中国共产党党内法规建设的百年历程和经验启示

刘金峰

党内法规是中国共产党宣示自身理论主张和目标、明确自身政党性质和定位、确定组织体系和原则、规范党员个体行为、赋予党员权益的重要制度形式。作为拥有9100多万党员的世界第一大党，中国共产党自成立之日起就始终坚守“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心，100年来，带领全国各族人民进行革命、建设和改革，积极推进理论创新，在制度建设上不断取得新的进展，尤其在党内法规建设方面成效显著。从历史演进的角度，全面回顾中国共产党党内法规建设的百年历程，系统总结党内法规建设的成功经验，将为我们全面推进依法治国和深入推进依规治党提供有效的理论支点，并精准把握党内法规建设的现实路径。

一、 中国共产党党内法规建设的百年演进历程

中国共产党的党内法规伴随着中国共产党成立而产生，并且随着党的建设的伟大实践不断发展，充分发挥了凝聚全党共识、加强组织领导、夯实基层基础、规范党员行为等重要作用。党内法规建设与特定的时代背景有着密切关联，呈现出不同的时代特点，根据中国共产党百年历史的分期，中国共产党党内法规建设演进历程分为四个阶段。

(一)新民主主义革命时期的党内法规建设

新民主主义革命时期是党内法规建设的起步期和探索期。1921年7月，在上海召开的中国共产党第一次全国代表大会讨论通过了《中国共产党纲领》，它共有十五条，规定了党的名称、性质，以及党的奋斗目标、组织原则、发展党员、组织机构等。《中国共产党纲领》是中国共产党第一部具有党章性质的党内法规。

真正意义上的党章是1922年党的二大通过的《中国共产党章程》，它对党员条件、党的各级组织和党的纪律作出了具体规定，鲜明地体现了民主集中制原则。党章在党内法规体系中具有“母法”的性质，为其他党内法规的制定提供了依据，党的二大通过的《中国共产党章程》拉开了中国共产党党内法规建设的“序幕”。自党的二大后，中国共产党先后制定了《中国共产党中央委员会组织法》(1923年)、《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》(1926年)、《中央巡视工作条例》(1931年)等党内法规。十多年的艰辛探索，中国共产党人对党内法规的认识不断深化，在1938年召开的党的六届六中全会上，毛泽东同志首次使用了“党内法规”这一概念，刘少奇同志做了《党规党法的报告》，提出党规党法具有从“法律上”保证党的团结和统一、教育党员之作用。①此次会议通过了《中央委员会工作规则与纪律的规定》等多部党内法规文件。之后，中央通过了《关于增强党性的决定》(1941年)、《关于在职干部教育的决定》(1942年)、《关于审查干部的决定》(1943年)等党内法规。总体上看，新民主主义革命时期的党内法规建设以党章为重点，调整的党内关系主要涉及党的组织、党的纪律、党的干部、党员发展、党费收缴、党员干部的学习与教育等多个方面，对于统一全党的思想、严明党的纪律、加强党领导全国人民夺取新民主主义革命的胜利起到了积极作用。

新民主主义革命时期的党内法规建设构建了中国共产党党内法规建设的框架，涉及党的建设多方面内容。据统计，这一时期中国共产党共出台党内法规性文件131份，其中，党章和党章性文件10份，党的组织法规42份，党的宣传、教育法规20份，党的纪律性法规10份，党的军事性法规19份，其他类型法规19份。②这一时期中国共产党党内法规的理论认识和立法实践，对党内法规在思想和价值层面及方法论和技术层面的建设都产生了较为深远的影响。

(二)社会主义革命和建设时期的党内法规建设

社会主义革命和建设时期的党内法规建设虽然有之前二十八年的经验积淀，但是因为作为执政党与革命党的目标任务、角色定位等有较大差异，这一时期如何进行党的建设，并建构与之相配套的制度，中国共产党仍然需要进行艰辛的探索。

中华人民共和国成立后，中国共产党不断强化自身建设，有重点地推进与党纪约束有关的法规建设。1949年11月设立了中央和各级党的纪律检查委员会，负责检查中央直属部门和各级党的组织，并由朱德同志兼任中央纪委书记。此后，相继制定发布了《中共中央关于在全党全军开展整风运动的指示》(1950年)、《关于增强党的团结的决议》(1953年)等，这些党内法规的发布和实施，对于增强党的团结、保持党的纯洁性和纪律性、加强党的建设发挥了重要作用。

1954年制定的《中华人民共和国宪法》，是赋予中国共产党执政党地位的宪法依据，执政党的建设开始内嵌于国家制度体系之中，对治党与治国如何在中国共产党统筹协调下实现协同发展和一体化建设进行了初步尝试。1956年，党的八大通过的《中国共产党章程》，体现了中国共产党作为执政党对党的建设的新认识、新规定，特别是突出了党的领导地位和如何领导的问题，并对加强党员干部的约束监督、防止利用职权谋取私利的行为作出了明确规定。党的八大之后，出台的重要党内法规有《党政干部三项纪律、八大注意(草案第二次修正稿)》(1961年)、《关于加强党的监察机关的决定》(1963年)等，在基层组织建设、统一战线工作等方面取得了一定成效。

(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期的党内法规建设

1978年12月召开的党的十一届三中全会，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。邓小平同志充分认识到党规党法的重要性，他在此前召开的中央工作会议上强调：“国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”③邓小平同志的讲话在党内第一次把党规党法与国家法律并列起来，指出了党内法规对于国家法律贯彻实施的重要影响力，凸显了党内法规对于管党治党和国家治理的重要性。1982年通过的《中国共产党章程》确定了中国特色社会主义的正确道路、战略步骤和方针政策，成为之后历次党章修改的蓝本。20世纪80年代，中央和相关部委制定的党内法规主要涉及党的领导、组织建设、纪律建设、党的工作程序等方面，如印发了《各级组织部门处理来信来访工作暂行条例》(1980年)、《中国共产党全民所有制企业基层组织工作条例》(中共中央、国务院1986年)、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》(中纪委1987年)、《机关档案工作条例》(中办、国办1987年)等。

中央于1990年印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，具有中国共产党第一部“立法法”的地位，代表着党内法规制定工作步入初步规范化和体系化阶段。1992年，党的十四大将“党内法规”首次写入党章；1997年，党的十五大报告将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国理政的基本方略。自20世纪90年代之后，党内法规的制定和修改进入了相对频繁的阶段，仅从条例来看，从党的十四大到党的十八大的20年间，党中央围绕领导干部选拔、党的地方组织选举、党内干部监督与纪律处分、军队建设、党员权利保障、干部教育培训等方面，先后制定了《党政领导干部选拔任用暂行条例》(1995年)、《中国共产党党和国家机关基层组织工作暂行条例》(1998年)、《中国共产党纪律处分条例》(2003年)、《中国共产党监督条例(试行)》(2003年)、《中国共产党党员权利保障条例》(2004年)、《干部教育培训工作条例(试行)》(2006年)等31个条例，其中，中央制定的条例有29个，中纪委制定的条例有2个。尤其是2012年印发的《中国共产党党内法规制定条例》，是党内第一部正式的“立法法”，标志着党的立法制度进入了更高的水平。

这一时期的党内法规建设呈现出良好的势头，在党内立法质量上有明显提高，一些急需的党内法规及时出台，党内法规的可执行性有所加强。

(四) 新时代的党内法规建设

党的十八大以来，新时代的党内法规建设呈现出四个明显的特点：

一是党内立法的计划性明显增强。2012年召开的党的十八大坚持党要管党、从严治党的精神，对党的建设作出了新部署，提出了“全面提高党的建设的科学化水平”的总要求，为全面加强党的建设奠定了思想基础。2013年，中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013～2017年)》，对党的十八大以后最初五年的党内立法提供了科学、具体的计划与规划依据，明确了立法的“任务书”“时间表”“路线图”。在取得成效的基础上，中央于2018年又印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2018～2022年)》，对党的十九大之后最初五年党的建设及立法重点任务等作出具体部署和安排。通过两个“五年规划”可以看出，我们党在党内立法方面更加注重顶层设计、协调衔接，更加注重抓好党内立法的统筹问题。

二是党内立法的覆盖领域明显扩大。2014年召开的党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》，首次将党内法规与国家法律统一起来，将党内法律纳入社会主义法治体系。此后，中国共产党加快了党内立法的步伐，如统一战线工作、政法工作等以前在党的立法上属于比较薄弱的领域实现了制度突破，制定出台了统一战线、政法工作条例，给开展相关工作提供了基本遵循。对党务公开、党支部工作、党员教育管理等予以规范，印发了《党务公开条例》(2017年)、《党支部工作条例》(2018年)、《党员教育管理工作条例》(2019年)、《国有企业基层组织工作条例》(2020年)，填补了诸多党内立法上的空白。

三是建构了一支党内立法的专门人才队伍。2017年6月，中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》，对加强新形势下党内法规制度建设提出了明确要求、作出具体部署。各地根据中央要求，已在省级和市级党委设立了党内法规工作机构，建立了一支1000多人的综合素质好、专业能力强的专门工作队伍。

四是党内立法的理论研究不断深入。近年来，部分综合性大学、政法类大学和省级党校纷纷成立了党内法规研究中心，汇聚了一大批从事宪法学和行政法学、法理学、党史党建等学科研究的学者和法律实务工作者，从多领域、多层面进行深入研究，取得了显著成果，为提升党内法规的学理水平、立法水平发挥了积极作用。

新时代的党内立法规范化、科学化、体系化程度明显提升，体现出党内法规在制定、清理、备案等方面日趋严谨、规范，文字更加精练、逻辑更加严密、格式更加规范，合法性、完备性、针对性、可操作性明显增强。随着党内法规建设取得新进展、新突破，我们在全面治党、从严治党方面取得了显著成效，一批腐败分子受到了查处，“四风现象”明显减少。这些举措既宣示了中国共产党人坚持全面从严治党、依规治党的决心，也增强了人民群众对坚持党的全面领导和建设社会主义法治国家的信心。

二、百年来党内法规建设的基本经验启示

中国共产党成立100周年，我们党在党内法规建设上取得了诸多进步和成绩，也取得了宝贵的经验。这对今后深入推进党内法规建设具有重要的借鉴意义。概括来说，这些经验启示可以归纳为以下四个方面：

(一) 必须坚持正确的价值取向，增进党内法规制度建设的制度认同

理念决定导向，价值引领立法。一百年的党内法规建设历史体现了两个鲜明价值取向。一是马克思主义与中国实际相结合的理论价值取向。马克思、列宁等马克思主义经典作家在革命实践中，强调了党的章程、党的法律法规、党的纪律对党员思想，行动约束的重要性。毛泽东同志则结合中国革命的实际，以及中国传统文化中的“秩序”理念和法家“依法治国”思想的合理成分，推动形成了党的严明的纪律体系、制定了一系列关于党的思想建设的党内法规。2020年11月召开的中央全国依法治国工作会议上，我们党正式提出了“习近平法治思想”，“习近平法治思想”是当代马克思主义的重要组成部分，不仅具有重大的理论意义和实践意义，而且具有重要的政治价值和法治价值，是党内法规建设的重要遵循。二是党要管党、从严治党的目标价值导向。党要管党、从严治党，是我们党从长期领导人民群众进行革命、建设和改革的伟大实践中总结出来的重要经验和深刻认识，它要求我们党要有自我约束、自我规范、自我净化的理论和行动自觉，对党内法规建设提出了更高要求。中国共产党认真贯彻这一要求，出台了大批关于党的纪律建设方面的党内法规，并且很好地体现了纪在法前、纪严于法的特点。

(二) 必须以党章为根本依据和重要遵循，抓好党内法规制度的内部协同

党章是最根本的党内法规，是管党治党的总规矩。一是从理论层面看，党章是党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张的集中体现。作为党章的具体化，党内法规的其他表现形式——准则、条例、规则、规定、办法和细则，要在理念上、价值观上与党章保持一致。比如，党的七大确定了毛泽东思想，为党的指导思想，并写入党章，之后的党内法规必须体现、贯彻这一马克思主义中国化的理论成果；党的十九大通过的《关于中国共产党章程(修正案)》的决议，在党章中把习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一道确立为党的行动指南，并及时修改相关准则和条例等党内法规，如2019年中央就对《中国共产党党校(行政学院)工作条例》等进行了修订。二是从制度效力上，党章具有最高的效力，党内的其他法规不得与党章相抵触。其制度效力主要体现为两个方向，一个是溯及既往的，如果党章修改之前的党内法规有与党章相抵触的，就要在全面评估的基础上进行清理或修订；一个是指导现在和今后的，对当下的或将来的党内立法工作，既要在内容上符合党章的精神要求，还要在制定主体、适用范围、调整原则等方面符合党章的要求。

(三)必须坚持依规治党与依法治国的有机统一，努力实现党内法规与国家法律的衔接协调

中国共产党的领导是中国特色社会主义法治的根本特征，依规治党也是社会主义法治的内在要求。因此，依法治国与依规治党具有统一性，二者的统一要遵循“国家法律高于党内法规、党内法规严于国家法律”的基本原则。当然，二者也有明显的差异，如党内法规通常只能调整党内事务，不能与国家法律调整对象有重叠，如果有重叠，原则上要及时转化为国家法律。如何做好党内法规与国家法律之间的衔接协调是我们必须考虑的突出问题。实现党内法规与国家法律相协调，应坚持在宪法和法律框架下加强党内法规的体系建设，完善党内法规的事后评估制度，健全内部审查机制，构建党的立法部门与国家立法部门的联动机制，确保两个规范体系自洽周延、不相抵触，形成相互促进、相互保障的良好格局。④

(四)必须坚持系统观念，着力提升党内法规的立法水平

系统观念是马克思主义哲学所倡导和坚持的科学思想方法和工作方法，习近平总书记多次强调系统观念的重要性。用系统观念指导党内法规建设，要做好三个方面的工作。一要把握整体性，以系统思维加快构建党内法规体系。党内法规制度按照“5+2”的党建总体布局，从内容上可以划分为以下八种类型：党章及相关党内法规的总体布局，政治、思想、组织、作风、纪律制度、反腐败斗争。突出整体性，既要从学理上阐释清楚上述党内法规总体布局的必然性及其逻辑关联，为加强党内法规体系建设提供理论支撑；还要找准在某个领域或重点环节存在的空白或短板，做好立法计划，进一步提升党内立法规划的科学化程度。二要把握结构性，加强现有党内法规的整合与配套完善。一方面，由于党内法规制定主体不同，其所调整的内容着力点也呈现出具体的差异，如党中央党内法规着眼于“面”，部委党内法规着眼于“条”，地方党内法规着眼于“块”，理想的状况是实现“统分结合、以上率下、上下贯通、一体推进”，但由于各方立法队伍素质参差不齐，认识理解水平各异，甚至有些部委和地方存在利益驱动的情况，党内法规之间不协调的现象是客观存在的，亟须进行整合。另一方面，党内实体性法规与程序性法规不协调的问题比较突出，具体表现为比较重视实体性法规的制定，忽视程序性法规的制定，导致党内法规的实际操作性不强。鉴于此，亟须细化党内法规中的程序性规定，力求党内法规制度立得住、行得通、可操作、能落地，促进党内法规的科学性、规范化。三要把握动态性，在实践中修订完善党内法规。党内法规的生命力在于执行力，而执行力则来自实践的内在要求。近年来，我们党在修改完善《干部教育培训工作条例》(2015年)、《中国共产党巡视工作条例》(2017年)、《中国共产党宣传工作条例》(2019年)、《中国共产党问责条例》(2019年)之前，都组建了起草组，深入党政机关、企事业单位，广泛听取意见，精准把握各领域、各方面的现实情况和真实需求，及时进行了修改完善，体现了与时俱进的特点。

综上所述，中国共产党的党内法规制度伴随着中国共产党的发展壮大而不断成熟，并且在新中国成立之后逐步嵌入国家制度建构中，构建了一种不同于其他国家政党制度的新型制度图景。在中国共产党成立100周年之际，我们要不断完善党内法规制度，为全面加强党的领导提供制度保障，更好地开启全面建设社会主义现代化国家新征程，开创“中国之治”新境界。

注释：

①中共中央文献研究室，中央党校编辑：《刘少奇论党的建设》[M]，北京：中央文献出版社，1991年，第46页。

②李军：《中国共产党党内法规研究》[M]，天津：天津人民出版社，2016年，第72～75页。

③《邓小平文选》(第二卷)[M]，北京：人民出版社，1994年，第147页。

④宋雄伟：《以完善党内法规助推国家治理现代化》[EB/OL]，http://ex.cssn.cn/zx/bwyc/202009/t20200910_5180932.shtml.