其地权；针对革命军人及其家属，开展了广泛的优抚安置活动解决其后顾之忧。党领导中国革命的成功，在一定意义上正是通过不同时期、不同人群的社会保障而取得的。

新中国成立后，受限于政府有限的财力与城市、农村不同的生产生活方式，党以城市居民与农村居民两大群体为基准，建立了城乡二元的社会保障体制。在城市，依据劳动者工作单位的类型，分别建立了覆盖工人及其家属的劳动保险制度与覆盖公职人员及其家属的公职人员社会保障制度，城市社会保障制度趋向完善。在农村，建立起了以社区互济性质的“五保”制度、合作医疗制度及救灾制度为主导的农村社会保障制度，通过满足不同人群的保障需要，平衡不同群体的利益，进而实现了人民团结。

改革开放后，作为社会主义市场经济改革和国企改革的配套措施，城镇职工社会保险代替了劳动保险制度，其保障人群则缩小为城镇职工本人；公职人员社会保障制度则被机关事业单位社会保险制度取代。受到我国社会保障体制变革的影响，广大的城镇居民与农村居民成为了社会保障制度的“局外人”。为实现人人享有社会保障的目标，党领导的社会保障事业首先通过最低生活保障制度的构建，为城乡最困难的贫困居民提供了兜底性保障，进而通过以人群为基础的新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险及新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险制度建设，实现了社会保障的制度性全覆盖，给予每一个社会成员保障的权利，促进了社会团结。

通过针对不同人群的保障，虽然实现了社会保障的制度性全覆盖，达成了人人享有保障的目标，但是不同人群所享受的制度待遇差别成为阻碍社会保障高质量发展的新问题。进入新时代以来，随着经济支持能力的增强和社会管理水平的提高，社会保障工作开始推进制度的整合，原本城乡分别推进的养老保险制度、医疗保险制度、社会救助制度被整合成为城乡居民养老保险制度、城乡居民医疗保险制度、城乡居民社会救助制度，城镇职工与机关事业单位养老保险制度也实现了并轨。制度的整合不仅提升了社会保障制度的质量，也进一步通过更加公平的制度体系，平衡了不同群体之间的利益，促进了人民团结的实现。

以不同的社会保障项目凝聚了民心，壮大了党的百年征程的社会基础。中国共产党领导的社会保障制度在革命时期就已然分列为以土地分配、减租减息、孤寡救助为主的土地保障，包含疾病、死伤、失业、衰老等项目的社会保险及其优抚安置制度。虽然这些项目的精细程度较差，但改善了民生，为党赢得了民心，壮大了中国革命的力量。

新中国成立后，在城市，不论是劳动保险还是公职人员社会保障，其保障的项目基本包括工伤、疾病、残废、死亡、养老、生育、集体福利事业，基本涵盖了个人生活的方方面面。在农村，通过“五保”制度为鳏寡孤独等特困者提供了保吃、保穿、保烧、保葬、保教等保障项目，通过合作医疗制度为农民提供了医疗、医药等项目的保障，通过救灾制度为农民提供了灾害救助的项目保障。虽然这一时期，国家经济尚不发达，但是为城乡人民提供的社会保障项目已经充分体现了社会主义的优越性，极大地鼓励了人民群众参与社会主义建设的积极性。

改革开放以后，社会保障事业的项目也更加丰富、精细。社会保险方面，20 世纪90 年代，企业职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险逐步建立起来。2011 年住房公积金制度建立后，城镇职工社会保险“五险一金”的格局形成。再加上覆盖城乡居民的城乡养老保险与医疗保险，社会保障制度的主干项目得以确立，且各项保险独立运行，单独管理。社会救助方面，最低生活保障制度、特困人员供养、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助等制度相继建立。社会福利方面，老年人社会福利、残疾人社会福利、儿童社会福利纷纷建立。这些项目，覆盖了市场经济改革中个体所面临的社会风险，为国家的繁荣与社会主义的胜利奠定了坚实的基础。

进入新时代以来，社会保障制度体系进入制度定型阶段，项目进一步丰富，精细化程度、规范程度进一步提升，也增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。长期护理保险成为社会保险的“第六险”，为长期处于失能状态的社会成员提供了切实保障；医疗保险个人账户逐步改革，提升了医疗保险的互济性与保障的精细化程度；2014 年出台的《社会救助暂行办法》明确的最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助8 项救助制度和社会力量参与的社会救助体系，提升了社会救助诸项目间的协调性。

社会福利方面，老年福利不断完善，高龄津贴制度在各省均得到了建立，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的社会养老服务体系逐步形成；残疾人福利不断丰富，困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度缓解了残疾人额外生活支出和长期照护支出的困难；儿童福利成为社会福利重要的发展方向，适度普惠成为了儿童福利未来的发展方向。军人保障方面，《军人保险法》《退役军人保障法》等法规的出台进一步完善了军人社会保障的项目，增强了其规范性。

以不同的管理方式整合了社会保障资源，为党的百年征程提供了坚强的组织保障。中国共产党成立之初就建立了中国劳动组合书记部、中华全国总工会等机构，领导工人运动，为工人阶级谋取福利。1927 年大革命失败后，中国共产党开始自主探索中国革命的道路，所提出的一些有益的社会保障主张开始从思想转化为实践。为了更好地统理社会保障工作，中华苏维埃共和国形成了以劳动部和内务部为核心的中央苏区社会保障管理组织体系。劳动部以维护工人权利为主，负责监督和执行劳动法令的实施，下设社会保险局、经济评判局、劳动保护局、失业工人介绍局。内务部旨在保障社会各阶层利益，下设卫生管理局、社会保证局、优待红军家属局，负责社会福利、救助和优抚等相关事宜。这成为中国社会保障管理体制的开端。在抗日战争和解放战争时期，社会保障的管理体制逐渐演变为由民政机构主导，管理关于土地行政、劳资和佃业争议、卫生行政、赈灾、抚恤、保育及其他社会救济事项，民众组织参与的社会保障管理体制。

新中国成立后，为了匹配城乡二元的社会保障体制，党在城市建立起由内务部、卫生部、劳动部、中华全国总工会主导的社会保障管理体制，各部门各司其职，分门别类负责管理公职人员社会保险、社会福利、社会优抚、社会救济及劳动保险制度。这种归口管理、统一管理的模式沿用至今。在农村，社区互济性质社会保障的管理体制围绕着农业合作社、人民公社开展，以农村集体组织为基础，管理“五保”制度和合作医疗制度。

改革开放后，社会保障制度开始向现代社会保障制度体系改革，为了更好地激发各地方的创新力，探索适应中国国情的社会保障制度，国家选择了分散管理的方式，明确社会化管理为主的指导方针，建立了由劳动部门主管，11 个行业和中国保险公司、劳动服务公司等企业作为辅助管理的社会保险管理体制。而当社会保障制度体系基本定型后，社会保障的管理体制又重新转向统一管理、归口管理的模式，并在数次机构改革后，最终形成了人力资源和社会保障部与民政部“两家主管”的局面。人社部主管社会保险事务，社会救济、福利、优抚等职能由民政部管理。

进入新时代以来，我国社会保障的管理体制再次发生了变化，一些部门从人社部、民政部中独立，为更加丰富、精细的社会保障项目匹配了更加精细化的管理体制。2018 年，国家医疗保障局和退役军人事务部成立，前者负责医疗保险、生育保险和医疗救助等职责，“五险”正式演变为由人社部、国家医疗保障局两家主管的新格局；后者则主要负责军人保障事务，使军人保障工作更加规范化、精准化。国家乡村振兴局、国家疾病预防控制局等新机构的成立与挂牌，从不同的方面为社会保障项目功能的实现提供了支撑。■