新型举国体制对防控新冠疫情的制度优势

◎黄 瑶，王 铭

1.北京航空航天大学 马克思主义学院，北京100191；2.北京教育科学研究院 高等教育科学研究所，北京100031

新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)波及全球，溯源工作在科学界尚未得出定论，病毒依然在多国肆虐，造成大量人员和经济损失。中国作为最早公布新冠疫情的国家，也是最早成功阶段性防控病毒的国家。针对突发公共卫生事件的应急管理是各国应对新冠疫情的有效手段，但是在不同国家体制、文化等背景差异下，应急管理产生不同的效果。中国新型举国体制是对传统举国体制的继承与发展，面向如此凶猛的未知病毒，我国新型举国体制全面发挥制度优势，是短时间取得新冠疫情防控成效的原因。

一、文献回顾

(一)传统举国体制与新型举国体制

我国“举国体制”最早出现于20世纪50年代，主要应用于科技攻关与技术创新。1956年发布的《1956—1967年科学技术发展远景规划》提出，“根据国民经济发展的需要……集中必要的力量”[1]。正是凭借这一制度的实施，新中国成功研制出了“两弹一星”“结晶牛胰岛素”等重大科技成果，实现了对西方技术封锁的突破。

20世纪80年代，“举国体制”概念成型，并主要应用于竞技体育领域。梁欣[2]分析了传统举国体制对我国竞技体育事业发展产生的积极影响及其弊端，为举国体制的创新发展提供了理论起点。2010年5月，国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出，“探索完善社会主义市场经济条件下科技创新举国体制”，使得“举国体制”重新转向科技领域。这一时期，杜宝贵[3]、李哲和苏楠[4]指出，在新的时代背景下，举国体制应从资源行政配置向市场配置、从产品导向向商品导向、从重目标实现向注重效益和制度设计转变。

2019年2月，习近平总书记指出：“嫦娥四号……是探索建立我国新型举国体制的又一生动实践。”[5]2019年成为传统与新型举国体制的分界，学界开始研究“新型举国体制”究竟“新”在何处，以及其科学内涵与功能定位。新型举国体制是探索我国政治制度优势与市场机制互动协同的国家治理新变革[6]；其以国家发展和安全为最高目标，以现代化重大创新工程为战略抓手，具有政治、协同及战略优势[7]；表现在与市场经济、全球化、数字化这三个“新”背景的结合上[8]；是集中力量办大事这一社会主义制度优势的体现[9]；以国家意志支配科技活动的过程和方向，公共财政为科技创新提供规则、组织及资源保障[10]；更加重视市场配置科技资源和调动各方积极性[11]。2020年6月2日，习近平主持专家学者座谈会强调：“科学技术是人类同疾病斗争的锐利武器……要加大卫生健康领域科技投入，集中力量开展核心技术攻关，发挥新型举国体制的优势。”[12]

(二)公共卫生突发事件的应急管理

现代国家制度建立以来，应急管理就纳入政府公共服务职责范围，是公共管理学科的重要研究领域[13]35-44。应急管理是对突发事件前、中、后期[14]以及全过程生命周期开展预防准备、监测预警、处置救援、恢复重建等应对活动的管理[13]22。现代应急管理表现在对突发事件的体系性应对上，应急管理体系是应急管理相关要素构成的整体，包括应急管理的主体、过程、规范及保障等四个方面，职能有应急计划、组织、领导、沟通、控制等。世界各国应急管理的体系、实施及效果等均受到本国政治体制、文化传承、经济发展等方面影响。我国应急管理体系的特点是以“一案三制”为代表，闪淳昌提出“拳头模式”，由“党政组织、人民军队、专业技术应急队伍、社会与人民群众、国际救援组织”这“五指成拳，迅捷有力”[15]。与其他国家相比，我国应急管理实行以政府为中心、自上而下的垂直管理方式[16]，在一些具有国际影响的突发公共事件上更能发挥出独特的政治优势[17]。

在此次防控新冠疫情的过程中，我国制度优势凸显，并将制度优势转化为治理效能。人民至上是我国社会主义制度优势的底色和本质[18]。一方有难、八方支援，中国特色社会主义制度所具有的显著优势是抵御风险挑战的根本保证[19]。党的集中统一领导、全国一盘棋[20]、全面依法治国优势、集中力量办大事[21]等均是抗疫取得成果的条件。同时，习近平总书记也指出：“这次应对新冠肺炎疫情，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生体系等方面存在的一些短板，要加快构建关键核心技术攻关的新型举国体制，不断完善我国公共卫生体系，切实提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。”[22]

二、新型举国体制的内涵与特征

(一)新型举国体制的概念内涵

1.新型举国体制以党领导下的国家意志为最高目标。习近平总书记强调，“坚持党对一切工作的领导”[23]8-16，我们党在新民主主义革命、社会主义建设及改革开放等三个时期，顺应民意、合乎时代要求，形成正确的道路、理论、制度，救国于危难、扶广厦之将倾。党中央的坚强领导是取得诸多成就的重要原因，党中央领导下形成的国家意志是无坚不摧、奋勇前进的动力源泉。国家意志是国家目标的形成、体现及实现，是一种国家行为，具有整体性、全局性、战略性、重大性、危急性等特点。国家意志包含国家近中远期的发展目标、发展战略以及需要发展的行业与领域、需要突破的核心技术、需要防范的风险、需要解决的重大问题等。

2.新型举国体制以社会主义市场经济为基础条件。习近平总书记指出：“在社会主义条件下发展市场经济，是我们党的一个伟大创举。我国经济发展获得巨大成功的一个关键因素，就是我们既发挥了市场经济的长处，又发挥了社会主义制度的优越性。”[24]由市场供求、价格机制、激励机制、促进效率、节约成本等市场规律构成的“看不见的手”调控各市场主体和环节，对经济建设和社会发展起到关键的决定和调节作用。习近平总书记强调：“发挥市场经济条件下新型举国体制优势，集中力量、协同攻关。”[25]“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。过去我们取得重大科技突破依靠这一法宝，今天我们推进科技创新跨越也要依靠这一法宝，形成社会主义市场经济条件下集中力量办大事的新机制。”[26]发达的市场经济为国家意志实现提供了效率和财力保证，能够引导更多的人力、物力、财力以更加有效的方式投入，实现效果、效率、效益等多重目标。

3.新型举国体制以国家治理体系为重要支撑。习近平总书记强调：“‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。”[27]在市场发挥资源配置决定性作用的同时，更好地发挥政府的有效作用。治理是利益相关主体参与决策的结构和过程，党的十九届四中全会指出，我国国家治理体系包括政治、法治、政府、经济、文化、民生、社会、生态、军队、外交、监督等领域的体制机制和法律法规的制度安排。新型举国体制是国家治理体系中独特的组成部分，国家治理体系一是实现“从下到上”的传递信息、诉求汇聚和建言献策，通过治理体系反映到中央决策层，经过党中央和国家最高层决议形成国家意志；二是保障基层自治和各级组织良好运行；三是将国家意志“从上到下”传递并转变为实际行动、有效落实、决策执行。

4.新型举国体制以科学技术和专业知识为发展动力。2020年5月，中共中央政治局常务委员会指出，要发挥新型举国体制优势，加强科技创新和技术攻关，强化关键环节、关键领域、关键产品保障能力[28]。习近平总书记在考察新冠肺炎防控科研攻关工作时强调：“要完善关键核心技术攻关的新型举国体制。”[29]新型举国体制与科学技术和专业知识紧密联系，围绕科研攻关与成果利用，依靠专业人员知识和技术实现科技发展创新与综合国力提升。建设科技强国、提升科技实力、通过自主科技创新解决实际问题，是我国未来发展的重要目标。习近平总书记在2018年“两院”院士大会上指出：“中国要强盛、要复兴，就一定要大力发展科学技术，我们比历史上任何时期都更需要建设世界科技强国。”[30]国家意志的形成需要专业知识的参与谋划，治理体系建设和治理能力提升需要专业知识的指引支撑，市场经济的发展需要专业知识技术创新驱动。

总之，我国新型举国体制即举一国之力，在新时代背景下，在社会主义市场经济条件基础之上，通过国家治理体系发挥科学技术和专业人员的作用，实现国家意志、达成国家目标的政治体制。在党的领导下通过国家治理体系形成国家意志和国家目标，社会主义市场经济为人、财、物的投入提供基本规则和动力，国家治理能力是贯彻执行国家意志的保障，科学技术既是应用手段也是发展目的。相比传统举国体制，新型举国体制是国家意志、社会主义市场经济、国家治理体系和科学技术专业知识的有机结合(见图1)。

图1 新型举国体制的内涵

(二)新型举国体制的特征

1.集中力量办大事。1982—1992年，邓小平多次强调，社会主义的优越性在于“全国一盘棋，集中力量，保证重点”[31]，集中力量办大事能够破除种种困难，能够“速度比较好、效益比较好”的建设现代化[32]。集中力量办大事的思想传承于中国历史，发扬于中国近现代，是举国体制特征的重要体现[33]。集中力量办大事是在一定的时间、空间范围内，抓住社会系统主要矛盾，集中力量解决主要矛盾。

2.社会主义市场经济、国家治理与专业力量的结合。新型举国体制兼顾市场资源配置与政府调控功能，尊重市场运行规律和激励、效益。以治理代替管理，以市场代替计划，以价值规律代替行政命令。注重科学技术、专业知识及科研人员，建设科技强国，提高国家整体的知识、理性及现代化水平。新型举国体制充分发挥各方优势协同发展，在社会主义市场经济和国家治理体系中实现人尽其才、物尽其用，实现政产学研协同创新。

3.统一框架下的自主创新。新型举国体制确保国家意志“一以贯之”地逐级贯彻、落实，实现国家治理体系中各层次的意识统一、目标集中。同时，各层次、各部门、各组织在统一目标的基础上，能够根据地域条件和发展情况等自主创新地开展工作，完成任务目标。在举国统一框架下实施局部自主创新，是社会主义民主集中、民主自治、团结统一的表现，有利于基层工作创新，激发基层工作活力、创造性及积极性，有利于部门之间的比较和成功经验的快速推广。

4.更加注重人民当家作主。党和国家执政为民，以服务人民为己任。习近平在同埃塞俄比亚总理阿比通电话时强调：“抗击新冠肺炎疫情是中国政府当前头等大事。我们本着对中国人民和世界人民生命安全和身体健康高度负责的态度，运用举国体制，采取最全面、最彻底、最严格的防控举措，已经取得积极成效。”[34]新型举国体制更加重视人民的生命、安全、发展、价值、幸福及获得感，“始终把人民利益摆在至高无上的地位”[23]343，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

三、新型举国体制对防控新冠疫情的优势体现

面对突发重大新冠疫情，应急管理体系责无旁贷，新型举国体制结合、融合应急管理成为在应急管理领域的尝试和应用。新型举国体制发挥其特征和优势，是我国在全球应对新冠疫情这一重大突发事件中率先取得阶段性成功的条件和基础。

(一)快速形成正确统一的国家意志——应急领导

为应对新冠疫情，2020年1月中央防疫工作领导小组成立，在中共中央政治局常务委员会领导下，全党和全国人民统一认识、提高防范，在最高层次上实现对全国疫情的统一指挥、统一调度。综合分析研判形势，高度重视新型冠状病毒的威胁性和传染性，以遏制病毒蔓延扩散、降低死亡率为目标制定各类政策措施。根据医疗卫生专家意见，采取一系列科学手段阻断传染源、传播途径、易感人群，通过广泛宣传，达成社会共识，依靠治理体系进入和维持应急状态。国级、副国级领导人多次到疫区走访调研，调配资源、解决实际问题。新型举国体制保证了国家意志的正确性，避免了“外国多党制由于党争、内耗、唯选票是图等政治或经济原因排挤专业意见，错过将病毒控制在局部和早期的窗口”等弊端。

(二)科学技术提升专业化处置能力——应急队伍

党的十九大报告强调要提高社会治理专业化水平，专业化是发展的必然要求，专业化水平决定问题处理的能力。特别是新冠疫情这类公共卫生事件，更需要医疗卫生领域的专家、学者及大批医护人员参与投入。习近平总书记指出：“生命安全和生物安全领域的重大科技成果也是国之重器，疫病防控和公共卫生应急体系是国家战略体系的重要组成部分。”[29]新型举国体制重视科学技术发展，重视培养依靠科技人员，发挥科学技术、专业知识的力量。在此次新冠疫情中，医疗卫生专家对国家意志和决策、社会共识的形成起到关键作用。国家医疗卫生水平是应急保障的直接条件，全国医护工作者是防控病毒、治愈患者的一线力量。集中全国中西医专家到当时新冠疫情最严重的武汉支援，实现了中西医结合的特殊疗法。溯源、流调等环节体现出专业工作的缜密性，基因测序、核酸检测、疫苗研发等科技攻关为了解和战胜病毒带来进展和希望。

(三)市场经济赋予产能和综合实力——应急保障

我国社会主义市场经济为国家提供税源和财政收入，提高了国家综合国力和应急能力，是国家和地区免费治疗、免费检测的财力保障。社会主义市场经济为个人和家庭提供就业岗位、工作收入及丰富的消费商品。个人家庭积累的经济物质储备，是早期隔离封闭降低传染政策成功的客观条件，减轻了为生存或偿还贷款而过早复工带来的风险，居家远程办公为之后的恢复重启奠定了有利基础。新冠疫情期间的在线教育、外卖、直播等成为市场新热点。社会主义市场经济发展使得我国成为拥有完整工业体系的国家，国家意志经治理体系传达到市场，相关企业复工后快速恢复产能，包括医疗卫生用具在内的各类物资源源不断生产供应，满足国内外需求。现代商业物流仓储保障快速运输，弥补和疏通个别地区分配中的“卡脖子”环节。社会主义市场经济培育的基建能力充分体现在临时医院、方舱医院的快速搭建、改建上。

(四)国家治理体系和“省际”互助——应急组织

中央领导小组决策后，国家治理体系快速反应，各行政层级尽职尽责，各部委根据业务紧密部署，党和政府各级组织迅速动员、落实政策、开展行动。在纵向上，“党中央—部委—省级—市级—区县—街道乡镇—社区村”各级守“土”有责；在横向上，医疗、工业、交通、公安、纪检、基建、民政、教育等各行业各负其责。在工业方面，医疗物资产业提前复产；在教育方面，全国大中小学火速将课堂教学转换为在线教育。省际互助是我国新型举国体制“全国一盘棋”优势的集中体现。2020年2月，19个省份对口支援湖北省武汉市以外的各地市，“非对称”式弥补当地医疗资源短缺，控制疫情蔓延；6月，12个省份20支核酸检测医疗队支援北京，完成北京市全民核酸检测；7月，10个省份医疗队支援新疆乌鲁木齐。我国新型举国体制有效解决了世界各国突发事件重点地区缺乏省际(州际)互助[13]50的难题。

(五)广泛深入的基层动员与社区治理——应急管控

无论是应急管理，还是国家治理，基层的应急、动员、治理能力建设至关重要。在新冠疫情期间，为了减少人口流动、春节聚会增加的风险，我国采取全民居家隔离、社区封闭措施，这既是一种广泛的社会动员，能够让14亿人口停止流动，也是一种集中力量来办的大事。基层社区、乡村工作者发挥重要的宣传、督促、监管作用。新冠疫情严重地区动员党员、公务员、事业单位职工参与社区联防联控。发挥党组织、党员的先锋模范作用，吸纳志愿者开展社区相关工作。随着新冠疫情防控形势好转、各地解封，在跨省人员流动中由街道社区负责行程报备、安排接送等具体工作，多方联动发挥社区基层治理职能[35]。在此次新冠疫情应对中，科技在基层发挥重要作用，各地区按照风险等级分级管理，通过手机信号或扫码追踪记录个人行程，“健康宝”成为识别个人风险等级、进行社区应急管控的重要工具。

(六)处置突发事件的坚强军队后盾——军地协同

中国共产党指挥下的中国人民解放军，以全心全意为人民服务为根本宗旨，时刻为服务人民做好准备，能够以更加充足的准备更好地应对突发事件，更好地服务突发事件地区人民群众的各种需求。人民军队和国防系统是新型举国体制和应急管理体系的中流砥柱和坚强后盾。在武汉市新冠疫情发展严重、医疗资源捉襟见肘时，解放军医疗队及时到达武汉接替当地医护工作者，同时接管武汉地区重点医院所有用品设备供应，接手“火神山”医院等工作，极大提升了战胜新冠疫情的速度。

(七)国内外友好力量和大国外交的展现——应急支援

新冠疫情初期，海外华人华侨采购大量物资援助湖北，社会各界也积极解囊相助。截至1月29日，国内各类企业捐资捐物总额达百亿元；截至2月2日，188家外企捐赠10余亿元；韩红基金会总计收到善款3亿余元。国际上的友好国家、友好城市也捐赠大批物资，特别是来自日本捐赠上的“山川异域，风月同天”拉近了两国之间的距离。这次国内外的慈善捐赠是自汶川地震以来规模最大的一次，体现出“得道多助，失道寡助”。与世界卫生组织等国际组织的合作，去除了病毒污名化、政治化的恶意和挑战。在防控取得阶段性成功后，中国政府积极援助其他各国，派出专家医疗队，开展线上会议培训，广大民众发放或邮寄物资以示回馈。在全球化背景下，信息高速流动、物资快速流转、人员来往密集，新型举国体制以更加开放包容的心态参与全球治理和构建人类命运共同体。

四、进一步的建议

当前，新冠疫情仍处于世界流行阶段，内防反弹、外防输入的压力依然存在，而且我国新型举国体制仍在不断发展完善，在今后应对重大突发公共卫生事件发挥重要作用的过程中，提出以下六个方面建议：

(一)树立周期性风险防控意识

德国社会学家贝克在《风险社会》一书中指出，现代社会时刻处在不同发生概率的风险之中，不同类型的风险存在周期性概率的变化。比如50年左右长周期的经济危机，10年左右短周期的金融危机，厄尔尼诺、拉尼娜周期加剧自然灾害，全球大流行的传染病周期等。需要各级组织和领导干部建立对各类风险周期性发生的防控意识，正视和重视潜在风险和风险周期，开展以预防为主的全面风险评估、风险管理及风险避免措施。

(二)加强对国外流行病、新冠疫情的关注与检疫防疫

随着全球化发展程度加深，世界各国来华人员、物品的交往流通空前频繁，这次新冠疫情提醒国家和地方政府在保持开放心态的同时，积极关注国外流行病等各类风险的发生情况，加强对各类风险输入的防控，加强对人员、物品的检疫防疫。

(三)加强有关应急管理的普法宣传教育

应对新冠疫情采取的居家隔离、封闭社区等措施，是严格依照《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》以及国务院《突发公共卫生事件应急条例》等执行的。在工作过程中，应加强有关应急管理的普法宣传教育，落实有法可依、执法必严、违法必究的原则，减少国外负面宣传对我国民众的不利影响。

(四)增强新闻媒体对社会舆论的风险提示责任

在应急沟通和危机传播理论中，新闻媒体的作用重大，建立在周期性风险社会基础之上，新闻媒体应肩负起对社会公众的风险提示责任。理性探讨和公布已知、未知风险，让公众拥有自行决定行动的权利，不能为了舆论宣传而使大众暴露在风险之中。在自媒体时代，突发事件发生后往往会出现社会极大关注而真相尚未揭露的信息空窗期，此时别有用心者容易制造谣言、混淆视听，公众传媒应快速反应、尽早发声、抑制谣言传播。

(五)建立中央、省级、地方政府应急准备和公共服务兜底分摊机制

此次新冠疫情也暴露出地方政府医疗资源和应急准备等公共服务供给欠缺、分布不均的问题，特别是省会周边、被虹吸地市及老少边穷地区。应重新研究有关医疗防疫、应急准备等公共服务的事权财权在中央、省级、地方政府间的分配问题。发达国家如美、日、澳等国均建立了激励省级和地方政府投入、中央配套投入的机制，我国也应完善根据人口等客观依据建立标准化或兜底线的应急准备和公共服务制度。

(六)提高基层社区信息化治理服务水平

在此次疫情中，“健康宝”“国务院小程序”“人脸识别测温仪”等信息技术的广泛使用，为加速提高基层社区信息化治理服务水平提供了技术基础。基层社区存在户籍管理、人口流动、房屋出租、信息登记、数据采集存储使用等方面的诸多问题，可借此次新冠疫情之机，提高基层社区信息化治理服务水平，实现基层社区治理体系和治理能力现代化。

虽然新冠疫情来势汹汹，但是在党中央的统一决策部署下，新型举国体制在重大突发公共卫生事件应急管理领域的优势全面发挥。相比其他国家仍然处于失控状态，我国早已进入复工、复产、复学、复市的常态化新冠疫情防控阶段。这对全国人民来说，既是一次难得的深入理解我国新型举国体制的生动实践，也是一次坚定树立“四个自信”“四个意识”的爱党、爱国主义现实教育。