突破人情社會：智慧和魄力是行政改革的關鍵

葉桂平

賀一誠先生接任第五屆特區政府的特首以後，非常重視要持續深入推進政府公共行政改革，要提升政府的治理水平，要提高行政效能，從這三大樣就可以瞭解到，他上任之前肯定是做過一番研究和摸底，因為澳門回歸21年來既取得了比較大的社會經濟發展，但是也在這三塊確實還有提升的空間，且很有必要。

社會經濟的發展必須要有相應的政府服務來配套和支撐，賀特首在第一份施政報告和他的競選政綱中都明確提出一定要打造一個服務型政府。服務型政府的提出，也體現了他想要進一步向前推進澳門的公共行政改革，目的是為更能符合社會經濟發展需要，以及符合澳門居民對未來更美好生活的需要，他的這個思路我個人是非常的期待。

行政體制的根源須清晰

從特區建立以來的所有施政報告來看，每一屆的特區政府都是以推進公共行政改革作為己任。這一問題的提出，要從歷史上延續至澳葡政府談起，澳葡政府治理不力，無為施政，而我們現在整個公務員的組織形式和性質上很多是沿襲了澳葡政府的設置，歷史性和過渡性的特點非常明顯，所以公共行政改革要一時半會兒像內地那樣改很難，因為澳門這個地方地小人多，大家可能還沒法適應，因此我們可以發現20年來公共行政改革從效率和力度肯定比不上內地。

行政機關往往都會設置相應主題的諮詢組織，所以諮詢組織的改革也是公共行政組織改革要考慮的。澳門地方小，諮詢組織多，但有代表性的傳統社團及社會人士有限，易讓社會誤解諮詢組織來來去去就是那些社團或人士。並且，這種局級的公共行政實體龐雜，自治機構比例還比較大，比如澳門有一種內地少有的叫項目組，相當於局級部門，想設就設，按理說像這樣臨時成立的項目組應該屬於臨時性質，但卻出現長期存在的現象。

整體上看，目前特區的公共行政組織架構層次和設置的合理性和科學性的確是一個突出的問題。部分公共行政組織架構實體之間確實存在職能重疊或交叉，致使政府的運行與執行效率、跨部門協調及自上至下的統一運行受到影響。

造成特區政府公共行政組織架構的職能交叉或重疊有著複雜的歷史、制度和社會原因。首先是歷史原因。現今特區政府公共行政架構，是澳門回歸後根據《基本法》有關規定，在原澳葡政府組織架構基礎上調整、組織和適應化後形成的。某些公共行政機構基本上沿襲了澳葡政府時期的設置，但卻未能完全與新成立的特區政府架構相協調。

其次，制度原因。特區政府公共行政組織類型較多，包括一般部門、行政自治部門、行政及財政自治部門、公務法人等。除一般部門外，各種行政或財產自治的部門同時存在於政府架構中。在實際運作中，有些職能界定的確模糊不清。這是產生架構重疊和影響運作效率，導致行政運行不暢的重要原因之一。

最後是適應性問題。隨著澳門回歸以來社會經濟高速發展，市民對公共服務的訴求不斷增加，特區政府的職能與政策事務日益增多，行政運作複雜程度和難度加大。伴隨社會發展和時代進步，社會管治觀念、運行制度和操作方法等方面也需要相適應。

所以要談公共行政架構的調整，首先要考慮到它具有的以上特點，包括其具有歷史性、過渡性，還有公共行政組織的類型和法律性質是多元的，瞭解到這些背景以後，就可以發現到現在第五屆特區政府為什麼還一直在提公共行政改革。有些人可能不理解，回歸21年了，特區政府持續進行公共行政改革，提高公共服務質量，但同時仍然存在公共行政組織架構的職能重疊或交叉，並由此帶來的人員膨脹、效率低下等運行問題，備受社會關注。要改變這一現狀確實不容易！

行政改革須智慧和魄力

賀特首上任以來全力推進公共行政改革，提出第一要對授權制度進行全方位的調整，第二要對各部門的自治基金、公共資產進行合理的監督和調整優化，第三是要建設服務型的政府，這些提法都相當好，但推行的過程非常不容易。我們看到，在改革過程中要考慮澳門現實的一些問題，需要在調整過程當中找到效率、靈活性、接地氣這三者的平衡，只有這樣才能使得這條路會比較順。

賀特首提出“先立後破”，這是他的創新，而一般俗話都是說“先破後立”，因為他認為先破了矛盾會更大。有關這一點，我們學者在進行訪談和交流的時候，覺得在實踐過程當中不容易。現在的決策究竟是先研究，然後再從研究的結果裡找到方案和政策，還是先就這麼推行，然後再去論證為何這麼推行，二者孰好孰壞，需要深入的探討和研究。

公共行政架構調整是一個涉及機構建設、職能劃分、機制調整和資源配置等眾多問題的系統工程，敏感而複雜。因此，整個工作應該本著力爭共識、穩中求進的原則進行。公共行政架構的調整遠非簡單的增減和轉移職能，而是直接影響政府各部門關係及其人員利益。此外，它還會涉及一系列相關法例的修訂，包括須重新修訂相關部門的組織法，以及相關行政法規等等。所以，不僅要有一個全局性的戰略把握，還要有應對可能會連帶產生各種問題的思想準備。因此，政府決策實施公共行政組織架構調整，首先必須對整個公共行政架構體系的職能分工和運行機制進行全面檢視，然後在此前提下循序漸進地展開相關工作。當涉及部門機構的合併或歸併、重組甚至撤銷等問題時，儘量爭取社會共識的支持和政府內部共識的配合，以期達到穩中求進的效果。

總的思路方法可以是：客觀評判、堅定實施、審慎處置。分清輕重緩急，先宏觀後微觀、先表層再深層、先架構後機制、由點及面、分階段、有步驟地進行。

首先，宏觀調整為急，細節調整為緩;架構調整為先，機制調整為後。行政架構調整要分清輕重緩急，明確調整的不同階段，細化實施步驟，達成每個階段的既定目標。例如，先在政府框架內的司級範圍明確其職能劃分，在此基礎上實施局級層面的職能劃分與調整，局級層面調整完成並相對穩定後，再在局級部門內部實施進一步的調整。在此過程中，考慮運行機制的科學化、高效化和一體化。前者如機構職能及其職責範圍、執行和監督關係等，後者如各部門之間的協調，跨部門協作以及內部組織架構完善。

其次，突出重點，由點及面。從公共行政架構調整的最終目標和社會發展的實際需求出發，確定一些重點和要點，先予考慮實施。通過重點和要點部門架構和職能的調整，逐步形成一個較為廣泛的調整面。例如，以關涉民生利益和社會服務，社會各界特別關注和批評最多的問題為急，優先考慮實施調整。尤其是有關食品衛生安全、消費者權益保護等方面公共部門職能與權責明晰的問題，關切到居民的日常民生，應列為優先。通過這種由點及面的方式，逐步達致公共行政架構整體調整的目標。

此外，進行公共行政架構的調整還需要有恆心和魄力，因為這一過程牽動許多既得利益者的利益，這就需要敢於擔當、勇於落實，才能有效率地推進改革。

談到政府的行政效能，雖然我們也經常聽到一些議員表達出不滿意，市民也籠統地表達出不滿意，但我覺得要百分之百的滿意是很難的，作為一位研究者，客觀地說，特區行政效能有進步嗎？有！比如說身份證明局，我自己最有體會，剛來澳門5歲的時候，父母帶著我去警察局排隊，是需要要搬凳子的，等到老半天排到後，公職人員幫你審核了一下說不行，欠了哪一個複印件，你回去複印吧。回去又得重新排隊，第二次來他說你又欠了什麼，那我們就覺得很懊惱，你為什麼不一次性告訴我到底欠了什麼，所以那時候要辦一個手續相當艱難，特別是辦身份證。

現在我們澳門政府要辦身份證件相當簡便，那行政效能還能有提升嗎？客觀的說確實還有空間。現在政府工作態度和作風也都有所提升，最起碼現在前線人員面無表情、態度惡劣的情況都很難再見到了，現在你會看到政府前線的人員、前臺的態度與服務都是非常好的，我們要肯定。當然，這些年來政府首先在公務員的福利上給予他們一定的增加，完善福利體系，使得他們的滿意度也有所提升。第二隨著文化水平的提升，新一代的公務員的形象也會有所提升，大家瞭解自己的本職工作，服務水平也有所提高。

這一屆特區政府就更加顯示出應有的魄力，比如說行政長官賀一誠一上任就放出一些信號，早早就到一些局級部門視察，彰顯新一屆特區政府所推崇的勤謹、愛崗精神，所以服務效能是有在不斷提高，但我覺得還有需要繼續完善的方面，即首先要讓市民滿意。

過去政府最大的一個問題是無法客觀地去評價自身服務的水平和滿意度，比如說最早我們可以發現政府常會自我感覺良好，但當中存在一個關鍵誤區，就是政府提供的服務到底有沒有讓市民滿意，而不能是我行我素。舉一個例子，市民來政府窗口單位肯定是需要辦事，前線人員雖然態度很好，卻一問三不知，對此只好先把事情登記下來，答覆市民時承諾將去找相關部門諮詢，但這個諮詢時間往往長至一年半載，短則好幾個月，最終就是沒法有一個很好的交代，解決不了實際困難，這就是當前政府效能還存在的一個問題，即還不能讓市民完全滿意，特別是涉及到一些如交通、住房、醫療、養老等市民日常最多諮詢的重要民生部門。

有鑒於此，將來在行政效能的優化和提升上面怎麼能做的更好也被擺上臺面，比如說跨部門的合作，就是從根本上需要下定決心去改革的環節。以前需要申請一個餐飲的牌照，如果是在地面舖位辦理的，要找民政總署，如果是在樓上那可能要找旅遊局，同一個事項就出現到底要跑哪裡的問題，政府近幾年也做了一些優化，但有一些事情能否在“一站式”上面，在涉及到民生服務問題上設計的更好，讓市民感到舒心滿意，這才是最關鍵的。要改善這個方面，有兩個方法，一就是要多做研究和調研，不能閉門造車，如果抱有“反正我就守住我這個衙門，外面怎麼變化都不關我事”的思想，這是不行的;第二就是要跨部門合作，要積極主動，最起碼要有一個政務的協調小組發揮功能，最好能把它機制化，甚至通過法律方式制度化。目前的形式則是特首圍繞某一件事來臨時主持召集進行協調，欠缺機制化和制度化。

電子政務是發展趨勢

電子政務是一個大趨勢，澳門不提升是不行的，也是無法不融入的。習主席在回歸20周年大會以及澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上的重要講話，就為澳門提出四個堅持，其中第一個堅持就要求澳門未來要堅持與時俱進，來提升治理水平。其中他特別強調要善用智慧城市，以大數據這些信息化的技術來推進政府管理和政府治理模式的創新。那目標是什麼呢？就是要促進政府決策的科學化和社會治理的精準化，還有公共服務的高效化。數字政府的建設目標就是要達到這三個化，所以政務電子化水平至關重要。例如，市民為什麼不滿意？因為你要讓他排隊，長時間等待，這肯定就是最容易產生不滿意的一些因素。所以如果能加以打造數字化的政府，肯定能在讓市民滿意，建設服務型政府方面提供一個很好的支撐。

當然這個過程中，澳門仍然存在一些艱難的地方，由於澳葡時代延續的壟斷經營的模式，造成障礙比較多，所以提升政務電子化水平很重要，也很有必要，這也是響應習主席號召的一個重要舉措，而且也確實是能夠讓市民滿意，提升公共行政效能的一個重要切入點。

我們看到政府也正在做，這裡面也還會有一些問題，比如說我們內地運行很好的大數據，但是在澳門可能存在個人私隱法律保護問題，所以怎麼在這個過程中進行平衡也值得思考。而最好的方式就是積極向內地學習和吸取經驗，相互交流，來摸索出一個可靠的符合澳門居民需要的數字政府模式。融入國家發展大局不是空話，比我們做的好的，我們一定要學，否則就會掉隊。

行政改革不能等靠要

澳門公共行政改革一定不能再走入另外一個極端和誤區，雖然改革需要一個領軍人物，但是如果過度依賴領軍人物的指揮，不說就不做，就會產生出很大的問題。要知道，一個人的能力或精力非常有限，其他人不能只是在等待、觀望。

我曾有過兩段公務人員經歷，從大學講師到貿促局做了三年的高級技術員，又回科大，然後又去特區政府政策研究室做研究員，2017年來到城市大學，形成了“高校-政府-高校-政府-高校”的路徑，在此過程中我有過思考，反思公務員現存的幾個問題，第一，回歸21年了，我們還沒有局級領導橫向調動的恆常機制，而局級領導如久不變動，容易導致形成一個個“山頭”，進而產生崗位倦怠及不積極的施政。內地則不會，一般過幾年即便不調動起碼要橫向交流，進行調整，能夠較好地規避腐敗、裙帶關係等問題，提升行政效率;第二，薪酬福利機制還需優化。雖然回歸以來有所調整，但現在仍有弊端，例如，很多部門局長離退休只有幾年，就比較傾向保守，不太想對自身作出應有的調整和變化，甚者屍位素餐，導致下面有為的年輕公務員也難以往上流動。因此，在薪酬福利方面，未來有沒有機會或者條件設置類似“肥雞餐”的機制？政府如能有這樣一個優勝劣汰、淘強汰弱的機制，也是在讓年輕人看到希望。

另外，提到培訓，澳門公務員的培訓和內地公務員培訓有很大區別，如在內地某一天讓你到重點機關部門參加培訓，則意味著好事將近，培訓對你來說就是一個很大的激勵，令到士氣高漲。但在澳門，這些培訓往往只代表一種福利，相關政府部門也會要求職稱性的公務員進行各方面的培訓，但培訓不代表晉升。雖然現在的晉升也引入了績效，但這個績效科學性至今還沒有一個系統化的安排，領導人員的績效考核還沒有一套完整的制度，所以這個培訓收效甚微。

談到考核機制，有關領導人員的考核最早的政府法律還有幾套，一種就是對主要官員有法律的問責，對於廳長以下的一般公務人員也有一個考核制度，但唯獨局級部門的官員績效考核還不完善，缺乏像內地那樣的上對下考核、平級考核，以及下對上的民主作風考核，這也是澳門公務員考核中存在的很大問題。

在人才培養機制方面，對年輕公務員要有激勵，要通過培養和淘強汰弱讓他們看到希望。因此，建立一套科學的人才培養機制和培訓制度，來提升公務人員士氣，也是當前可以優化的空間。

另一方面，本人非常支持特首提出的通過改革授權制度來改善當前不科學不合理的地方。進一步而言，我們還可以考慮模仿內地設置部門巡視員、調研員等非領導職務。

陽光下“曬”自治基金

政府公共自治基金有一個很長的歷史形成根源，因為每個局就要設立一個自治基金，現在對其做適當調整是必須的，為的是防止不規範不規則行為。還有最重要的是要提高這種政府基金的功能，特別是那些提供資助類的基金，可能需要進行一個統一的協調和明確分工，否則有些項目重複資助，有些在運作過程當中可能不夠科學地去運用政府的這些公款，改革迫在眉睫。

現在新一屆特區政府已提出這麼一個意向，也成立了公共資產監督管理辦公室，目前就要看這個辦公室怎麼能夠比較快的來梳理和釐清各種自治基金之間的關係，以及能否對資助的方向做一些調整和變化，這也是任重道遠的，負責人必須要有足夠的魄力進行改革。

過往，大家對自治基金有一些意見，第一就是資助過程當中能不能有一個比較好的協調制度，比如基金與基金之間，政府各大小基金在資助上應達成一個很好的協調，就等於像跨部門合作一樣，因為基金是放在不同司底下，有時候各行其事，就會導致重複資助，或有些領域完全空白，市民對此也有意見;第二個問題體現在怎麼樣更好的實現這種科學和公平，比如澳門是一個社團社會，接近一萬多個社團，政府資助社團早已有先例，社團與社團之間差距很大，因此需要一個較科學的手段介入，比如評分制這樣的評核機制，結合各項申請對特區社會的重要性進行評分，誠然，要設立指標、科學評價體系等都需要探討。

要嚴厲打擊公共部門的貪污腐敗，已有現成的一些政府研究理論，比如怎麼樣使得運作更加透明化，監管的最好方式就是放在陽光底下曬，這個透明化、信息披露公開化必須要有。另外，要有一個科學的評核體系，比如執行力是一種考核，還有善用資源的考核指標體系等等，目前還缺乏一個比較成型的機制。

此外，澳門畢竟是個人情社會，在基金的監管方面需要有一套比較科學的審計方法。目前的審計方式多是靠媒體這個第四權，因此，審計制度怎麼科學設計，防止“燈下黑”，非常重要。

總的來說，對這一屆特區政府公共行政改革，我相信肯定是會越改越好的。“遇事無難易，而勇於敢為”，只要有魄力，在把防疫作為第一要務的同時，一步步落實改革，進行到底，方能真正促進特區治理體系和治理能力的現代化，以適應現代化社會治理發展變化，更好地回應社會民生訴求，從而保證澳門社會繁榮穩定、長治久安，推動“一國兩制”事業不斷向前發展。