清代内札萨克蒙古盟会的演变*

达力扎布

（复旦大学 历史学系 上海 200433）

[内容提要] 清代蒙古最基本的军事行政组织是札萨克旗，辅以盟会被称作盟旗制度。内札萨克蒙古盟会在雍正六年之前只是若干札萨克的集会，盟长是召集人，由清廷派遣大臣主持会盟。雍正六年，清廷停止派遣大臣之后，由盟长主持盟会，由此盟会逐渐发生变化。理藩院将该盟会的军政事务逐渐交给盟长办理，乾隆十三年颁给印信之后，盟长事实上成为一级军政长官。随着盟会日常事务增多，先后增置副盟长、备兵札萨克、帮办盟务等佐贰官员，盟会开始向一级军政建置演变。但是，由于蒙古游牧社会和外藩札萨克旗的特殊性和清朝对蒙古采取的分而治之政策，在清代未能完成这一转变。

会盟或集会是古代游牧民族政权施政的方式之一，蒙元时期，蒙古贵族的集会称作“忽里台”（quraltai），明清时期称作楚固兰（čiγulγan）。清代沿用蒙古的会盟形式，在札萨克制度之上辅以会盟，形成了盟旗制度，管理外藩蒙古。最早在内札萨克蒙古形成了六个盟会，后来在归附的其它蒙古部落推行。对清代盟会的性质学术界有不同看法，一种意见认为盟会“只是实行监督的组织，不是一级行政机构，一般不设办理盟务的衙门”①《蒙古族简史》编写组、修订本编写组《蒙古族简史》（修订版），民族出版社，2009年，第185页；内蒙古社会科学院历史研究所主编《蒙古族通史》（修订版），中卷，民族出版社，2000年，第351页。，一种意见认为“清后期，随着社会政治生活的日益繁杂，全盟性事务不断增多，盟长的职能权限也逐渐扩大，盟也开始向一级地方行政建置转变”②齐木德道尔吉主编：《内蒙古通史》第五卷（一），人民出版社，2011年，第181页。。另有一种意见认为“在清廷铸给信印，特别是停派大臣察看盟会之后，盟长权力逐渐加大，取得了对参加会盟札萨克的监督权，盟长渐为高于札萨克的行政官员，盟也就由单纯的军事意义上的会盟转变为集军政于一体的行政建置”。①乌云毕力格等：《蒙古民族通史》第四卷，内蒙古大学出版社，2002年，第249页。以上观点皆出自通史著作，限于体例都未展开论证，不过学术界对盟会性质变化认识越来越深刻，认为盟会开始向一级地方行政建置转变，甚至认为已经“由单纯的军事意义上的会盟转变为集军政于一体的行政建置”。本文以内札萨克蒙古盟会为主，利用档案资料对清代盟会的演变略做探讨。

清代外藩蒙古盟会大体上经历了两个发展阶段，第一阶段自天聪三年（1629年）至雍正六年（1728年）之前，清廷派遣大臣主持会盟，若干札萨克在一处会盟，清廷选其中一人任盟长，作为会盟的召集人，三年一次集会，盟长除集会外无管理盟内日常事务之责。第二阶段自雍正六年清廷停止派遣大臣，由盟长主持会盟开始，理藩院将日常军事行政事务逐渐移交盟长办理，盟长实际上成为盟会的军政长官，盟会也开始向一级军政建置演变。

一

天聪三年（1629年）正月，后金皇太极“颁敕谕于科尔沁、敖汉、奈曼、喀尔喀、喀喇沁五部，令悉遵我朝制度。”②《清太宗实录》卷五，天聪三年正月辛未条，中华书局影印《清实录》本，1985年，第67页。随即派遣大臣与嫩科尔沁部十个札萨克诺颜会盟，议定有关出征、乌拉（驿递）及审理案件方面的法规。③李保文编辑：《十七世纪蒙古文文书（1600～1650）》，第16篇，内蒙古少年儿童出版社，1997年，第49页。从此开启由后金（清朝）主导的外藩蒙古会盟，这与努尔哈赤时期与蒙古各部建立军事同盟时期的会盟性质不同。清朝主导的会盟从一开始就不是“单纯军事意义上的会盟”，而是后金（清朝）管理外藩蒙古的一种施政方式。后金派遣大臣及蒙古衙门（理藩院）官员召集各部首领集会，对其颁布法令、调兵出征、划分牧地、审理案件等，办理军事和行政方面的事务。

崇德元年（1636年）清廷在蒙古建立外藩札萨克旗。④达力扎布：《清初内扎萨克旗的建立问题》，《明清蒙古史论稿》，民族出版社，2003年，第260～272页。将若干札萨克旗以其地理上邻近或因为是同部落组合为一个盟会。崇德年间外藩蒙古分三处会盟，⑤李保文编辑：《十七世纪蒙古文文书档案（1600～1650）》前编，第18篇，第259页；第9篇、第238页；第17篇，第256页。顺治年间分六处会盟。⑥乌云毕力格、宋瞳：《关于清代内扎萨克蒙古盟的雏形——以理藩院题本为中心》，《清史研究》2011年第4期，第33页。康熙皇帝称：“会盟之事，肇自太宗文皇帝，三年一次遣大臣会盟，朕遵行已久。”⑦《清圣祖实录》卷二四二，康熙四十九年四月乙巳条，第404页。清廷不直接干预札萨克旗内事务，札萨克有相对的自主权，但三年一次派遣大臣召集会盟，清理刑狱，编审壮丁。⑧（康熙朝）《大清会典》卷一四二《理藩院一·录勋清吏司·会集》，第7035～7036页。清朝设立札萨克旗时将蒙古贵族的属民按八旗制度编为佐领，使其成为国家编民——箭丁（quyaγ），为国家提供兵役和徭役。箭丁数是清廷向各旗摊派兵役和徭役的依据，因此三年一次派遣大臣会同各札萨克旗查核本旗壮丁和披甲（兵），注册登记。蒙古各旗地广人稀，分散游牧，有诉讼很难及时得到审理，因此派大臣赴蒙古地方会盟比丁时就近审结案件以防冤滞。钦差大臣与各札萨克在盟会上共同审理诉讼和案件，庶人的死罪案件可以立即审结，罪犯就地处决，若有王公、台吉违法案件需奏报皇帝裁决。在平日一般案件由两个或两个以上邻近的札萨克构成审案组合共同审理，亦有权审结庶人的死刑案件。⑨《康熙六年增定蒙古律》，中国第一历史档案馆、内蒙古大学蒙古学学院编：《清内阁蒙古堂档》第22卷，第14件，内蒙古人民出版社，2005年，第340～342页。

会盟除审案、比丁之外，钦差大臣颁布皇帝诏令，处理其它军政事务也是其重要内容之一。每次会盟都由皇帝颁给诏书，其内容除比丁、审案外，还涉及备兵、治安、选任旗官员、征收赋税、卡伦等诸多方面，都是对外藩蒙古时务有针对性的训谕。①顺治十二年七月十七日，《顺治帝以外藩蒙古会盟派遣钦差谕蒙古王公诺颜台吉之敕谕》，《清内秘书院蒙古文档案汇编》第4辑，内蒙古人民出版社，2003年，第189～190页；康熙四十五年三月二十日《为会盟报及岁台吉比丁审理案件事给外藩蒙古王、贝勒、贝子、公等诏书》，《清内阁蒙古堂档》卷一七，第9件，第22～24页。

会盟审案给有诉讼者带来便利，而比丁则聚集众多人员，乘骑和饮食动用和消耗大量牲畜。康熙二十三年（1684年），康熙皇帝为减轻百姓负担，特令停止该年的会盟。②中国第一历史档案馆整理：《康熙起居注》，康熙二十三年三月初七日，第二册，中华书局，1984年，第1147页。康熙四十五年（1706年），康熙皇帝又以蒙古地方案件不多，改三年一次会盟为五年一次。③《清圣祖实录》卷二四四，康熙四十九年十一月丙申条，第423页。康熙四十九年（1710年）会盟后，因遇自然灾害和清朝与准噶尔的战争一直没有派遣大臣召集会盟，直到雍正六年（1728年）恢复会盟，不过，雍正皇帝颁谕，停止从京城派遣大臣赴蒙古会盟，由蒙古自行会盟。盟长主持会盟，各旗自己比丁，盟长审核上报；轻微案件由各札萨克审理，重案呈报理藩院，派官审理。④雍正二年四月《理藩院为报及岁台吉和比丁事札杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔》，《杭锦旗札萨克衙门档案》（以下简称《杭锦旗档》）卷五，第16件，内蒙古文化出版社，2016年，第32～33页。

在清前期每次会盟之前，由理藩院题请各盟会的参与者、地点、时间和指定盟长，这是因为盟会地点、成员、盟长还没有完全固定下来。顺治年间，有些盟会的会盟地点在“为首之王”的境内举行，例如察哈尔阿布鼐亲王、科尔沁土谢图亲王所在的盟会在该亲王旗境内会盟，其余各札萨克旗的盟会则在各盟适中地点会盟。⑤顺治十二年七月初十日《理藩院尚书沙济达喇等题请科尔沁等十一旗于固伦额驸阿布鼐处会盟本》，《清朝前期理藩院满蒙文题本》卷一，第78件，内蒙古人民出版社，第120～121页。各盟会的会盟地点至康熙后期逐渐固定下来，并以会盟地予以命名，如哲里木盟、卓索图盟、昭乌达盟、锡林郭勒盟、乌兰察布盟、伊克昭盟等。⑥达力扎布：《清代内外扎萨克十盟会名称的固定及其时间考》，《民族研究》2020年第2期，第132～140页。盟长由盟内某札萨克兼任，盟会无印信和专门衙署，盟长仅是三年一次会盟的召集人，在会盟前召集各旗札萨克共同迎接钦差大臣、准备乌拉首思（驿递食宿），⑦康熙四十一年四月二十日《理藩院为今年比丁之年将钦派大臣仍依旧例提前备其所需之物札伊克昭盟杭锦旗扎萨克贝子都棱文》，《杭锦旗档》，第五册，第003件，第2～4页。会盟后即完成其使命。札萨克旗的事务由理藩院直接管辖，凡事直接下文给各札萨克，现存清康熙朝及之前理藩院颁发给外藩札萨克的公文（除会盟事务外）未发现有盟长之称，亦未见到专门给盟长下达的文书。清前期的盟会只是清廷召集札萨克处理军政事务和审理案件的一个集会，盟长是召集人。⑧王湘云认为“当初会盟只是一种形式，还不是行政上的组织设施。”王湘云《内扎萨克的建立问题》，《社会科学辑刊》1986年第1期，第63页。乌云毕力格、宋瞳认为顺治朝会盟只是一种政治制度，而非后世一种行政建置。乌云毕力格、宋瞳《关于清代内扎萨克盟的雏形——以理藩院题本为中心》，《清史研究》2011年第4期，第33页。不过在长期会盟的过程中，盟会悄然发生变化，盟长为终身制，会盟地点、盟会成员和名称也都逐渐固定下来，成员固定之后以所属旗游牧地为基础形成了盟的疆界。

二

清廷停止派遣大臣赴盟会，是盟会由集会向一级军政组织演变的关键。《大清会典》记载乾隆十六年停派大臣，①《清会典事例》卷九八三《理藩院二一·会盟》，中华书局，1991年，第十册，第1169页。其实早在雍正六年（1728年）雍正皇帝就颁谕“停遣京城大臣，蒙古人自己会盟”，还为此增设副盟长，以协助盟长办事。②雍正六年四月《理藩院为任命达什喇布坦、齐旺班珠尔为伊克昭盟盟长、副盟长札杭锦旗扎萨克贝子策旺班珠尔文》，《杭锦旗档》，第5册，第026条，第51～53页。不过并没有废除遣大臣之制度，因此每届三年比丁之期，理藩院依例题请派遣大臣赴盟，皇帝不予允准。至乾隆十六年（1751年），理藩院题请派遣大臣会盟时，乾隆皇帝以派遣大臣耗损外藩人力物力，且此例已久未实行，颁谕停止派遣大臣。③雍正二年四月《理藩院为上报及岁台吉及比丁事札鄂尔多斯杭锦旗扎萨克齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》，第5册，第016条，第30页。自此之后理藩院题请会盟不再请派大臣。清朝停止遣派大臣的主要原因是蒙古贵族已与满洲贵族在政治和血缘上结为一体，清朝在蒙古地区的统治已经巩固，蒙古地区社会安定，诉讼和案件不多，派遣大臣没有多少案件可审，反而给蒙古百姓带来经济负担。

盟长主持会盟后，盟会发生了一些变化。在审理刑狱方面，无钦差大臣出席，盟会的司法审判权力受限，不能审结死刑案件。而依据清代蒙古律，除人命案件外，蒙古凡盗窃四项牲畜则处绞，盟会无权审结死刑案件，因此命、盗案件仍须呈报理藩院，经三法司审理，题请皇帝裁定。既然不能就地审结案件，会盟审理与日常审理无异，失去了其意义。“审理刑狱”不再是会盟的重要内容。而自康熙四十九年（1710年）之后因自然灾害和战事，理藩院题请停派大臣会盟，比丁也改由各旗自行比丁后呈报理藩院，雍正六年（1728年）后各旗比丁册由盟长审核上报，盟长、札萨克和旗内官员会盟审核后，各旗将比丁数据正式抄入理藩院统一颁发的空白本，由各旗上报。例如，道光十九年规定：“内札萨克每三年一次比丁，由院请旨行文四十九旗，每旗各给预印空白一本，令管旗王公台吉以下，章京、十家长以上，均按佐领查核，分户比丁，造具丁数印册送院”。④《清会典事例》卷九七八《理藩院·户丁》，第十册，第1121页。

会盟之事除上述比丁会盟之外，在乾隆年间新增加了检阅常备兵会盟。乾隆二年清廷为防御准噶尔，令内札萨克在本地备兵，以备调遣。内札萨克六盟兵分为两班，西面的锡林郭勒、乌兰察布、伊克昭三盟兵为第一班，东面哲里木、昭乌达、卓索图三盟兵为第二班。如有战事依顺序分别出动。为保证常备兵的战斗力，清廷每年从京城派遣大臣检阅常备兵，验看其器械、马匹及训练等。乾隆五年改为间二三年举行一次，乾隆十五年之后停止从京师派遣大臣，交由各盟盟长检阅。清朝平定准噶尔后仍然没有废除常备兵会盟，这样盟长主持两种会盟，自乾隆始比丁会盟和检阅常备兵的会盟并行不悖，而会盟时间不同（比丁会盟隔三年一次，常备兵会盟隔两年一次）。清代史籍中将以上隔三年、隔两年的会盟统称为“三年一次会盟”。比丁会盟与常备兵会盟在时间上发生重合时合并举行，皆由盟长主持或检阅。⑤达力扎布：《清代盟会制度浅探》，《清代蒙古史论稿》，民族出版社，2015年，第132～133页。

清廷命盟长主持盟务之后，理藩院将其原来直接交各札萨克办理的事务转交盟长，以盟为单位安排军事和行政事务，使盟长管理的日常军政事务日益增多，到后来凡涉及外藩蒙古重要军政事务都经盟长转达各札萨克，由盟长督促办理。各旗的军政事务由盟长审核转报理藩院，内地府、县、理事厅与札萨克旗的交涉事务或会审案件也通过盟长催促办理。康熙朝及以前理藩院发给外藩蒙古的公文中见不到盟长一词，而到乾隆年间公文中频繁出现，这从另一个侧面反映了盟长和盟会职能的变化。据《杭锦旗札萨克衙门档案》自雍正六年到乾隆十五年的相关记载统计，内札萨克盟长担负的主要军政事务如下：

（一）召集和主持三年一次比丁会盟，审核盟内各旗比丁册，①雍正十三年闰四月十七日《理藩院为比丁事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第123件，第211～212页。会同札萨克初审命、盗重案呈报理藩院。

（二）管理本盟常备兵事。乾隆十五年后，盟长三年一次检阅本盟常备兵及其马匹器械，上报理藩院。②乾隆二年六月十九日《理藩院为检阅军器事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第237件，第374～376页；乾隆五年闰六月初七日《理藩院为内扎萨克六盟防秋兵在各自地方备兵事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》《杭锦旗档》第6册，第30件，第48～50页。

（三）战争期间以盟为单位备兵，理藩院通过盟长征调各旗兵、采买军用马驼、分养军用牲畜、备驼马鞍韂、捉逃兵、上报有功台吉和官兵等。③雍正八年四月十二日《理藩院为速备兵遣往巴里坤将军处札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第39件，第68～69页；雍正十年二月二十日《理藩院为从六旗征兵札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第53件，第100～101页；雍正十一年三月二十一日《理藩院为军用马匹在边墙外牧放以备征用事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第64件，127～130页。

（四）盟会的佐贰官员副盟长、备兵札萨克出缺，由盟长向理藩院呈报补缺，并提出倾向性提名和建议，多被采纳。④乾隆五年三月十二日《理藩院为郡王扎木扬补已故副盟长罗卜藏缺札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第6册，第2件，第2页。

（五）向理藩院转呈札萨克与非札萨克王公台吉承袭、妻子封诰等事宜，查核上报。⑤雍正十二年二月二十一日《理藩院为查报王公哈敦是否已获封诰札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺巴勒珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第73件，第141页。

（六）各旗协理台吉出缺，札萨克报盟长转呈理藩院补缺，盟长查核上报。⑥乾隆七年二月十一日《理藩院为各旗协理台吉出缺由记名台吉补缺事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第6册，第139件，第246～247页。

（七）审核转呈各旗上报的旗内官员补缺及罢免事宜。⑦乾隆元年九月初七日《理藩院为升梅林章京阿布吉为管旗章京及任命诺尔布诺们达赖为梅林章京札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第206件，第313页。

（八）审理盟内案件。⑧乾隆三年六月二十日《驻神木宁夏审理蒙古与民人交涉事务员外郎为会审协理台吉喇西多尔济夺台吉达沁的阿勒巴图扎都克之事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》《杭锦旗档》第5册，第279件，第431～435页；乾隆十年六月初九日《扎萨克旗扎萨克台吉衮布喇什为查处扰乱和耽搁征收旗内阿勒巴事的台吉和喇嘛呈盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》《杭锦旗档》第7册，第39件，第63～65页。后来规定有诉讼札萨克不能审结，诉于盟长，盟长会同札萨克审理。

（九）催促各旗查核旗内有无逃人、重大案件、存公牲畜，一年两次上报理藩院。⑨乾隆二年七月初三日《鄂托克旗扎萨克贝勒衙门为报旗内无逃犯之事呈盟长杭锦旗扎萨克齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第242件，第380页。

（十）接收发遣至本盟的邻盟盗窃犯赏给效力台吉为奴，发遣本盟给邻盟盟长为奴的罪犯。⑩雍正十三年闰四月十二日《归化城都统为送窃贼孟克妻子给邻盟盟长为奴咨盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第122件，第210～211页。以存公牲畜赏赉本盟效力台吉。①乾隆元年十一月二十日《鄂托克旗扎萨克贝勒衙门为将存公牲畜赏给效力台吉事呈盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第214件，第325～326页。

（十一）通知各旗领取《蒙古律例》、上报札萨克家谱，②乾隆七年十二月初一日《理藩院为派遣官员领取新修订蒙古律例札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》《杭锦旗档》第6册，194件，第321～322页；乾隆二年六月二十二日《理藩院为呈报王公台吉家谱札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第239件，第377～378页。转告理藩院封印开印时间。③雍正七年十月《理藩院通告封印开印日期事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第37件，第64页。

（十二）转达和督促蒙古王公台吉年班和围班朝觐事宜。④乾隆六年九月《理藩院为今年来围班王公停来年班事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第6册，第111件，第213～214页。

（十三）转达催促本盟各旗补派驻多伦诺尔、雍和宫喇嘛缺，交纳喇嘛生活费用。⑤乾隆九年十一月二十二日《扎萨克旗扎萨克台吉衮布喇什为收缴驻多伦诺尔喇嘛钱粮事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》《杭锦旗档》第6册，第347件，第543～544页；乾隆十年十二月初一日《理藩院为来雍和宫学经喇嘛事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第7册，第77件，第118～121页。

（十四）管理盟内喇嘛事务，上报理藩院领取度牒，管理游走喇嘛，转达理藩院有关喇嘛事务指令和文书。⑥乾隆三年十月《理藩院为查报颁给度牒的喇嘛事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第290件，第459～460页；乾隆五年闰六月初十日《扎萨克旗扎萨克台吉为呈报本旗无游行喇嘛事呈盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第6册，第31件，第50～51页。

（十五）通缉和督促各札萨克捉送本盟及各地通缉的逃犯、逃人、在盟外涉案犯人。⑦雍正十一年九月十七日《理藩院为缉捕窃牛罪犯霍通事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第68件，第135～136页；雍正十二年十二月二十二日《理藩院为查捕犯罪逃人札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第101件，第183～185页。

（十六）督促各旗派遣官员与内地府、县，同知、通判厅、理藩院驻外理事司员等会审蒙古与民人交涉案件。⑧雍正十二年八月二十九日《乌兰察布盟盟长为会审蒙古偷窃民人马骡牛之事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第90件，第168～169页；乾隆五年十一月十三日《理藩院为审理民人秦大力命案事令扎萨克派遣官员会审札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第6册，第68件，第116～130页。

（十七）督察各旗私自招民开垦收租情况以及因灾荒流入内地的蒙古人事宜。⑨雍正八年六月二十一日《钦命驻宁夏审理蒙古民人交涉事务郎中三达礼员外郎岱通为查留边墙外耕种民人事札盟长杭锦旗扎萨克贝子齐旺班珠尔文》，《杭锦旗档》第5册，第40件，第68～69页。

上述职责范围几乎囊括了外藩札萨克旗的全部军政事务，盟长统帅全盟军队、督察各旗军政事务，实际上成为札萨克之上的一级长官。

除上述事务外，盟长还要向各札萨克传达圣旨，如皇帝即位、驾崩、太子即位、赦免诏，以及重大军政事务；传达理藩院通告的诸项事务，如皇帝东巡扈从、捐献马匹、救灾赈粮、收集流民，蒙古人出入长城关口和赴五台山印信票事，内地民人赴蒙古地方的印信票事，禁止蒙古与民人通婚事，封禁山场，官茶、私盐、卖粮等事，以及在近边同知、通判处监禁蒙古犯人、审决盗贼，等等。

乾隆朝《大清会典》记载：“凡盟设盟长一人，副盟长一人（盟长、副盟长皆于同盟之札萨克内由院开列请旨简放），令汇治其旗务（盟长各给印信，旗务之大者，皆由盟长会同札萨克办理）”。①（嘉庆朝）《大清会典》卷五〇《理藩院·旗籍清吏司》，第2363页。札萨克旗具有封建领地和分民的性质，理藩院和盟长一般不直接干预旗内事务。而此时盟长对本盟所属札萨克旗已有监督管理之责，有权管教和惩处各旗内为非作歹的喇嘛和官员。②乾隆三十八年五月十七日《副盟长纳木扎勒多尔济为惩办压榨属民之喇嘛、官吏事札扎萨克台吉旺扎勒车布登多尔济文》，准格尔旗人民政府，内蒙古大学蒙古学学院，内蒙古自治区档案馆编：《准格尔旗扎萨克衙门档案》第1卷，内蒙古科学技术出版社，2011年，第104～105页。

雍正六年开始，清朝命盟长主持会盟事务后，开始为其配置佐贰官员——副盟长，协助盟长办理盟务。乾隆二年后又增设备兵札萨克一员，负责本盟的军务。③雍正四年（1726年）在喀尔喀西三部设副将军，乾隆六年（1741年）车臣汗部亦设立副将军。（乾隆朝）《大清会典则例》卷一四二《理藩院·典属清吏司》，《四库全书》第624册，第485页。乾隆十九年在外札萨克设立协办盟长一职，协助盟长办理盟务，地位在副盟长之下，后来在内札萨克亦设此职。④协办盟长，亦称协理盟长。见《清高宗实录》卷四六二，乾隆十九年闰四月上甲子条，第1003页；《清高宗实录》卷九四四，乾隆三十八年十月上戊戌条，第792页；《清高宗实录》卷一一五八，乾隆四十七年六月上辛未条，第507页；《清德宗实录》卷二五一，光绪十四年正月辛巳条，第391页。道光元年在昭乌达盟又设帮办盟务一职，⑤《清宣宗实录》卷一三，道光元年二月己丑条，第251～252页。亦有人认为道光二年首设于哲里木盟，误，分见赵云田《清代蒙古政教制度》，中华书局，1989年，第85页；苏日朦《有关清代在内扎萨克各盟设立盟务帮办》，《内蒙古社会科学》（蒙古文版）2016年第4期，第33页。协助盟长处理蒙古地区开垦事宜和蒙古与民人交涉事务。此后在哲里木、卓索图、伊克昭等盟会都添设了帮办盟务一职。

盟长总理盟务，下设副盟长、备兵札萨克、协办盟长、帮办盟务等佐贰官员分管军政事务。盟长在旗与理藩院之间上传下达，实际发挥了一级军政长官或行政机构的作用。清前期盟长无印信，办公文移钤盖本札萨克印。⑥乾隆四年十一月二十日《盟长齐旺班珠尔及协理台吉等为保举纳木扎勒多尔济袭父爵呈理藩院文》，《准格尔旗扎萨克衙门档案译编》第1辑，内蒙古人民出版社，2007年，第1页。乾隆十二年，清廷议定给内札萨克六盟和喀尔喀四盟长颁发印信，于第二年颁发。⑦（乾隆朝）《大清会典则例》卷一四〇《理藩院·旗籍清吏司》，《四库全书》第624册，第417页、491页；乾隆十三年四月铸造的哲里木盟长印、昭乌达盟盟长印、伊克昭盟盟长印分藏于辽宁省博物馆、内蒙古博物院、乌兰察布市博物馆。见白初一、李俊义、庞雷主编：《清朝内蒙古盟旗印章图鉴》，辽宁民族出版社，2019年，第3～19页。盟长有了印信之后，实际上成为一级军政长官。盟会也随着职能的不断增加，向一级军政建置演变。

三

盟旗制度与内地郡县行政体制不同，有其特殊性。札萨克旗是一级军政组织，又具有分民封地的性质。清初将蒙古贵族的属民编入佐领，使其成为国家的编民——箭丁。箭丁虽为国家编民与其主人仍保留着主仆领属关系，蒙古札萨克和闲散王公台吉可以继续向其原属民（箭丁）征收赋税和摊派劳役。顺治年间，清廷对蒙古王公、台吉向属下征收赋税的额度作出规定，予以一定限制，同时给蒙古王公、台吉配置随丁（qamjilγ-a）。台吉至王公随丁人数4—60人不等，供其私人役使，免除随丁为国家提供兵役和徭役的义务。

札萨克作为一旗之主，公私事务都向其属民征敛。①（雍正朝）《大清会典》卷二二一《理藩院一·驿递》，文海出版社影印本，1995年，第14360页。据20世纪五十年代阿拉善旗调查资料记载，札萨克的公私用项皆征收之属民。把赋税交给“诺颜仓”和“旗仓”都一样，分为诺颜的阿勒巴（赋役——引者）和旗的阿勒巴没有意义，“向来没听说过诺颜还有什么公私之分，分为各种名目的仓，只是为了区别开支项目而已。所谓‘旗的阿勒巴’，也就是‘诺颜的阿勒巴’，诺颜掌管旗政，就整个旗说来，都是诺颜的东西。没有离开诺颜而存在的旗，也没有离开旗而存在的诺颜。所谓旗衙门，即印务处者，不外乎是诺颜的办公处，为诺颜掌管印信、档册，征兵、征税，司理旗务事宜的机构。收钱的是旗衙门，花钱的是诺颜，旗衙门是只可知道收，而不可知道支的地方。王爷向旗衙门想要多少就拿多少，没有任何限制，王爷用钱并不需要向任何人请示；但旗衙门想用钱的时候，却需要呈请王爷批准，即是说，替诺颜办事的所谓行政费，也需要每次经批准后才能开支。”②内蒙古自治区编辑组：《蒙古族社会历史调查》，内蒙古人民出版社，1986年，第137页。

札萨克职务世袭，无铨选考课。札萨克有权任免本旗都统（后称管旗章京）及以下各级官员，报理藩院备案。旗内官员与札萨克是主从关系，任职做事是为领主尽义务，旗内所有官员无薪俸，无偿为主人做事。

札萨克旗的性质介于领主分地封民和国家一级行政组织之间，与入关前的八旗近似。康熙二十五年清廷颁给外藩札萨克印信，③白初一、李俊义、庞雷主编：《清朝内蒙古盟旗印章图鉴》，辽宁民族出版社，2019年，第113～115页。各旗处理政务的处所称为印务处，即旗衙门，通常在王公住所附近，随札萨克游牧迁移。平时由协理台吉在印务处轮值办理旗务，旗内官员轮流去印务处办公。轮值官员通常有协理台吉一人，梅伦章京一人，掌印扎兰一人以及笔帖式若干人，值班期限各旗不同。阿拉善旗官员一年值两次班，每一班期限为两个月。④内蒙古自治区编辑组：《蒙古族社会历史调查》，内蒙古人民出版社，1986年，第147页。喀尔喀齐齐尔里克盟中左旗的旗署官员每月换班一次。⑤〔俄〕阿·马·波兹德涅耶夫著、刘汉明、张梦玲、卢龙译：《蒙古及蒙古人》，第一卷，内蒙古人民出版社，1989年，第424～425页。民国初年伊克昭盟札萨克旗政府内的协理台吉、管旗章京、梅林章京等“平日多不到署办公，仅由各人按月轮流，前来旗政府值班。旗政府中又有笔帖式数人，办理文书事项”。⑥内蒙古图书馆编：《内蒙古历史文献丛书》之六《伊克昭盟志》，下册，远方出版社，2007年，第309页。

清代盟会不设衙署和机构，盟长以本旗印务处兼理盟务，由于旗内办事人员不多，盟内各旗札萨克派遣信差驻盟长处传递指令及公文。《大清会典》记载：“盟内各旗，每年十月一班，十二月一班，各差一人至盟长处直班”。⑦（嘉庆朝）《大清会典》卷五〇《理藩院·旗籍清吏司》，文海出版社影印本，1991年，第2363页。自备马匹和口粮。⑧咸丰七年五月初十日《盟长巴达尔呼为选派信差一事札贝子札那济尔迪文》，金海等译编：《准格尔旗扎萨克衙门档案译编》第2辑，内蒙古人民出版社，2008年，第118页。清代规定内札萨克须派遣信差（亦称听消息之人）至京城听信，清初各旗每年四季各派一人来京，后来改为于十月和十二月两次派人来京城听消息，同时将各旗有无逃人和命盗案件，有无存公罚畜等事项呈报理藩院，称作年报。⑨《康熙六年增定蒙古律》，第一历史档案馆、内蒙古大学蒙古学学院编：《清内阁蒙古堂档》卷二二，2005年，第343页。（乾隆三十一年）《蒙古律例》卷四，《外藩蒙古各旗着遣人候信》，故宫博物院编《故宫珍本丛刊》，第334册，海南出版社，2006年，第147页。这些都是适应游牧地区居地分散、道路遥远而采取的施政方式。

清后期盟会的成员、疆界和名称都已固定，盟长有印信，配置了佐贰官员，实际上发挥着一级军政组织的作用。盟长及其佐贰官员皆由本盟之内的札萨克兼任，但是其任命都要报理藩院，经皇帝遴选，然后引见皇帝后任命，彰显了其清朝官员的身份，与旗下官员不同。因为游牧社会政简事少，再加上不能向所属札萨克旗征收赋税，无经济收入来源，不设专门衙署和官吏，清后期盟长仍以本旗印务处兼理盟务。1932年，南京国民政府颁布《蒙古盟部旗组织法》确定盟为一级行政组织。1939年成书的《伊克昭盟志》记载：“民国后便明令各盟成立盟长公署。其下设秘书、总务处、政务处。秘书人数不定，各处置处长一人，处下设科长、科员、书记等，完全新制。但仅有法规，各盟多未正式成立。”①《内蒙古历史文献丛书》之六《伊克昭盟志》，下册，第309页。札萨克旗具有封建领地性质，旗无财政，官无薪俸，又是军政合一的组织，盟长即不能直接干预旗的内部事务，又不能从旗征收赋税，若设立盟的衙署和机构无从筹措官员薪俸和办公经费。在游牧社会条件下行政事务不多，盟长以本旗衙署代办，各旗派遣信使听差，足以办理相关事务，无需设立繁复的机构。

综上所述，清代外藩蒙古盟会在雍正六年之前只是若干札萨克三年一次的集会，清廷派遣钦差大臣主持会盟，盟长只是召集人。雍正六年停止派遣大臣之后，盟长及盟会的性质发生变化，盟长逐渐管理盟会的日常事务，并配置了佐贰官员。乾隆十三年颁发印信后，盟长实际上成为一级军政长官，盟会亦随之向一级军政组织演变。但是，受札萨克旗性质，以及蒙古游牧社会经济制约，很难形成与内地相同的行政建置。清朝对盟旗制度设计的初衷也是使各札萨克互不统辖，各自为政，分而治之，因此，清廷不可能使盟会转变为管辖若干旗的一级军政组织。由于清代蒙古游牧社会和外藩札萨克旗的特殊性，以及清朝对蒙古采取的政策，盟会虽然发挥着一级军政机构的作用，但是未能完成向一级军政建置的转变。