公务员正义感：基本内涵与内在价值

◎罗依平，孙 端,2

1.湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭411105；2.长沙师范学院 经济管理学院，长沙400100

在中国特色社会主义进入新时代的背景下，建设一支“忠诚干净担当”的高素质公务员队伍是实现我党“两个一百年”奋斗目标的重要保障。从理论上来看，高素质公务员队伍建设不仅需要法治手段，还需要不断创新管理方式、方法，综合运用政治、经济、行政、文化教育等多种手段实施联动治理。从实践来看，目前公务员队伍建设仍不能满足新时代发展要求，其中一个重要表现是公务员“正义感退化”[1]。公务员正义感退化不仅破坏了社会公平正义，而且严重损害了干部队伍和政府形象。探讨公务员正义感的基本内涵，寻求公务员履行政府正义的相关理论依据，不仅能够为建设高素质公务员队伍提供新的思路和方法，提高公务员执行公共事务的能力和水平，而且能够促进党的执政能力和执政水平，提升党和政府形象，增强政府公信力，树立一个正义的政府形象。

一、文献综述

有学者认为，公务员是指行使国家行政职权、履行国家公共事务的管理人员；也有学者认为，公务员是依法定程序和方式任用的政府行政机关的工作人员。这两个概念指出了公务员的某些特征，但是忽略了公务员的职责和义务。我国《公务员法》规定，公务员是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员[2]。该法从职业、编制、工资福利来源等三个方面强调了公务员的构成要件，从学术角度来看还不够全面，这是因为在实践中，我国还有大量参照《公务员法》管理的工作人员。随着国家机构改革的推进，国家机关中部分工作人员的行政编制已经取消，也有相当一部分公共事业单位采用政府发包的形式进入了市场，承包给非营利机构或企业。这些工作人员虽然不再拥有行政编制，甚至工资福利由非营利机构或企业负担，但是他们在工作岗位上依然代表政府行使公共权力，履行着国家公共事务，代表着政府的形象。因此，从广义上来看，代表政府行使公共权力、履行国家公共事务、代表着政府形象的工作人员都应被视为公务员。

罗尔斯把正义感归于人性，人性是正义体制下为获得利益而采取正义行动的一种欲望[3]。罗尔斯把正义感理解为一种欲望，并贴上“正义”的标签，既无法区分不同历史条件下的正义感，也无法揭示正义感的政治根源、经济根源以及文化根源。马克思主义正义观认为，历史上一切正义的考察都是与其相应的意识形态表达，有什么样的意识形态就会有什么样的正义内容与之相适应。不同的社会意识形态有着不同的价值观体系，并且这些价值观体系随着社会生产力的发展而不断变化。马克思主义正义观揭示了正义感的政治根源、经济根源以及文化根源。正义感的政治根源是统治阶级在意识形态领域的合法性建构；经济根源是人们对其物质生产和物质生活过程以及在此过程中形成的人与人之间关系的观念反映；文化根源是民族共同体的历史文化传承[4]。所以，正义感具有社会意识形态的烙印，正如马克思所言，“任何一个时代的统治思想始终都不过是统治阶级的思想”[5]，任何一个时代的正义感也都是统治阶级的正义感。在我国，人民民主专政是国家政体的本质，因此，正义感是建立在人民当家作主的基础上，是人民当家作主政治意识的体现。

二、公务员正义感的基本内涵

公务员在社会生活中通过其表情姿态、语言、行为以及心理活动，作出合乎一定社会意识形态及其价值体系的情感反应和体验，表现出公务员个体的正义感。同一行动在公共行政过程中，则表现出公务员的职业正义感。公务员职业本身就意味着同人民签订了契约[6]。公务员职业操守关系到整个公共行政系统,公务员职业的特殊性决定了公务员个体正义与职业正义具有同构性。据此，在广义上，公务员正义感是指公务员在公共行政过程中所应拥有的社会意识形态及其价值观体系；在狭义上，公务员正义感是指公务员在公共行政过程中应该具备的正义性情感、正义性反应以及给予社会公众的正义性体验，包含行政道德正义﹑行政话语正义、行政行为正义以及行政心理正义等四个方面，四位一体共同构筑成为公务员正义感(见图1)。

图1 公务员正义感结构图

(一)行政道德正义

马克思主义认为，道德是建立在一定社会经济基础之上的生活规范和行为准则，是社会意识形态的重要组成部分。毛泽东继承了马克思主义道德思想，认为：“道德是人们经济生活与其他社会生活要求的反映。”[7]改革开放以来，我党在坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，结合时代发展要求，提出物质文明建设和精神文明建设“两手抓、两手都要硬”的发展战略。邓小平指出，在党员干部的培养选拔方面要坚持“德才兼备、又红又专”原则，要发扬大公无私、廉洁奉公的精神，“尤其是高级党员干部要身体力行共产主义思想和共产主义道德”[8]。习近平强调，在新时代，我们党要团结带领人民实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须贯彻新时代党的组织路线,努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍[9]。

公务员行政道德是指公务员在行使公共权力过程中应遵守的道德规范和基本准则，是公务员从事行政职业所应具有的道德品性和操守。公务员行政道德源于公务员职业性责任和义务。作为公共行政职业代理人，公务员代表着国家和政府的利益和意志，以国家的名义履行公共行政职能、处理公共行政事务是公务员应尽的职责和义务。公务员行政道德也受到国家对公务员职业的权力约束。作为国家公职人员，公务员个人人格必然受到国家和政府组织人格的制约，必须服从并服务于国家和政府组织人格，进而将公务员的个人职业道德升华为执行国家和政府公共事务的行政道德。在国家公共行政管理过程中，公务员依法行使国家行政权力、管理国家和政府公共事务是履行国家职能的体现。

公务员行政道德正义是指公务员在实践行政道德过程中所拥有的正义性情感、正义性反应以及给予社会公众的正义性体验。首先，正义是行政道德的首要价值。在公共行政过程中，公务员应当树立正义性情感，把正义视为行政道德的核心价值目标。我国是中国共产党领导的社会主义国家，国家性质决定了公务员必须坚持和拥护党的领导，必须坚持马克思主义道德观，自觉贯彻和执行中国特色社会主义道德观，按照社会主义核心价值体系的要求实践社会主义义利观。其次，在实践行政道德过程中，公务员应该清除传统“官本位”思想，打破“人治”思想的桎梏，对社会公众关注的社会问题和利益诉求作出及时有效的正义性反应。最后，公务员正义性情感、正义性反应最终要靠正义性体验来衡量。公务员实践行政道德，通过自身的情感、姿态及反应把正义传递给社会公众，让社会公众拥有正义获得感，从而获得社会公众的行政道德认同。在我国文化中，社会公众对公务员正义感的期望很高，要让人民群众获得更高的正义获得感，就必须提高公务员正义感的质量和水平，只有达到或超过社会公众的预期，人民才会获得正义满足感。

(二)行政话语正义

马克思主义认为，任何一个社会的统治思想都是由统治阶级的思想决定的。统治阶级既是社会中占统治地位的物质力量，也是社会中占统治地位的精神力量[10]。行政话语是统治阶级思想的表达，代表着统治阶级的思想和意识。毛泽东指出，共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益、为最广大人民群众所拥护为最高标准[11]。随着中国特色社会主义进入新时代，习近平多次在讲话中指出，“培育和践行社会主义核心价值观，不断增强意识形态领域主导权和话语权”[12]23，适应现代网络发展，“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”[12]41。

在公务员表达自己的主张或利益分配时，社会公众需要得到官方及时有效的回应，才会以友好合作的态度与官方进行交流和互动。官民沟通互动需要一个公共空间，社会意见和公共舆论将会在这里生成。官方与社会公众进行自由平等的对话和协商是有效解决公共事务的可行路径。要实现这种对话与协商，就需要在公众、政府、社会组织之间及其内部成员之间构建一个多元对话与协商的平台，并遵循某种公共约束机制和原则，确保任何一方都有权利在法律规矩范围内自由平等地表达内容。作为官方立场和形象的代言人，公务员应当以真诚、真实、意向性的行政话语，在行政话语情境约束机制和规范指导下与社会公众、社会组织等进行自由平等的对话与协商，共同寻找解决公共事务的有效路径。良好的行政话语是政府及其公务员、社会公众、社会组织之间进行良性互动的桥梁和纽带，公务员行政话语在其中起到示范引领的作用。话语建构与权力生产相伴相生，中国话语必然以中国国情和国家利益为基本前提和叙事对象[13]。

公务员行政话语正义是指公务员在行政话语表达过程中所拥有的正义性情感、正义性反应以及所给予社会公众的正义性体验。公务员行政话语正义体现在行政话语表达过程之中，受公务员主观意识的控制和支配，受公务员自身素质的影响和制约。首先，公务员主观上应当持有公平正义的情感，拥有最大耐心和真诚给予社会公众充分表达的机会，对社会公众的呼声和利益诉求给予积极向上的关注、关心、关爱。其次，公务员应当对社会公众的呼声和利益诉求作出积极向善的回应，以人民群众能够接受的、易于理解的、没有歧义的语言符号进行表述，让社会公众充分了解公务事务的来龙去脉，并建立官民互动的对话与协商机制。最后，公务员在行政话语中呈现的正义性情感、正义性反应得到社会公众的广泛认可和接受。公务员在行政话语表达过程中能否以正义的情感、正义的反应与社会公众进行良性互动，关键是看公务员行政话语能否给社会公众带来满意体验。只有一切从人民群众的根本利益出发，以正义的情感、正义的反应处理公共事务，才能让人民群众拥有更多获得感、幸福感，才能激发人民群众参与公共事务的热情，提高人民群众参政议政的能力。

(三)行政行为正义

行政行为是行政法学的一个基本概念。早在法国大革命时期，一些行政法学者把行政机关单方面处理事务的行为视为行政行为，其合法性来源于行政机关的行政职权。随后，有学者认为，行政行为是指国家行政管理的一切法律行为；有学者认为，行政机关依法对行政相对人依法实施的具有法律效力的行为；也有学者认为，行政行为是指行政主体履行行政职权、达成行政目标所作出的能够产生法律效果的行为[14]。这三个概念具有明显的法学意蕴，都强调行政行为的法律性以及行政主体的行政职权，但是都忽略了行政职责和义务。少数学者从管理学的视角将行政行为定义为行政主体的一切行政管理行为。这个概念略显粗糙，但是在实践中具有重要的意义，它突破了法律界限，使得行政主体拥有了更大的行动空间和自由裁量权。

在行政管理实践中，作为行政主体的行政机关及其公务员面临各种公共政策的决策、执行与沟通，随时会面对社会公众的各种诉求和呼声，需要作出及时有效的回应和处置。在这种情况下，依法行动略显迟缓、效率不高，公务事务也很难及时有效地解决。因此，行政行为需要更大的行动空间和自由裁量权。在行政实践中，行政不作为对行政实践也会产生重大的影响，甚至直接决定行政结果。故此，行政行为被界定为行政主体在公共行政过程中作为与不作为的公共行为，包括且不限于公共行政过程中的决策、执行、沟通、协调、领导等。这里不再强调公务员依法行政，而强调行政主体的作为与不作为，主要有两个原因：一是依法行政是公务员的基本义务和根本职责，是公务员分内之事；二是行政作为与不作为都是行政行为的表现形式，强调其中任何一个而忽视另一个的观点和做法都是片面的、错误的。在当前我国反腐败高压态势下，一部分公务员出于自保心态懒政怠政、不作为、不在状态，这种行政不作为与行政乱作为、错作为、慢作为一样危害巨大。从理论上来看，行政不作为本身就是一种不愿承担、没有担当的行为，只是这种行为表现为自身过于保守而没有具体行动。习近平在党的十九大报告中明确强调，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”[12]22。这为我国公务员行政行为提出了明确的范围和要求。

公务员行政行为正义是指公务员在公共行政过程中所拥有的正义性行为，包括且不限于正义性决策、正义性执行、正义性沟通、正义性协调、正义性领导等。政府及其公务员掌握着公共权力和资源，容易导致公务员行政行为的自利倾向，致使其通过合法形式达到不当的目的[15]。首先，公务员在公共行政决策、执行、沟通、协调、领导过程中应以正义为价值导向，心怀正义性情感，一切以为人民服务为宗旨，把公共利益放在首位，对公共事务和人民诉求充满敬畏之心，摒弃一切“人治”思想观念，树立“法治”理念。其次，公务员在公共行政中应对社会公众的利益诉求和呼声给予正义性反应，恰当地运用好公共权力。为此，公务员要依法划清作为与不作为的界限，该作为的必须及时有效地处理，不该作为的必须严禁作为。最后，公务员行政行为给予社会公众正义性体验。公务员行政行为能否得到社会公众的认可和接受，关键在于公务员行政行为能否让社会公众获得满意。

(四)行政心理正义

行政心理蕴含两套系统：一个是行政管理系统；另一个是心理管理系统。行政管理系统是由行政机构及其人员、行政职能、行政组织、行政决策等行政要素构成，目的是利用行政管理原理对行政组织的人、财、物进行决策管理，以实现行政组织目标。心理管理系统由人的动机、认知、情感、态度、意志等心理要素构成，目的是利用心理学原理分析人的心理要素的结构形态及其运行机制，探求人的内在需求，从而调动人的积极性，提高管理水平和效率。心理管理系统为行政管理系统提供精神动力和智力支持，行政管理系统为心理管理系统提供物质基础和制度保障。无论是行政管理系统，还是心理管理系统，都是建立在人性基础上的。

有学者认为，行政心理是行政主体系统的人在行政过程中的心理活动，包括心理过程、个性及其心理特征。该定义强调行政过程的心理活动，偏重于行政心理的动态意义。也有学者认为，行政心理是行政主体对行政生活的心理投射，是行政文化的基础[16]。该定义强调行政生活的心理投射，偏重于行政心理的静态意义。依据马克思主义人性论理论，行政心理被界定为行政主体基于人的自然属性和社会属性对行政体系内外情景的所有心理活动的总称，其内容包括且不限于认知、动机、情感、意志、态度等心理活动。该定义站在马克思主义人性论的基础上，把行政主体的心理活动纳入社会意识形态的范畴内，对行政体系的内情景和外情景分别进行考察，为梳理行政心理过程的不同逻辑提供了空间。

公务员行政心理正义是指公务员在公共行政过程中所拥有的正义性心理状态、心理过程以及心理特征，包括且不限于正义性的认知、动机、情感、意志、态度等心理活动。公务员行政心理正义体现在公共行政过程之中，受其认知、动机、情感、意志和态度等心理活动的控制和约束。首先，公务员行政心理活动应当以正义为首要价值。行政心理正义强调公务员在行政过程中对行政体系内外情景的所有心理活动要适当，符合正义规则和标准。公务员作为国家公职人员，代表着政府形象，在行政过程中往往受其认知、情感、意志等心理因素的影响而表现出行政心理活动的复杂性。其次，公务员在公共行政过程的心理状态、心理过程、心理特征必须具有正义性。公务员的心理状态、心理过程和心理特征，是由其个人性格、气质、能力等心理素质决定的，同时，还受行政活动内外环境的影响。因此，公务员在行政心理活动中只有坚持正义性的认知、动机、情感、意志、态度等心理活动，才有可能锻造个人的性格、气质和能力。最后，公务员行政心理活动本身应具有正义性。公务员作为政府的公职人员和国家权力的执行人，对行政体系内外情景有着特殊的认知、情感、意志，这些活动直接决定着公务员的动机、情感、态度，进而影响着政府形象和政府正义。

三、公务员正义感蕴含的内在价值

对公务员正义感内涵的探讨源自正义感所蕴含的内在价值。正义感内在价值在于正义感在调节人与人之间关系、规范社会秩序、营造社会正义氛围等方面所发挥的作用。公务员正义感在实现公务员自我价值，提高公务员素质；加强我党作风建设，提高党的执政能力；树立正义政府形象，提高政府公信力；营造社会正义氛围，实现社会和谐稳定等方面具有重要价值。

(一)实现公务员自我价值，提高公务员队伍素质

在执行公共行政的过程中，公务员自觉践行正义感，能够不断检验自身的行政道德正义、行政话语正义、行政行为正义以及行政心理正义，自觉纠正在行政道德、行政话语、行政行为、行政心理等方面与新时代中国特色社会主义义利观不相符合的地方。勉励自己以正义性的情感和反应给予社会公众正义性体验，时刻提醒自己牢记职业性质、人民群众的热切期盼以及党和政府的重托，从而在公务员职业生涯中获得人民群众以及党和国家的充分肯定和赞扬，成为社会的先进分子和模范代表，为党和国家作出更大贡献，实现自身价值。在新时代，高素质、专业化的公务员队伍建设离不开法治手段，但只靠法治手段是不够的，还需要行政手段、文化手段、技术手段等多种手段的综合应用。公务员正义感属于行政文化的范畴，无论是行政道德正义、行政话语正义、行政行为正义，还是行政心理正义，都是对公务员自身素质、职业精神和能力的重要要求。因此，大力倡导公务员正义感认知教育和实践教育，精选一批优秀典型人物和事件以加大公务员正义感宣传力度，有利于调动公务员实践正义感的积极性、主动性、创造性，有利于提高公务员队伍素质，有利于新时代高素质、专业化干部队伍的建设。

(二)加强我党作风建设，提高党的执政能力

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，这既是中国历史的选择，也是中国人民的选择。新时代面临新任务，只有加强党的领导，提高党的执政能力，才能牢牢把握中国特色社会主义的正确方向。公务员是党领导下的国家公职人员，党的领导是全面领导，因此公务员必须接受党的全面领导，按照党的领导要求执行公共事务、履行公共职责、全心全意为人民服务。在我国，很多公务员本身就是党员干部，其思想观念和作风直接影响着党的执政能力、党和政府的公信力以及整个社会的公平正义。当前，我国大多数公务员人格品质是良好的，政治立场是坚定的，思想观念和作风是优良的，但是也应清醒地看到，少数公务员，特别是位居领导岗位的公务员理想信念缺失、“正义感退化”。正是思想观念出了问题，才致使其越走越远，成为腐化堕落的腐败分子。近年来，公务员正义感明显退化，必须以“以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气”[17]加以治理。针对当前存在的现实问题，应从公务员行政道德、行政话语、行政行为、行政心理等四个方面加强对公务员正义感的教育与强化训练。

(三)树立正义政府形象，提高政府公信力

《公务员法》以法律形式确认了国家行政机关与公务员之间的职位委托与被委托关系，明确了公务员是国家行政权力的具体执行者，确立了公务员的国家工作人员身份和地位以及享受国家财政负担的工资和福利待遇；同时，也规定了公务员必须依法履行公共职业责任，承担公共法定义务。政府的形象和公信力首先体现在公务员身上，公务员依法行使公共权力、承担公共责任和义务，既是公务员职业的本质要求，也是由国家性质所决定的。其次，政府的形象和公信力也体现在公务员执行公共事务的过程之中。公务员在执行公共事务过程中能否基于正义的执政理念、遵守正义的原则、实施正义的行动，决定了公务员正义感的实现程度。新时代要建设中国特色社会主义，公务员就必须站在党和国家的立场上，依法管理国家事务和公共事务，履行公共职责和义务。其言行举止直接影响着党和政府的形象，关乎党和政府的公信力。公务员富有正义感，则有利于提高其品格素养和职业道德；有利于自觉维护社会公共利益，实践社会主义核心价值观；有利于塑造正义政府形象，维护政府公信力，推动和谐社会建设。因此，新时代加强公务员正义感认知和教育，提高公务员实践正义感的自觉性，有利于公务员自觉严守正义政府的规范和要求，从而提高政府信誉，增强政府公信力。

(四)营造社会正义氛围，实现社会和谐稳定

我国公务员绝大部分是中国共产党党员，公务员作为政府机构中履职管理国家和社会事务的公职人员，直接影响着党的执政能力和执政水平，影响着社会正义的实现程度。作为政府机构组成中最活跃的因素，公务员在执行公共行政事务、履行公共行政职责的过程中最具有广泛影响力，其思想道德意识、一言一行、举止投足以及心理活动都得以彰显，表现为公务员的行政道德、行政话语、行政行为以及行政心理。公务员正义感就是要实现公务员在公共行政过程中行政道德正义、行政话语正义、行政行为正义以及行政心理正义。从理论上来看，公务员富有正义感既是公务员职业的根本要求，也是塑造社会正义的重要保障。从实践上来看，公务员拥有正义感会促使其自觉遵守职业道德，以正义的勇气和担当、正义的话语和行为履行公共事务，在社会生活中起到模范带头作用，以维护最广大人民群众的根本利益，营造一个良性的社会正义氛围。在一个正义氛围浓厚的社会里，公共事务可以在正义的秩序下得到友好协商和妥善解决，这样能够减少社会矛盾以及社会公共危机事件的发生，从而有利于实现社会的和谐稳定。

四、结论与讨论

公务员正义感的相关研究文献鲜为少见，没有形成完整的理论体系，但是公务员是否拥有正义感不仅关系到公务员自身的职业发展，还关系到社会的公平正义，更是直接影响着政府正义的实现程度。探讨公务员正义感的基本内涵和内在价值既是当前情势所需、形势所迫，又是理论发展的时代要求。在实践中，公务员正义感缺失现象屡见不鲜，造成的问题相当严重，不能不引起学术界和实务界的高度关注。把公务员正义感划分为行政道德正义、行政话语正义、行政行为正义以及行政心理正义等四个要素，是一次大胆的尝试，期望更多学者深入探讨公务员正义感相关理论问题，逐步完善理论框架，深化公务员正义感的理论和应用研究，形成中国特色公务员正义感理论体系，并推动理论成果转化，从而为我国公务员队伍建设、党的建设和政府治理建设提供理论支撑，为政府决策提供相关的理论依据。

无论是行政道德正义、行政话语正义、行政行为正义，还是行政心理正义，都是对公务员自身素质、职业精神和能力的重要要求。加强公务员正义感认知教育和实践教育，调动公务员实践正义感的积极性、主动性、创造性，能够保障我国公务员队伍的纯洁性、正义性、公正性，从而有利于提高公务员队伍的整体素质。所以，重视和加强公务员正义感教育与训练，探索适合中国特色社会主义发展要求的公务员伦理培训模式，倡导公务员在公共行政中实践正义感，提高其积极性、主动性、自觉性，开展一批实践公务员正义感典型事例的宣传和教育，制定公务员正义感培训项目配套措施及其长期运作机制，对推动我国高素质干部队伍建设具有重要的现实意义。