中国共产党问责制度建设的百年进程与内在逻辑*

□ 段治文 李 极

内容提要 中国共产党问责制是落实党中央全面从严治党战略的重要保障，它的建设贯穿于中国共产党领导中国革命、建设和改革的全部百年历史进程中，经历了新民主主义革命时期的初步探索、社会主义革命和建设时期的实践发展、改革开放时期体系化基础的奠定以及新时代以来的历史性跃迁四个阶段。党的问责制度的百年建设历程，体现了人民立场和义务本位价值取向、制度内涵体系科学演进、动力机制科学运转的内在逻辑，展现了以坚持共产党人初心使命为根本、以执政伦理道德追求为旨归、抓“关键少数”为导向和全覆盖监管网络为途径的历史经验和现实启示。

中国共产党问责制度是中国共产党管党治党、保持党的先进性和纯洁性、提高党的战斗力的重要保障，也是新时代贯彻全面从严治党战略，保证党的路线和方针政策得以贯彻落实的重要抓手。党的问责制度建设贯穿于党的建设百年历程中，在党领导革命、建设和改革进程中产生了极其重要的影响。在中国共产党成立100 周年之际，系统梳理党的问责制度百年建设的历程，深入揭示党的问责制度建设的内在逻辑，总结其中的历史经验，对于党在新的百年进程中进一步实现全面从严治党，取得领导中国特色社会主义现代化的新胜利，具有重要的意义。

一、中国共产党问责制度建设的百年演进历程

（一）新民主主义革命时期党的问责制度的初步探索

中国共产党按照马克思主义政党理论和组织要求创建起来，并且把为人民谋幸福、为民族谋复兴作为自己的初心使命，因此，中国共产党一诞生就标志着一个全新责任体系的确立。为了履行自身的政治责任，中国共产党通过严密的组织和纪律约束，明确主体责任，形成了独具特色的党内责任追究制度。

首先，从党纲和党章的高度明确自身的主体责任并建立监督专责机构。党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》 和党的二大至七大通过的党章及其修正案（1922.7—1945.6），都涉及到党内问责的制度要素。早在建党初期，按照党纲党章的规定确立了党的组织层级设置，建立了党委会制度并逐步完善了各级委员会的地位、职权及领导方式，奠定了党委履行主体责任的基础。党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》就规定中央对地方党组织负有监督责任：“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。”①党的二大通过的党章首设“纪律”一章强调：“下级机关须完全执行上级机关之命令；不执行时，上级机关得取消或改组之”②。党的五大通过的党章进一步规定：“党部的指导原则为民主集中制”③。民主集中制原则的确立标志着党内责任划分思想的形成，也由此确立了集体领导与个人分工负责相结合的责任划分思想。1927年，随着党员人数的剧增和大革命高潮的到来，为加强党内的政治监督，中共五大党章又首次规定由党的代表大会选举产生中央和省监察委员会作为党的监督专责机构④。

其次，出台了一系列蕴含党内问责要素的制度文本。为了加强党的自身建设，推进党内监督，针对土地革命战争开始后的革命形势，党特别重视通过巡视来发现问题，开展监督。1928年10月，发布了《中央通告第五号——巡视条例》，规定：“中央，省委，县委，特委都须设专门巡视员”，强调巡视员任务是 “直接帮助下级党部确定正确的政治，组织，工作的路线和一切工作方法”⑤。1931年5月，中央又发布《中央巡视条例》规定：巡视员“严格地检查各地党部的领导成份与领导方式……，特别要与脱离群众的官僚主义，做最残酷的斗争。”“必须检查各地现有干部，将检查的结果报告中央。”同时，“找同志谈话不能仅限于负重要责任的同志，要随时找……其他负次要责任的同志谈话。”⑥这一切对于推进党中央各项决策的执行，为党及时发现自身问题发挥了重要作用。全面抗战开始以后，随着党的建设的不断深入，问责制度也不断发展。1938年11月《中共扩大的六届六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》 提出对中央委员进行问责的规定：“中央委员如有违犯纪律及有重大错误发生，中央委员会全体会议及政治局得依其程度之大小给以适当处分。”“政治局委员如有破坏纪律的事实，政治局得以其程度之大小决定处分或提交中央全会解决。”“各中央局中央分局的委员如有错误或不称职，由中央政治局、中央书记处决议处理之。”⑦1945年6月，党的七大通过的党章又专门强调对中央委员进行的问责规定：“党的中央委员或候补中央委员，如有严重地破坏党纪的行为，中央委员会有权开除其中央委员或候补中央委员直至开除其党籍。”⑧

总之，新民主主义革命时期虽然没有明确提出“问责”概念，但已有对管党治党不力的领导行为进行追责的基础性规定，并通过组织领导体系的建立、主体责任构建、责任划分原则的确立等，为党的问责制度的形成奠定了基础。

（二）社会主义革命和建设时期党的问责制度的实践发展

新中国成立后，中国共产党把防止党内分散主义、官僚主义作为巩固政权、保持党的领导核心地位的重中之重。着重加强监督追责专职机构的建设，以维护党的集中统一领导并推进主体责任的监督和追究。1949年11月《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》 要求：“检查中央直属各部门及各级党的组织、党的干部及党员违犯党的纪律的行为。”“受理、审查并决定中央直属各部门及各级党的组织、党的干部及党员违犯党的纪律的处分，或取消其处分。”⑨1950年1月 《中共中央纪律检查委员会工作细则》提出，中央纪律检查委员会要“及时了解党的组织及党员有无违犯党章、党纪、党的决议的行为，有无违犯国家法律、法令及政策的行为，有无损害群众利益及脱离群众的官僚主义等行为或倾向，以期制止或预防这些行为和倾向的发生。”并规定：“凡党的组织、党员、干部违犯党纪，经检查属实，……作出书面决定。”⑩在实践中，通过开展“三反”“五反”等运动发现党内问题线索，对违反党规党纪的党组织和党的领导干部进行监督问责，以整顿党风。值得注意的是，在1952年颁布的《中共中央关于处理贪污浪费问题的若干规定》和《中共中央关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》中明确规定，对于“集体生活不合理的超支，如带铺张性的会议招待、应酬，过分的机关购置、陈设、建筑等，均属浪费。……情节严重者，主管人员酌予行政处分。”“若上述主管人员为党员，除被予以行政处分外，党内还应根据其错误严重程度，予以党内处理。”⑪这是党内法规制度中最早可见的在对党的干部违反规定进行监督处分的同时，明确追究党内领导责任的规定。

随着社会主义建设事业的开展，为进一步领导社会主义建设事业，中国共产党加强了对党内监督的制度建设，1956年11月颁布了《中共中央监察委员会关于处理控告、申诉案件的若干规定》，明确了受理控诉、申诉案件的范围、转办程序，并专门对涉及一级组织或领导干部的控告、申诉的处理程序进行规定。1963年11月印发的《中共中央监察委员会工作细则》 要求在各中央局设常驻监察组；派出监察组常驻国务院所属各部门。党的问责制度在社会主义建设实践中得以发展。

（三）改革开放时期党的问责制度体系化基础的奠定

改革开放以来，党认真总结自身建设的经验教训，针对在思想、作风、组织等方面存在的突出问题，不仅加强了对自身领导责任和责任追究重要性的认识，而且确立了制度化改革方向，把制度建设纳入到党的建设全局之中。

首先，对党的领导责任划分认识走向深化，并首次明确党的领导责任划分和责任追究。1980年8月，邓小平提出：“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，对领导干部中的“失职者”，要“追究责任”。⑫同年，党中央颁布的《关于党内政治生活的若干准则》 中进一步规定：“在分工负责中，书记或第一书记担负着组织党委的活动和处理日常工作的主要责任。”⑬这对明确集体责任和个人责任，领导责任和主要责任的划分产生了深远影响。随后，党的十二大通过的《党章》第一次明确出现责任追究的提法，强调：“坚决维护党的纪律，是党的每个组织的重要责任。党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须受到追究。”⑭1992年10月，党的十四大通过的《党章》首次将从严治党作为基本方针写入党章后，党中央以从严治党为导向制定了高位阶党内法规制度，促进从严治党主体责任落到实处。1998年11月，中共中央印发 《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，用党内法规形式规范党委抓党风廉政建设的主体责任。2000年12月，江泽民强调：“严格实行责任追究。对出现的重大腐败问题，不仅要追究直接责任人的责任，还要追究不尽职尽责或领导不力的领导干部的政治责任。”⑮2002年11月通过的十六大党章写入“坚持党要管党、从严治党”“不断完善党内监督制度”⑯等，表明对从严治党主体责任认识的提升。2004年10月，党的十六届四中全会 《关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“依法实行问责制。”⑰这是党的政策文献中首次出现“问责制”的明确表述。2005年1月，胡锦涛强调要“把执行党风廉政建设责任制与党政领导干部问责制结合起来，加大对违反责任制行为的追究力度。”⑱

其次，在干部人事、党风廉政等专项领域制定了一系列党内问责的制度，实现党的问责制度向具体化和体系化方向发展。这些制度包括《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》（1986.2）、《中共中央纪律检查委员会关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定 （试行）》（1987.7）、《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》（1988.5）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于县以上党和国家机关退（离）休干部经商办企业问题的若干规定》（1988.10）、《党政领导干部选拨任用工作暂行条例》（1995.2）等，这些规定中都涉及了对违背这些规定要追究领导责任，特别是追究主要负责人责任的条目。1997年2月，中共中央印发《中国共产党纪律处分条例》对直接责任者、主要领导责任者、重要领导责任者的责任范围进行了区分。1998年11月，中共中央颁布《关于实行党风廉政建设责任制的规定》 不仅明确了党政领导班子和领导干部对党风廉政建设应负的责任，而且设立“责任追究”专章列明了给予负直接领导责任的主管人员组织处理或党纪处分的六大情形⑲。直至2009年6月，中央出台《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，不仅首次在党内法规中明确问责概念，而且是历史上首部专门针对党政领导干部问责进行系统规定的党内法规。这一切再加上《中国共产党纪律处分条例》（2003.12）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009.7）以及《党政领导干部选拨任用工作责任追究办法》（2010.3）等党内法规制度相互衔接，逐步形成了对党组织、党的领导干部进行问责的制度群，从而奠定了党的问责制度建设的体系化基础。

（四）新时代以来党的问责制度建设重大发展和历史性跃升

党的十八大以来，中国共产党将从严治党的要求提升至全面从严治党的战略高度，由此开展的党的问责制度建设取得了重大发展。

首先，明确并落实“两个责任”要求，问责划分走向精细化。2013年11月，党的十八届三中全会决定提出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”。2014年1月，十八届中央纪委第三次全会工作报告强调：“有权必有责。要分清党委（党组）、有关部门和纪委（纪检组）的责任，……对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单位，实行‘一案双查’，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任。”2015年1月，十八届中央纪委第五次全会工作报告强调：“要巩固省区市、中央和国家机关部委落实主体责任成果，……各级纪委要切实履行监督责任，加大正风肃纪和腐败案件查处力度。没有问责，责任就落实不下去。”2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委第六次全会上指出：“任何地方、部门、单位，发生了党的领导作用不发挥、贯彻党的路线方针政策走样，管党治党不严不实、选人用人失察、发生严重‘四风’和腐败现象、巡视整改不力等问题，就要抓住典型严肃追责。既追究主体责任、监督责任，又上查一级追究领导责任、党组织责任。”可见，党的十八以来，对党委责任、纪委责任以及领导责任的认识在不断深化，区分也不断清晰和精细化。

其次，随着党内问责认识的深化，一系列党内问责的核心制度完整形成。这一时期最具有标志性的成果是2016年7月正式颁布的《中国共产党问责条例》，这是中国共产党历史上第一个最明确最系统的党内问责的专门性法规，对问责主体、对象、范围和程序均作了详细规定。随之一系列党内法规集中出台，包括《中国共产党廉洁自律准则》（2015.10）、《中国共产党党内监督条例》（2016.10）、《中国共产党巡视工作条例》（2017.7）、《中国共产党纪律处分条例》（2018.8）、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规制》（2018.12）、《中国共产党重大事项请示报告条例》（2019.1）、《干部选拨任用工作监督检查和责任追究办法》（2019.5）等等。随着党的十九大提出以政治建设为统领的思想以后，2019年1月又颁布了 《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，首次突出强调要加强对政治建设的监督问责，使党的问责制度建设内容更加全面深入。2019年9月修订实施《中国共产党问责条例》，更是扩大了问责范围，程序规定更加详尽，更具有可操作性。2020年3月还颁布了首部专门对党委（党组）落实主体责任的规定《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》。这一切表明党的问责制度走向精细化、规范化和体系化，实现了党的问责制度的历史性跃迁。

二、中国共产党问责制度建设的内在逻辑

（一）百年来党的问责制度人民立场和义务本位价值取向的逻辑展现

首先，从党的问责制建设百年历程看，坚守人民立场，尊崇人民主体价值地位，以实现人民利益为政治使命，是百年来党的问责制度建设的逻辑主线。人民立场是中国共产党的根本政治立场，以人民为中心是中国共产党问责制度的根本立足点。这一价值取向贯穿于历次党章和党内问责法规制度之中。作为马克思主义政党，中国共产党基于唯物史观的立场，始终将人民群众作为历史发展的主体，始终把实现人民利益作为管党治党的出发点和归宿点，强调共产党人“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”，从成立之日起就把为无产阶级谋利益作为根本政治使命。随着政治地位的变化，“中国共产党不仅在理论上深刻认识人民的主体作用，而且在实践中通过制度机制建设充分发挥人民的主体作用，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”。中国共产党的党内问责体现的正是对人民的承诺，通过对党员干部中的全面监督和问责，向人民群众表明自己的先进性和可信赖性，展现了党的问责制度人民立场的根本属性。

其次，以政党义务为本位，通过对权力进行自我约束和制约以实现自我净化，是百年来党的问责制度的逻辑基础。从百年来党内问责的法规制度文本来看，规制党组织和党的领导干部的义务性规范数量大大多于权利性规范数量，展现出了政党义务本位的立规技术取向，以实现对党自身的权力和行为进行限制，保证权力运用的正向价值。由于党的领导干部掌握较大的公共资源和公共权力，理应承担更大的政治责任，接受和遵守更多的义务规范。因此，为了从严治党、实现以人民为中心的执政理念，党内法规的规制始终强调为党组织、党员规定义务性规范为主要指引，这成为党的问责制度建设的逻辑基础。中国共产党为了防止权力滥用，将大量义务性规范附着于党组织和党的领导干部所行使的权力之上，保证了职责的履行和责任的追究。

（二）百年来党的问责制度体系全方位的逻辑展开

第一，党内问责主体从一体主导到多元协同。建党初期，实行党委一体主导，党委既履行管党治党主体责任，又履行监督职责，“党内各项监督权一直由中央及地方各级执行委员会直接行使”，直到党的五大通过 《中国共产党第三次修正章程决议案》，规定通过选举产生中央和省监察委员会作为履行监督专责的主体，纪委由此开始作为党内监督专责主体单列出来，由此形成的基本的专责监督模式一直延续至今。随着党对党内治理和党内监督重要性认识的深化，党内监督和问责的重点扩展到针对党的领导弱化、党的建设缺失、党性观念淡漠、组织涣散、纪律松弛等从严治党不力问题。百年来党的问责制度建设进程中，为了保证党的组织和党的领导干部充分履行领导职能，发挥领导核心作用，除需要党委、纪委要更好发挥职能作用，还离不开负有管党治党责任的党的工作机关的尽职履责，由此形成了纵向上各级党委（党组）、上下级纪委及派驻（派出）机构监督问责，横向上党的各级工作机关监督问责的多元主体协同的问责模式。

第二，党内问责对象区分从笼统走向精细化。对党内问责对象精细化的过程贯穿了党的发展的百年历程。建党初期，受制于历史局限和制定党内法规制度的立规水平，早期的党纲党章和其他党内法规制度中主要体现对党员违纪行为的监督和处分，在对党的领导干部的责任追究也是看作与普通党员相同的党内处分，没有对其苛以领导责任，即使已注意到集体和个人责任的划分，但由于“在反动和内战时期，集中制表现得多一些。”在权力高度集中的领导体制下，也不可能对党的领导干部作出与行使权力相匹配的责任制约，不可能对领导责任进行精细化区分。随着党的建设的深入，特别是改革开放以来，党内重视用制度管党，强调运用好民主集中制，防止权力过于集中于主要领导者个人，由此开始从制度层面划分领导责任。党的十八大以来，面对新的历史条件下世情国情和党情的深刻变化，开始特别重视对党组织和党的领导这个“关键少数”权力的监督和制约，尤其强调有多大权力就匹配多大的责任。针对处于特殊领导地位并履行领导职能的党组织和党的领导干部，要进行严格的监督问责，不但要对各级各类组织进行责任划分，还要对党组织的领导班子、领导班子主要负责人、班子成员的领导责任进行区分。由此，对党内问责对象和其责任的区分愈来愈走向精细化和规范化。

第三，党内问责范围从单一走向全面。革命战争时期，作为工人阶级政党，中国共产党运用马克思主义先进理论建党，在自身建设和管理方面要比其他任何政党更严格，因而主要强调自身的感召力和教育作用。同时，党内实行民主集中制和严格的纪律建设，党内存在的思想、组织、作风不纯、腐败等的问题，更多是从党性要求、动员感召等渠道得以解决，体现在这一时期的党内法规制度中，责任追究的范围和种类相对单一，主要是侧重针对执行上级路线方针政策不力的党组织和党的领导干部予以责任追究。新中国成立初期，针对党内“严重脱离群众，特权思想、官僚主义作风的滋长，以及贪污腐化行为”，党内对党组织、党的领导干部进行问责的范围扩展到注重纠正官僚主义、浪费等不良作风领域。改革开放以后，党建立起以制度建设为主的从严治党的监督和管理体系，党内问责作为管党治党的重要抓手，其问责范围得以进一步拓展到党的干部人事制度、党风廉政建设、党内监督等多个领域，由此形成了一系列专项的问责制度群。党的十八大以来，党认识到从严治党仅限于反腐败和纠正党风还远远不够，习近平同志从党的责任意识、历史使命的高度提出全面从严治党战略。党内出台了一系列有关党内问责的党内法规制度，致力于将全面从严治党落到实处，尤其以出台《中国共产党问责条例》为标志，将党内问责范围拓展到从党的领导、政治建设、思想建设到贯彻党的路线、作风建设、党风廉政建设等全方位和全过程之中。

第四，党内问责程序从方式模糊到操作清晰。中国共产党从建党初期就注重构建自身的主体责任，但党内法规制度中关于履行主体责任或领导责任不力进行问责的程序性规定还是很少，主要只是零星体现于党章和有关干部、党风廉政建设、纪律处分等专项规定中。直到21 世纪初，问责程序问题开始越来越得到重视。2009年6月，中共中央政治局审议通过 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，其中，对管党治党不力而造成重大负面影响的问责情形和问责程序设置了具体化规定。特别是党的十八大以来，在全面从严治党战略指引下，党内深化了对党内问责的认识，先后于2016年颁布并于2019年修订实施 《中国共产党问责条例》，对全面从严治党失职失责，尤其是落实“两个维护”不力的问责情形和问责程序制定了专门性规定，从问责启动调查、审查调查、作出决定、问责执行等方面进行了全方位的详尽的程序性规范。

（三）百年来党的问责制度动力机制科学运转的逻辑深入

首先，中国共产党始终强调主体责任导向，由此形成的压力传导成为党的问责制度运转的内部动力。百年来，中国共产党特别强调自身的主体责任，始终以马克思主义理论为指导，自觉摆脱传统政党的狭隘局限，“以唯物辩证的科学精神、无私无畏的博大胸怀领导和推动中国革命、建设、改革，不断坚持真理、修正错误”，以实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，正是在这种自我主体责任意识导向下，特别注重自身的政治性、纪律性、组织性和作风建设，以高度的主体责任意识推动自身发展，以强烈的主体责任意识构建主体责任政治体制，进一步形成了压力型责任制度模式。这种主体责任压力型政治，成为严格规范和约束党组织和党的干部的思想和行为的内在动力，这是百年来党的问责制度不断完善并科学运转的根本动力所在。

其次，党的问责制度的设计始终回应现实诉求，由此形成的压力传导是党的问责制度发展的外在动力。这与中国共产党所处的外部历史条件和所要解决的问题密切相关。在革命时期，严酷的战争环境为保持党组织和党的干部队伍的纯洁性提供了天然屏障，这一时期党的建设特点是把思想建设放在首位，管党治党、党的建设弱化等主体责任相比于纪律松弛等直接责任，还出于相对次要的位置。但随着社会主义建设的开启以及改革开放等中心任务的转换，不可避免出现很多原先党内法规制度尚不能适应和调整的新的社会问题，人民对党组织和党的领导干部也有了更高要求。问题就是导向，根据现实要求，党逐步意识到管党治党只注重追究党内主体违纪违规的直接责任，还只是停留在问题的表面，会导致一些理应承担事后责任的党组织和党的领导干部不能受到应有的追究和惩处，也就无法抓住党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等根本性问题。党的十八大以来，随着全面从严治党实践的不断深入，党进一步强化问责实践探索，党内法规制度得以不断完善，时机成熟、条件具备，通过对有关纪律处分、党内监督和党内问责等党内法规制度的整合优化，最终构建起了规范化、程序化、制度化和体系化的党的问责制度体系。

三、中国共产党问责制度建设的基本经验

中国共产党通过不断探索、实践和创新，形成了一整套行之有效且适合自身发展的党的问责制度，为党内问责进一步的实施提供了重要经验。

（一）坚持党的初心使命是党的问责制度扎实推进的根本

责任追究制度安排的逻辑原点原本是对于人性的假定，但是，中国共产党作为马克思主义无产阶级先锋队，对其各级组织和党的领导干部的要求必然要高于普通人性要求。党的领导干部肩负民族复兴的主体责任和历史使命，担负更重的职责，并掌握更大的公共权力，因此，对其进行规制的问责制度设计，必然高于普通人的使命和能力要求。中国共产党问责制度不只是基于人性要求，而是始终立足于党的初心使命，这是党的问责制度建设的根本。在履行主体责任方面，正是基于为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心使命，党的问责制度不但要求党员干部具有共产主义远大理想和中国特色社会主义坚定信念，要能自觉用马克思主义的立场、观点、方法分析和解决实际问题，要有强烈的革命事业心和政治责任感，要始终与党中央保持高度一致，要坚持和维护党的民主集中制，要正确行使人民赋予的权力，而且要具有履行公共职责所具有的职位能力。强调党的组织和党的领导干部掌握的公共权力，只能用权为民，不能用权谋私。同时针对公共权力具有天然的可扩张性，党不断加强党内监督，优化党内问责制度设计，提高党自我监督、自我净化的能力，做到始终保持党的先进性。总之，坚持初心使命是党的问责制度不断推进的根本。

（二）追求执政伦理道德是党的问责制度建设的旨归

中国共产党作为具有历史使命感和有责任担当的政党，其党的问责制具有鲜明的道德伦理性责任追求，追求执政伦理和道德是党的问责制度建设的旨归。

首先，从问责的责任体系构建上看，中国共产党作为一个现代责任组织和责任体系，在马克思列宁主义理论指导下建立，并将自身的革命和人类解放作为自己的价值理念及责任道德伦理。党的权威确立不是源于国家暴力，也不是源于国家强制力，而是来源于自身所代表的政治理念和信仰追求。因此，百年来，中国共产党始终强调主体责任担当，强化道德伦理实现管党治党和执政治国，将道德、责任伦理构建作为党独特的领导和执政的战略性资源，以责任伦理为内核的道德感成为激发党内主体内在自律的基础。强调通过发挥责任使命、党性引领、道德约束和纪律规制的综合效用，让道德伦理和制度规制同时发挥作用，尤其通过道德伦理的责任构建和制度约束，形塑了党组织、党的领导干部的先锋模范和领导核心作用。同时，通过问责制度划定的行为底线，以严密的党的纪律约束，将主体责任建设贯穿于党的领导、政治建设、思想建设、组织建设、作风建设始终，并通过责任追究程序彰显出党的伦理导向和道德追求。

其次，从问责主体对于责任的认识和把握上看，中国共产党对主体责任的担当，来源于内生性选择，而非外在的强加性选择，这种内源型主体责任选择，构成了百年来中国共产党保持先进性和自我净化的主体责任能力。“责任担当”这一政治术语背后是责任伦理的内在逻辑规定。作为无产阶级政党，内生性伦理责任就是要加强党的领导和执政能力，强调责任担当，一方面要求党组织、党的领导干部特别是各级党组织的负责人要敢于担责，以此真正实现党对人民的承诺；另一方面要求党组织和党的领导干部尽心尽责履行政治责任，否则就是政治上的背信弃义。中国共产党不断创新完善党的主体责任和追责制度，逐步让管党治党的责任追究制度成为权威的规范体系，并成为党的建设指引和政治保障，从而确立起担当管党治党政治责任的伦理道德基础。

（三）抓“关键少数”是党的问责制度建设的重要导向

党的理论包括党的领导和党的执政，党的领导“主要是政治、思想和组织的领导”，而党的执政是党通过法律程序在国家机构中执掌国家政权，进行治国理政的活动。这其中，作为各级组织主要负责人就是行使国家权力的“关键少数”，也成为党内问责的重点。

从历史来看，党基于挽救民族危亡的历史责任和使命而建立并发展，并在革命实践中实现了对人民群众的领导。在政治资源相对匮乏的建党初期，要保证党的路线、方针和政策得以贯彻，抓好党组织领导班子和党的领导干部队伍建设，是党能提高凝聚力和战斗力的关键。在这一时期，党既有担当领导责任的主体意识，通过示范、宣传、维护人民利益的实践获得人民的信赖和认可,又有赖于对“关键少数”的严格纪律约束和违反党内法规制度的惩处来获得真正意义上的领导，并得到人民群众的认可。新中国成立至今，党的领导和执政并行，由于国家和社会所处时代的不同，党的领导和执政也面临严峻挑战，作为中国特色社会主义事业的领导核心，党内“关键少数”掌握着政治资源，是政治权力的领导核心，也是实现中华民族伟大复兴的具体组织者和责任担当者，其言行、举动对全社会有着很强的示范效应，因此，对“关键少数” 的制度制约是保证党的领导和执政先进性、合法性的基础。

同时，党组织作为制造精英的制度化组织，承担培养和输送“关键少数”党的领导干部的任务。不同于西方政党和国家分离的结构，中国共产党深深嵌入于国家权力机构中，党掌控的政治资源中，最为重要的是政党资源，“政党权力的职能在本质上是对政党精英、国家精英和社会精英的一种影响或控制能力。”这种对职位资源的控制是党的问责制度运转的关键所在。党内问责的惩处性本质就是对责任主体特别是对作为“关键少数”的领导干部政治资源和权力的限制。比如基于名誉利益的声誉罚，就是对党的领导弱化、给党的事业和人民利益造成损失的领导班子和领导干部进行通报的问责；基于参与利益的驱逐罚，就是对党组织予以改组的问责；基于岗位利益的降职罚，就是对失职失责、不适宜担任现职的党的领导干部采取停职检查、调整职务、责令辞职、降职或免职的问责等。抓好“关键少数”就能保证党对政治资源的有效调配与运用。

（四）实现全覆盖监管网络是党的问责制度建设的重要途径

中国共产党从幼年走向成熟，始终在探索、构建适合自己管党治党的权力监督和问责制度，形成了犹如福柯提出的“全景敞视主义”权力规训机制。百年来，党的问责制度通过构建从上至下、从里到外的层级监督和权力制约机制，形成了一个对权力进行全覆盖监督的网络，犹如无所不在的“权力的眼睛”，让失范的权力得以纠正和规训。

具体而言，在以党的领导体制为核心的金字塔形层级结构中，百年来形成了全覆盖纪检、监察、巡视、巡察等交叉作用机制的权力制约和问责网络，以党委履行主体责任、纪委履行监督专责、党的工作机关依据职能履行监督职能为主要形式，并通过各级监委监察监督、各级纪委派驻（派出）监督、各级党委巡视（巡察）等方式汇聚问责信息，使得党的上级权力主体可以知晓被监督者的失范行为，随时对被监督者的失范行为进行问责，由此实现了问责主体、问责对象的全覆盖。百年来党委的主体责任通过党内法规制度所框定的管党治党职责予以体现，主要是以履行党的政治建设职责为统领，结合民主集中制度、党内政治生活制度、党管干部以及党管人才等制度对党内思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、反腐倡廉建设等党的建设领域进行全面监督，确保全面从严治党战略下对权力的监督和制约，由此实现了问责范围的全覆盖。而纪委的监督专责是通过党内法规制度中的纪律规制体现。百年来中国共产党打磨出了一整套从检举、调查到后续监督的问责追责流程，而且逐渐引导民众形成了社会监督的态势，有效地限制了权力失范行为，由此实现了问责程序的全流程。总之，在全覆盖的权力监管网络下，实现了问责主体、问责对象、问责范围和问责程序的闭环监管，成为党的问责制度建设的重要途径和重要经验，也成为党的问责制度在实践中行之有效的重要保证。

注释：

⑤⑥⑦⑩⑪ 《中国共产党党风廉政建设文献选编（1921—2000）》（第六卷），中国方正出版社2001年版，第3、6、8、20～21、23、479～480、52、64、页。

⑨《中国共产党党风廉政建设文献选编（1921—2000）》（第八卷），中国方正出版社2001年版，第44 页。

⑫《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第341 页。

⑮《江泽民文选》（第三卷），人民出版社2006年版，第191～192 页。

⑯《中国共产党历次党章汇编（1921—2017）》，中国方正出版社2019年版，第447～448 页。

⑰⑱《十六大以来重要文献选编》（中册），中央文献出版社2006年版，第282、605 页。

⑲《十五大以来重要文献选编》（上册），中央文献出版社2011年版，第546 页。