高职院校基建资金管理廉政风险防控研究

李欣 张媛媛

摘 要：基本建设领域一直以来都是高职院校腐败的重灾区，如何做好基建领域的廉政防控建设也是各高职院校廉政防控建设的重点。其中，资金管理廉政风险防控是高职院校基建廉政防控建設的重要组成部分，具有很重要的实践意义，不可或缺。通过分析高职院校基本建设资金管理过程中存在的权力及廉政风险点，提出高职院校在基建过程中的资金管理防控措施，探讨高职院校基建廉政防控建设中的资金管理方法。

关键词：高职院校;基建;资金管理;廉政风险

一、高职院校基建工程资金管理工作权力的构成

第一，在资金筹集与预算阶段的权力。此阶段的资金管理权力一般包含：投资总额控制权、资金筹集权、融资渠道控制权。核心是总额控制权，由于多数高职院校自身的财力不足以支撑巨大的基本建设资金投入，所以在确定投资总额的前提下，要明确是否需要对外筹资，筹集资金的多寡以及从何种渠道融资，这些问题尤为重要。

第二，在施工阶段的权力。此阶段的资金管理权力一般包含：是否按合同约定拨付或临时附加条件;进度款拨付审核;进度款支付时间把控等权力。核心是进度款的拨付，并且进度款在基建资金管理工作中资金占比较大，是整个基建资金管理工作的重点环节。

第三，在竣工验收阶段的权力。此阶段的资金管理权力一般包含：当工程竣工决算金额与施工合同价存在较大差额时，高职院校有权力决定按哪一金额先行支付尾款;尾款支付审核把关权;尾款支付具体时间的控制权;履约保证金退还审核把关权;履约保证金退还时间控制权。

第四，在工程质保阶段的权力。此阶段的资金管理权力一般包含：质保金退回的审核把关权、质保金支付的时间控制权。

二、高职院校基建资金管理工作中的廉政风险点

（一）资金筹集与预算阶段资金管理工作中的廉政风险点

1.投资相关工作资金管理廉政风险，主要是超额投资带来的风险。在基本建设开始之时，若没有科学的制定基建投资预算，或在资金支付审批过程中未严格审批核减，极有可能导致实际支出超出投资预算总额。超额投资不仅有可能带来浪费国家资产的风险，也可能导致还款资金不足，以债养债，长期下去，不利于高职院校的长足发展。

2.融资相关工作资金管理廉政风险，主要是融资成本的控制。融资时需要充分考虑融资成本，一方面是沉没成本，即所融资金产生的利息负担;另一方面是机会成本，即使用该笔所融资金进行其他投资活动可能产生的收益。一旦融资成本过高，直接导致基本建设项目建设成本升高，降低资金利用率。

（二）施工阶段资金管理工作中的廉政风险点

1.进度款支付的资金管理廉政风险，主要是支付审核把关不严带来的风险。涉及正反两个方面：一方面，施工方为了提前取得工程进度款，可能诱使相关工作人员在未达到付款约定条件，或未全部审批完成时提前转款，造成国有资产利息流失。另一方面，高职院校的相关工作人员也可能为了谋求自身利益，会故意拖延付款时间，向施工方提出满足其个人利益的附加条件。

2.违反合同支付的资金管理廉政风险。在工程进度款支付过程中还存在相关工作人员专业能力有限或主观故意等原因未严格按照合同计算复核，未进行特殊事项的核减等，造成违反合同支付工程进度款，导致国有资产流失的廉政风险。

3.因工程变更带来的资金管理廉政风险。按现行多数高职院校的基本建设决策制度，一旦发生工程变更，需要经基本建设领导小组等专门的内设决策机构集体决策，导致施工方取得资金的时间成本高甚至无法取得工程变更同意。施工方为了尽快拿到资金，可能会将变更不进行备案上报，直接纳入进度款中进行支付，导致重大事项未决策。

（三）竣工验收阶段资金管理工作中的廉政风险

1.工程尾款支付的资金管理廉政风险。由于各种原因，工程竣工决算审计金额往往高于施工合同价，对于差额部分，需要经过高职院校相关决策机构集体决策、审计等程序。在这种情况下，施工方对工程尾款取得的时间成本过高，往往会诱使工作人员在未完成相关程序的条件下提前支付部分甚至全部尾款。

2.退还履约保证金的资金管理廉政风险。在此可能存在工作人员遗漏或主观故意不按合同约定对施工方进行履约考核，全额支付履约保证金的风险。

（四）工程质保阶段资金管理工作中的廉政风险

该阶段的廉政风险主要为质保金支付的资金管理廉政风险。由于基建项目一般质保期较长，质保金退还时相关工作人员遗忘或主观故意不与工程使用部门进行确认，未确认工程使用中有无明显质量问题等，直接按照时间节点进行退款。

三、高职院校基建工程资金管理廉政风险防控措施

（一）完善制度，促进基建资金管理科学化、规范化

完善的管理制度是高职院校基建资金管理安全、有序、有效运行的保证，是高职院校从源头上做好廉政防控的重要措施。制度更完善、理论更科学、管理更规范，可以使腐败贪图利益的人无法肆意妄为，同时也可以让清廉正直的人充分发挥自身的优点长处，将风气引领到正途之上[1]。

高职院校基建工程的管理制度有待修整，例如其廉政风险防控度不高，存在风险因素。一个基建项目资金数量大，难免有所疏漏，对包揽工程者的监督与管理力度不足够，惩罚力度不大等，会让贪图利益者思想中抱有侥幸心理。

高职院校应主要从以下几个方面完善基建资金管理制度。

1.应制定基建资金管理相关集体决策制度，明确需集体决策的资金管理权限，以规避基本建设资金管理过程中出现决策不明，避免“一言堂”。例如制定涵盖资金管理决策制度在内的《基本建设事项决策议事办法》，成立基本建设领导小组。

2.应制定涉及基建投资、融资资金管理的基本建设立项制度。制度要对基建项目总投资预算、分年度投资预算安排、融资渠道、融资及投资效益分析报告等做出明确的、可落实实施的规定。

3.应制定基本建设资金支付审批制度。基本建设资金支付审批应区别于高职院校的常规经费支出审批，独立成制，对基本建设资金审批权限、代签、补签等进行规范。

4.对于享受国家专项项目撥款的基建工程，还应针对性地制定专项项目专款专用的资金管理制度。基建工程建设流程按照相关管理制度完善后的标准进行校对，谨防误差。

5.应制定基本建设资金管理工作相关的公示制度。高职院校应按照国家相关信息公开要求，对涉及基本建设资金管理工作的重大、主要事项进行公示公开，接受监督。

6.应制定基本建设资金管理相关的内部控制制度。高职院校可以聘请第三方机构结合本单位实际制定相应的基建资金管理内控制度，对本单位基建资金管理的缺漏环节、薄弱环节进行“诊改”。

（二）制定基建资金管理工作流程，规范办事程序

基本建设资金管理工作流程是对工作制度的细化、补充和完善。在简明、可操作的前提下，高职院校基本建设资金管理应制定以下主要流程。

1.集体决策流程。应包括：①发起提案→②主要人员初议→③会议集体决策。

2.投资预算工作流程。应包括：①发起总投资预算→②安排分年度投资预算→③第三方专业机构对投资预算的复核、评价、优化→④会议集体决策。

3.融资工作流程。融资工作流程是对投资预算工作流程的延续，同时投资预算也应考虑融资难易程度、融资成本等。基本的融资工作流程应包括：①测算融资需求→②融资市场3家以上单位的考察、比较→③提出2—3个以上不同渠道融资方案并对方案优劣进行阐述→④就融资方案进行初议→⑤会议集体决策。

4.资金拨付审批流程。应包括：①基建部门发起资金支付审批→②第三方项目过控、监理等有关部门审批→③财务审核，应至少做到三级审签，即财务工作人员一级审核、主办会计或财务副职二级复核、财务部门负责人三级审签→④审计部门审核→⑤主要校（院）级领导审签。

（三）坚持集体决策及群众监督制度

《行政事业单位内部控制规范》明确规定，“重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。”[2]在集体决策过程中，要做到充分讨论、详细记录、形成决策。

在高职院校基建各个环节流程中，设立工程项目是资金管理廉政风险防控的关键流程之一。从以往调查出来的基建腐败案来观察，由于没有切实地实施集体决策制度，在企业或者承建方的金钱以及糖衣炮弹的策略之下，高职院校基建中的主要负责人、主要领导、校领导及负责基建的校领导会在利益的诱惑下，擅自代表整体来签订协议项目，这违背了“坚持集体决策”制度而造成廉政风险，这是高校基建存在的大风险之一。坚持集体决策制度，将权力的运行到位与肩负的责任担当相统一，如此一来，避免了个别人员的独断专权，减少了“一言堂”现象的出现。

在拟定项目投资计划、资金筹措方案过程中，制定和变更投资预算、融资计划、分年度投资计划等重要基本建设资金管理内容都需要进行集体决策;在后续的资金支付阶段，如出现与合同约定不符，甚至无计划或者支付金额超计划又确需支付的，也需提交本单位基建工作集体决策议事机构集体决策。根据基本建设事项的具体情况，必要时提供律师、相关监理、过控、审计等第三方意见以供决策参考，真正推进决策科学化、民主化、规范化，保证权力在阳光下运行。当集体决策制度已经完善的建立时，后续的关键问题就是贯彻落实。制度的落实很关键，否则就是只做表面功夫。在贯彻落实的过程中，一些涉及范围广、程度大的重大工程项目，需要经过监察部门、审核部门、财务部门等相关部门人员共同决策，以对项目的质量有所保障，有效防治资金管理廉政风险。

群众监督管理制度，就是要建立一个信息公开的平台，将高校基建的整个过程信息公开。除法律规定不得公开的隐私事项外，将适宜公开的流程进度内容公开，让全校师生人员、社会集体能够参与监督。在加强防控措施时，还可以借鉴相关高校防控制度——全责监督立体制度，特邀监督员或者顾问制度。制度的落实让群众可以多途径了解相关信息进行监督，充分展现以及发挥群众的力量。在一系列的管理与无处不在的监督下，高校基建工程项目的承建方以及校负责人能够腐败贪污的机会降低，能够及时发现和消灭腐败的幼芽，充分发挥监督管理机制体系，有效对廉政风险进行防控。

（四）坚持廉政思想

在实际工作中，坚持理念思想非常关键。首先要引导高职院校相关人员认识到廉政风险的危害性;然后要针对领导、干部、部门相关人员进行正确且贯彻始终的思想指导教育，培养其高度的责任感，树立其正确的权力观、利益观，形成廉政、自我规范的好作风，降低腐败风险。为在思想教育方面加强稳固廉政风范，可以建设一个专一培养机构，进行人才的引领，培养指导，管理训练等系列举措，为高校基建管理领域人员培养良好的思想作风和行为作风。

（五）科学制定基建投资预算

在正式开始进行基建项目立项申报之前，高职院校需要根据自身财力、筹资能力、偿债能力等确定基建投资预算。财政性拨款和学费收入两者相加约占普通高职院校经费收入的90%[3]。高职院校偿债能力有限，在基本建设项目财政支出限额的基础上，合理预判以后年度资金结余，确定可负债总额，科学计算出基建投资预算。

在确定基建投资预算后，立即进行投资计划编制。高职院校财务管理部门依据第三方专业机构出具的项目可研究报告、总投资概预算报告等资料，结合单位实际财务情况提出基本建设分年度投资预算、资金筹措方案及优劣评估。

（六）严把合同执行关，避免资金违规支付

基本建设过程中，在资金支付过程中，严格按照合同约定的施工进度进行款项的支付。对施工进度的判定不能只有一个部门参与，应引入至少施工方、监理公司、过控公司、高职院校基建处共同判定。同时，高职院校审计处、财务处等部门做好监督管理工作，准确掌握基建项目施工进度，严格按合同约定支付进度款，严禁超进度支付。

参考文献：

[1]  中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过）[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网站，2019-11-05.

[2]  财政部关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知（财会〔2012〕21号）[EB/OL].中华人民共和国财政部网站，2012-11-29.

[3]  谢振中，胡杰.对我国公办高等院校基本建设融资问题的探讨[J].今日财富，2015，（34）.