明代後期國家決策機制研究*
2019-12-16李伯重
李伯重
提要： 帝制中國的國家決策機制，在明代發生了重要變化，發展爲聖裁、閣議和廷議三種機制並行的複合機制。其中較晚出現的廷議制度，是一種比較公開、公平和公正的新機制，具有近代決策機制的若干重要特徵。經過不斷改進，廷議在明代後期日趨完善，在國家決策的形成中作用也日益重要，成爲帝制中國國家決策機制發展史上的新事物。然而，由於妥善處理聖裁、閣議和廷議三種機制關係的手段尚未形成，這種複合機制在運行中存在諸多問題，未能發展成爲一種更加有效的國家決策機制。
關鍵詞： 明代 國家 決策 機制
一 問題的提起
依照傳統的説法，帝制中國的國家決策的主要方式是“宸衷獨斷”。“宸衷”亦稱“聖衷”，是皇帝個人的意志，“獨斷”則是個人作決斷，因此“宸衷獨斷”就是皇帝個人説了算，用晚清小説《孽海花》中的話來説，就是“政體一層，我國數千年來，都是皇上一人獨斷的”。(1)曾樸《孽海花》第一八回，上海古籍出版社，1991年，頁129。到了近代，西方的“東方專制主義”(Oriental Despotism)之説傳入，而這種專制制度的核心又是君主掌握絶對權力。(2)由中國留日學生編輯的《譯書彙編》第1卷第1期(1900年12月發行)連載了孟德斯鳩(Charies Louis de Secondat Montesquieu)的De l’esprit des lois(即The Spirit of the Laws)的最早中譯本《萬法精理》，説：“專制政治之所以爲專制者，君主以一人而有無限之君權。”(見侯旭東《中國古代專制説的知識考古》，《近代史研究》2008年第4期)。到了二十世紀後期和二十一世紀，衆多學者仍然秉持這種觀點。例如劉澤華、汪茂和、王蘭仲説： 秦統一後，君主取得了至高無上的尊貴地位，“除了名分之外，君主還真正對全國的一切擁有實際的權力。在行政上，從中央到地方各級政府，一切政務的最高決定權都集中在皇帝手中，全國上下一切事務，原則上都得他説了算”，見《專制權力與中國社會》，長春，吉林文史出版社，1988年，頁12—14；李振宏則説：“中國歷史上不存在任何限制皇帝權力的制度化規定。”見《中國史研究》2016年第3期，等等。因此自十九世紀末以來，“帝制中國政體爲專制政體，一切權力掌握在皇帝手中”的説法，遂成爲衆多學者的共識。(3)侯旭東《中國古代專制説的知識考古》。特别是明代，更被認爲是皇帝專制(或者皇帝獨裁)達到頂峰的時期，(4)例如范德(Edward Farmer)將討論明代政體的語彙，由以往的“專制統治”，變爲“獨裁統治”(autocracy)，並解釋爲這是“帝制中權力的進一步集中”(Edward Farmer, “Zhu Yuanzhang and Early Ming Legislation”, The Reordering of Chinese Society Following the Era of Mongol Rule， Leiden： Brill， 1995， p.100)。李渡則説：“明朝皇帝集立法、行政、軍事、司法大權於一身，實行極端君主專制統治，在封建社會晚期形成了獨具特色的皇權政治。”《試論明代皇權的政治基礎》，《史學集刊》1993年第4期。因此明朝的政治也被稱爲“皇權政治”。(5)羅冬陽在評論李渡的《明代皇權政治研究》一書時歸納李氏觀點説：“皇權是整個權力結構的權力本源、中樞權力運作的總樞紐，閣、監、院和廠、衛都是皇權各方面機能的延伸和擴張，或是保衛皇權，或是强化皇權的統治效能，而明朝的皇權借助這些機構，集立法、行政、軍事、司法、監察諸大權於一身，‘收天下之權以歸一人’，建立起歷史上空前强大的皇權權力體系。正是在這個意義上，作者將明朝國家權力結構稱爲‘皇權權力結構’。利用這一權力結構，明代皇權對國家政治生活的干預和控制，在深度、廣度上都空前加强，因而明代政治也就是皇權政治。”不過，羅氏也指出：“作者提出的皇權政治概念，是一個充滿未來性的概念工具。作者指出： 明代的皇權‘自上而下地干預、支配和控制着國家政治生活的各個層次和所有方面’，所以將明代政治稱之爲皇權政治。限於篇幅，該書中並未將明代皇權干預、支配和控制的國家政治生活的各個層次和所有方面加以具體展示，對這些方面若能加以具體探討，或許對進一步理解明代的皇權與皇權政治有所助益。”羅冬陽《皇權與皇權政治——〈明代皇權政治研究〉評介》，《東岳論叢》第26卷第2期(2005年3月)。
到了二十世紀中期，上述共識開始受到質疑。1941年錢穆發表《中國傳統政治與儒家思想》一文，對辛亥革命前後“一輩淺薄躁進者流，誤解革命真義，妄謂中國傳統政治全無是處，盛誇西國政法”的風氣表現出强烈不滿，認爲“西人論中國政制，每目之曰專制。國人崇信西土，亦以專制自鄙”。幾年後，他在《中國傳統政治與五權憲法》中指出：“中國雖有君主，然固非君主專制。”(6)不過，錢氏也在一定程度上承認中國存在“專制”。同是在1945年發表的《論元首制度》一文中，他説：“細按中國歷代政制，惟滿清君主，始爲徹底之專制，其所以得爾者，蓋爲滿洲王室有其部族武力之擁護。”以上所引錢氏文字，均轉引自侯旭東《中國古代專制説的知識考古》。1952年，錢穆在“中國歷代政治得失”系列講演中，進一步指出“要研究中國傳統文化，絶不該忽略中國傳統政治。辛亥前後，由於革命宣傳，把秦以後政治傳統，用專制黑暗四字一筆抹殺”；“我們這幾十年來，一般人認爲中國從秦漢以來，都是封建政治，或説是皇帝專制，那是和歷史事實不相符合的”。(7)錢穆《中國歷代政治得失》，北京，三聯書店，2001年，頁3。錢氏此觀點提出後，張君勱專門寫了《中國專制君主之評議》一書進行批評，認爲“錢先生於專制君主非不洞見其弊，以爲‘探討舊歷史之真相，期能對當前國内一切問題有一本源的追溯與較切實情之啓示’。然錢先生所追溯者，但以宰相制、三省制等等爲限，至於其爲根本中之根本之君主制，諱言其爲專制，且並其罪惡之歷歷可數鮮有追述之語”。《中國專制君主之評議》，臺北，弘文館，1986年，頁17。這裏我們要指出的是，錢氏並未對皇帝專制的問題進行深入的探討，而且他主要是從制度的層面上來談這個問題的，而衆所周知，中國歷史上的政治在制度和現實之間是存在着巨大的鴻溝的。到了二十世紀末，對上述“帝制中國爲專制政體，皇帝掌握一切權力”的共識的批評也越來越深入。(8)相關批評見甘懷真《皇帝制度是否爲專制》，收入甘氏《皇權、禮儀與經典詮釋： 中國古代政治史研究》，臺北，喜馬拉雅研究發展基金會，2003年，頁511—524；羅志田《中國文化體系之中的傳統中國政治統治》，《戰略與管理》1996年第3期；胡玉娟《“古代國家政治發展道路”學術研討會綜述》(《史學理論研究》2000年第3期)中劉家和、廖學盛與馬克垚的發言；王義保《近年來國内專制主義理論研究述論》，《學術論壇》2006年第10期；王文濤《“專制”不是表述中國古代“君主專制”的詞語》，《史學月刊》2012年第8期；閻步克《政體類型學視角中的“中國專制主義”問題》，《北京大學學報》(哲社版)第49卷第6期(2012年)，等等。
本文也是對此説的一個質疑，但討論的重點不在“皇帝專制”問題本身，而在明代後期的國家決策機制。這裏所説的明代後期大致包括16世紀後半期和17世紀前半期，而國家決策機制則指明朝朝廷制定重大決策的機制。之所以選取明代後期，是因爲我現在正在作此時期中國社會轉型的研究；之所以選取國家決策機制，則是因爲政治制度的變化是社會轉型的一個主要内容，而國家決策機制又是政治制度的核心。因此透過對明代國家決策機制及其變化的研究，可以更好地了解明代後期的社會轉型。
關於帝制中國國家決策機制的研究，學界已有一些成果，而在其中關於明代國家決策機制的研究成果也相對較多。(9)就我所見，這些成果包括謝元魯《唐代中央政權決策研究》(臺北，文津出版社，1992年)、白新良《清代中樞決策研究》(瀋陽，遼寧人民出版社，2002年)、趙志强《清代中央決策機制研究》(北京，科學出版社，2007年)以及張羣《上奏與召對： 中國古代決策規則和程序研究》(上海人民出版社，2011年)四部專著。論文則有祝總斌《略論中國封建政權的運行機制》(收於馬克垚主編《中西封建社會比較研究》，上海，學林出版社，1997年)，永田英正《漢代の集議について》(《東方學報》第43册，1972年)，張國剛《唐代中央軍事決策與軍隊領導體制論略》(《南開學報》2004年第1期)，傅禮白《宋代的章奏制度與決策》(《文史哲》2004年第4期)，王化雨《“進呈取旨”： 從御前決策看宋代君主與宰輔的關係》(《四川師範大學學報》〔社科版〕第39卷第1期〔2012年〕)，傅禮白《宋朝的章奏制度與政治決策》(《文史哲》2004年第7期)、羅威廉《治水與清政府決策程序——樊口大壩之爭》(《安徽史學》1996年第3期)等。關於明代國家決策的研究成果較多。其中比較重要的有張治安《明代廷議之研究》(《國立政治大學學報》第27期)和《明代廷推之研究》(《國立政治大學學報》第29期)，王天有《明代國家機構研究》(北京大學出版社，1992年)和《有關明史地位的四個問題》(收於朱誠如、王天有主編《明清論叢》第七輯，北京，紫禁城出版社，2006年)，劉渝龍《明代文職大臣廷推制度探略》(《湘潭大學學報》〔社科版〕第16卷第1期)，劉利平《明代户部財政決策權新探》(《史學月刊》2009年第7期)，王劍《密疏的非常制參與與明代的皇權決策》(《吉林大學社會科學學報》2007年第3期)，劉國有《簡論明代内閣決策的合議制》(《法制與社會》2008年第10期)，李文玉《明代的會推： 從意見之歧到意氣之激》(《學習與探索》2015年第10期)與《明末的中樞決策與權力格局演進： 以崇禎帝“改票”爲視角》(《求是學刊》第44卷第3期〔2017年〕)等，分别就明代國家決策的一些方面進行了研究。但是以往的成果多僅就決策機制的一個方面進行分析，而未將決策機制作爲一個整體進行研究，也未能將此研究放在更大的歷史背景中進行中外比較。由於這些不足，我們對明代國家決策機制及其特點、歷史地位和可能的未來，都尚未有一個比較全面而且清楚的認識。本文即針對這些不足，在充分利用前人研究成果的基礎上，把明代國家決策機制及其演變做一個比較全面的探討，然後在本文的姊妹篇《16—17世紀中期中英國家決策機制比較研究》中，把明代後期的決策機制與同時期英國的決策機制進行比較，找出二者的異同，並分析這些異同對兩個國家決策機制後來發展所起的作用。
二 決策權： 帝制中國國家權力的核心
決策權是國家權力的一部分。國家權力包括哪些？孟德斯鳩在《法意》中説：“無論何等政府，其中皆有三權之分： 曰立法之權，曰行政之權，曰刑法之權”，“是故專制之君主，其三權萃於一人”。(10)孟德斯鳩著，嚴復譯《法意》，北京，商務印書館，1981年，頁221—222。但是他所説的是近代政府權力的結構。近代以前，這種“三權分立”的權力構架尚未出現。(11)即如嚴復所説：“三權者，立法權，行政權，司法權也。中國自古至今，與歐洲二百年以往之治，此三者，大抵不分而合爲一。至孟德斯鳩《法意》書出，始有分立之談，爲各國所謹守，以爲稍混則壓力大行，民無息肩之所。”轉引自王也揚《嚴復譯〈法意〉一百周年》，《炎黄春秋》2009年第8期。因此近代以前的國家權力主要是行政權，立法權和司法權則是行政權的附庸。行政權又可分爲決策權、執行權和監督權。
帝制中國的國家權力也主要是行政權，且其行政權也主要由執行權、監察權與決策權組成。在理論上，這些權力都掌握在皇帝手中，但是皇帝要依靠臣下去做各種工作，而要他們做工作就要給他們相應的權力，因此皇帝必須“出讓”一部分權力給臣下。那麽，皇帝通常會“出讓”哪些權力而自己保留哪些權力呢？
皇帝“出讓”的權力首先是監察權。因此在帝制中國政治史上，很早就出現了監察權與其他兩種權力(決策權和執行權)的相對分離。明代將唐代建立起來的御史臺三院制度合而爲一，統歸於都察院，並創設了負責監察六部的六科給事中制度。都御史與六部平行，合稱七卿，“職專糾劾百司，辯明冤枉，提督各道，爲天子耳目風紀之司。凡大臣姦邪、小人構黨、作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀者，劾。凡學術不正、上書陳言變亂成憲、希進用者，劾。遇朝覲、考察，同吏部司賢否陟黜。大獄重囚會鞫於外朝，偕刑部、大理讞平之。其奉敕内地，拊循外地，各專其敕行事”。十三道監察御史“主察糾内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”。(12)《明史》卷七三《職官志二》，北京，中華書局，1974年，頁1768。明代都御史的權力比前代御史更大，到了明代中後期甚至皇帝本人也往往成爲他們批評的對象。因此到了明代，監察權的獨立性比前代有所增强。
決策權與執行權的關係比較複雜，因此二者的分離也比較困難。理論上，決策權和執行權都掌握在皇帝手裏，但是由於皇帝個人無法承擔這些工作，因此需要助手幫助。明代以前，皇帝的主要助手是丞相。丞相“掌丞天子，助理萬機”；(13)《漢書》卷一九《百官公卿表上》，北京，中華書局，1962年，頁724。“宰相之職，無所不統”。(14)《宋史》卷一六二《職官志二》，北京，中華書局，1985年，頁3804。用漢哀帝的話來説，就是“丞相者，朕之股肱，所與共承宗廟，統理四海，輔朕之不逮，以治天下也。……秉社稷之重，總百僚之任”。(15)《漢書》卷八一《孔光傳》，頁3357。由於丞相的這種地位，他不僅可以參加決策，而且在決策中還擁有相當大的權力。(16)例如，如果丞相認爲皇帝的決策不當，可以封還詔書或不予平署。封還詔書，即丞相認爲皇帝下的詔令不妥，將詔書徑直退給皇帝；不予平署，則是皇帝已認可之事，如果丞相不贊同，可以拒絶簽字。在唐代，皇帝的制敕必須經過政事堂集議並得到丞相的簽署，加蓋“中書門下”之印，然後送交尚書省執行。若未蓋此印，僅由皇帝發出的“斜封墨敕”是不合法的，故有“不經鳳閣鸞臺，何得爲敕”之説。《資治通鑑》卷二四唐則天皇后垂拱三年，北京，古籍出版社，1956年，頁6444。因此宰相不僅握有執行權，而且與皇帝分享決策權。(17)祝總斌指出： 宰相“權力有二，一是議政權，一是監督百官執行權。所謂議政權，就是輔佐皇帝決策。‘共議國政，此宰相職也’。以趙宋爲例，‘舊制，宰相早朝，上殿命坐，有軍國大事則議之’。議政形式雖遠不止這一種，但原則歷代是一樣的。議論後，一般便由君主拍板決定”。見氏著《略論中國封建政權的運行機制》。
然而，決策與執行是不同性質的工作，要更加有效行使行政權，必須把二者分開。這兩種工作的分離在秦漢就已顯現，皇帝和宰輔之間大體上存在着一種分工，即前者主導大政方針、後者負責日常政務。這種分工在唐代已經開始制度化，(18)依照謝元魯的研究，唐代行政法規把中央政權的功能劃分爲決策與執行兩部分，中書、門下兩省負責決策，而尚書省及其他中央機構負責執行。見氏著《唐代中央政權決策研究》，頁4—5。但是在實際運用中分工程度尚不高。到了宋代，主要決策往往仍然是皇帝與宰輔商議而最終定案，雙方在決策過程中是高度“一體化”。(19)王化雨《“進呈取旨”： 從御前決策看宋代君主與宰輔的關係》。由於皇帝與丞相之間的分工不明確，彼此之間的權限有重合之處，使得丞相成爲皇帝猜忌和提防的對象。正因如此，明太祖廢了宰相之職。但是廢除宰相之職後，皇帝必須自己來做原先是宰相做的工作，結果是連精力過人的明太祖也感到勞累不堪。他詢問臣下應如何辦，監察御史許士廉等説：
創制立法，天子之事。既出聖裁，實爲典要。但慮陛下日應萬機，勞神太過，臣愚以爲宜設三公府，以勳舊大臣爲太師、太傅、太保，總率百僚庶務。其大政如封建、發兵、銓選、制禮作樂之類，則奏請裁決，其餘常事循制奉行，庶幾臣下絶姦權之患，主上無煩劇之勞。(20)《明實録·太祖實録》卷一二九洪武十三年春正月己亥，中研院歷史語言研究所校勘本，史部264册，頁2029。
明太祖雖然好强，但對此也表示同意。他在《皇明祖訓》裏把君臣之間的分工進行了清楚的界定：“今我朝罷丞相，設五府、六部、都察院、通政司、大理寺等署，分理天下庶務，大權一歸朝廷，立法至爲詳善。”(21)《皇明祖訓》，洪武禮部刻本，《四庫全書存目叢書》史部(264)，濟南，齊魯書社，1996年，頁167上。五府、六部、都察院、通政司、大理寺等“分理天下庶務”，是執行部門，擁有執行權。“大權一歸朝廷”的“大權”，就是決策權。這個權力是“朝廷”獨占的，而“朝廷”就是皇帝。(22)古代文獻典籍中，也用“朝廷”來代表皇帝。例如《資治通鑑》卷六漢獻帝初平二年“關東諸侯將領，以朝廷幼沖，迫於董卓”；初平三年，王允曰：“朝廷幼小，恃我而已。”頁1918，1938—1939。因此，各政府部門只是“分理天下庶務”，執行皇帝的決定。换言之，皇帝只需負責“大政”的決定，其他“常事”則由三公領導百官依照制度處理。這清楚地表明皇帝和百官之間的分工： 皇帝負責決策，百官負責執行。
然而，即使僅只是決策工作，皇帝也必須有輔佐臣僚予以協助。這些輔佐臣僚起先都是皇帝的私人秘書或者顧問，(23)祝總斌指出： 皇帝與宰相有權力之爭，因此在決策時往往諮詢左右近臣，“這類左右近臣，各朝分别有宦官、外戚、佞幸、侍從等等，但從整個封建政權歷史看，起作用最經常，許多時期還有制度、法令依據的，是秘書諮詢官員，如西漢的中朝官，東漢的尚書，魏晉南北朝的門下、中書官員，唐宋的翰林學士、中書舍人等。晉制明白規定門下侍中‘備切問近對，拾遺補闕’；唐代翰林學士稱‘内相’，可以‘朝夕召對，參議政事’，即其例”。見祝總斌《略論中國封建政權的運行機制》。只“參預機務”而“不得平章國事”。(24)嘉靖時楊繼盛説：“太祖高皇帝親見宰相專權之禍，遂詔天下罷中書丞相而立五府九卿，分理庶政，殿閣之臣惟備顧問、視制草，不得平章國事。”見《早誅姦險巧佞賊臣疏》，《明經世文編》卷二九三，北京，中華書局影印，1962年，頁3086下。然而事情發展總是與皇帝的個人意願相違。這些臣僚開始是爲皇帝決策提供諮詢，逐漸轉變爲皇帝決策的主要助手，最後又變成不僅參與決策，而且實施決策的“真宰相”。於是皇帝又不得不繞開他們，任用新的私人秘書或者顧問來協助他決策。由此可見，決策權是皇帝最重要的權力，不容與任何人分享。
由以上討論可見，決策權是帝制中國國家權力的核心。以西蒙(Herbert Alexander Simon，司馬賀)爲代表的決策理論學派認爲決策是管理的中心，決策貫徹於管理的各個方面和全部過程，管理就是決策。組織是作爲決策者的個人所組成的系統，組織中的領導人的重要職能就是做決策。(25)朱江《西蒙和管理決策理論》，《管理現代化》1992年第5期。國家是一種特殊的組織，(26)蒂利(Charles Tilly)指出：“國家是一個控制特定人口、占有一定領土的組織”，“五千多年來，國家是世界上最龐大、最强有力的組織。讓我們把國家定義爲不同於家庭和親屬團體、運用强制性的組織，它在大片的領土範圍内在某些方面實施着明白無誤的對其他所有組織的優先權。因此這一術語包括城邦國家、帝國、民主國家和許多其他形式的政府，但是同樣地不包括部落、宗族、公司和教會本身。”見Charles Tilly， “Reflections on the history of European state-making”， The formation of national states in Western Europe， Princeton University Press， 1970， p.70； Charles Tilly， Coercion Capital and European States AD 990-1990， Blackwell Pub， 1990， p.1.其領導人最重要的職能也是做決策。在帝制中國，皇帝是國家這個組織的最高負責人。因此皇帝最重要的職能就是對國家大事進行決策，而決策權也是皇帝最重要的權力。
三 如何決策： 現代決策機制
帝制中國的國家決策是一種決策活動，而決策活動是現代決策學研究的對象。本文依據決策學的理論和方法，對明代國家決策問題進行研究。
在今天，人們進行決策，通常是確定了目標後，借助一定的科學手段和方法，從兩個以上的可行方案中，選擇最優方案並付諸實施的過程。明代國家決策的決策者並不懂得使用現代決策理論和方法，因此他們在進行決策時，主要是依靠經驗，其決策活動與現代的決策活動有很大不同。但是儘管如此，就一般情況而言，他們的決策，也並非決策者關在密室裏拍拍腦袋就作出的，其決策活動也逃不脱現代決策學所揭示的基本規律，儘管他們通常不是現代決策學所强調的“理性人”，他們的決策活動也常常是違背“理想選擇”的原則進行的。
下面，就與本題有關的一些現代決策學基本概念做一簡介，然後運用這些概念對明代國家決策機制進行研究。
1. 決策
從本質上講，決策是人們在改造世界的過程中，尋求並實現某種最優化預定目標的活動。艾伯斯(Henry H. Alber)把決策分爲狹義和廣義兩種。就狹義而言，決策就是在幾種行爲方案中作出抉擇；而就廣義而言，決策還包括在作出最後抉擇前後所必須作出的一切活動。(27)亨利·艾伯斯《現代管理原理》(中譯本)，北京，商務印書館，1980年，頁34。現在大多數學者比較一致的看法，是《MIT認知科學百科全書》中對“決策”(Decision Making)一詞下的定義：
決策是從一組備選方案中選擇所偏愛的方案或行動路線的過程，它滲透到生活的各個方面，包括買什麽，選舉時投誰的票，找什麽工作等等。決策通常涉及外部世界的不確定性，例如天氣會怎麽樣，以及與個人偏好的衝突，例如應該獲取更高的薪金還是更多的閑暇？決策過程常常從信息的集聚開始，通過似然率、主觀概率的估計和審議直到選定最終行動。(28)Robert A. Wilson & Frank C. Keil eds， The MIT Encyclopedia of the Cognitive Sciences， The MIT Press， Cambridge， Massachusetts， 1999。此詞條在頁220。
在本文中，我們也采納這個定義，由此出發，國家決策，就是國家的決策者從一組備選方案中選擇所偏愛的方案或行動路線的過程。
2. 決策者
黑堯(Michael Hill)在分析現代國家中“誰制定政策”的問題時指出：“政策制定過程中主要的決策主體包括當選的政治家、任命的文官以及能够介入決策過程的壓力集團代表。……在有關政策過程的研究中，長期以來，一個基本的課題是如何恰當地界定各種決策主體在政策過程中的角色。”在“政策過程”中可能存在着“各種利益集團在政策過程中的影響和交易行爲”以及“在國家内部，由當選政治家及其所任命的官員等‘内部人’(insiders)所從事的活動”。(29)米切爾·黑堯《現代國家的政策過程》(中譯本)，北京，中國青年出版社，2004年，頁93，94。在帝制中國，上述“政治家”的角色通常由皇帝扮演，而“政府官員”的角色則由作爲皇帝諮詢機構成員的高級文官扮演。皇帝和官員形成的“内部人”之間關係十分複雜，他們在制定政策時，由朝野官員代表的各種利益集團也通過其代言人進行博弈，對決策施加影響。
在對複雜問題的決策中，由於個人能力有限，出現了決策者和決策分析人的分工。決策者對環境、形勢進行分析，對後果作價值判斷，而具有專門的知識和技巧的決策分析人運用其專業知識對複雜問題進行分析、推理，爲決策者制訂正確決策提供參考，使決策者更好地達到預期目標。這樣，在決策過程中，決策者和決策分析人結合構成決策單元。決策單元的主要作用是收集並處理各種信息，使之成爲系統的知識，産生或選擇決策規則，作出決定。這種決策單元，即使是在帝制中國，也是處理國家大事的主要決策者。
3. 決策分類
按決策所要解決的問題性質，可以分成戰略決策(Strategic decision)、管理決策(Administrative decision)和業務決策(Operating decision)三類。戰略決策通常由組織中的最高管理層負責。管理決策或稱行政決策，是爲了實現既定戰略而進行的計劃、實施、控制與管理的決策。業務決策則是具體業務部門爲了提高工作質量與效益進行的決策。
一個組織的活動可以分爲兩類： 一類是例行活動，是重複出現的例行公事。這類活動的決策是經常反覆的，而且有一定的結構，因此可以建立一定的程序，不必每次作新的決策。這類決策叫作程序化的決策。另一類是非例行活動，不是重複出現的，也不能用對待例行公事的辦法來處理，其決策是新出現的，不能程序化的。這類決策叫做非程序化的決策。
決策還可以分成個人事務決策與公務決策兩大類。政府部門領導所作的決策屬於公務決策，所代表的不是個人，因此在決策時不能僅從個人的好惡出發來考慮問題，而是要從國家的利益出發進行價值判斷。重大問題的決策，要由決策問題所涉及的羣體進行價值判斷，不能由領導人作爲個人事務決策處理。(30)參閲岳超源《決策理論與方法》導論，北京，科學出版社，2011年。
由此來看，帝制中國國家決策中，最高決策單元(朝廷)所進行的主要是戰略決策，行政和業務決策主要由六部等行政部門進行。程序化的決策不是經常進行的，而非程序化的決策則需經常進行。皇帝在進行國家決策時是進行公務決策，因此不能作爲個人事務來處理。
4. 決策過程
依照現代決策程序理論，決策是一個過程。這個過程包括四個階段： 找出制定決策的根據，即收集情報；找到可能的行動方案；在諸行動方案中進行抉擇；對已選擇的方案及其實施進行評價。這個過程中的每一個階段本身，也都是一個複雜的決策過程。(31)例如在第一階段，面對大量的情報，要加以分析，決定取捨，其中就要用到決策。決策者通常在前兩個階段上所花的時間更多。只有把前兩個階段的工作做好了，纔能在第三階段作出正確的決策。而決策過程中的最後一步，對於保證所選方案的可行性和順利實施而言，又是關鍵的。
5. 決策風險
決策者通常是在利益衝突、信息不全、資源有限和環境複雜的情況下進行決策的，因此決策具有風險。不僅如此，大多數決策是針對突發問題而作出的，是隨機性決策。由於存在不確定性，決策者可以在各種可能的行動中進行選擇，但是有些因素是決策者所無法控制的。決策者無法控制所有因素，因此決策過程也具有不確定性的因素。由於存在這些因素，決策者無論采取什麽行動，都可能會出現不同的後果。因此，決策者實際上是被迫進行賭博，只要他采取行動，就已經處於參與賭博的位置上。他希望能贏，但也可能會輸。爲了爭取贏和避免輸，決策者不得不盡量采取合理的決策方法，哪怕其中有些方法是他(或者他們)不喜歡的，或者會損害他(或者他們)的一些個人利益。
以上是現代決策學中有關決策問題的一些基本見解。只有以這些見解爲分析工具，我們纔能對歷史上的國家決策問題進行深入的研究。但是要强調的是，在使用這些概念時，必須注意： 現代決策學是以“理性”爲假定前提的，亦即“理性人”在掌握充分的信息的基礎上進行“理性選擇”。所謂“理性”，即解釋個人有目的的行動與其所可能達到的結果之問的聯繫的工具性理性。所謂“理性人”，必須具備三個基本條件： (1) 決策者對於所有可能的各選擇方案及其未來後果要“無所不知”；(2) 決策者要具有無限的估算能力；(3) 決策者的腦中對於各種可能的後果有“完全而一貫的優先順序”。而所謂“理性決策”，則爲“理性人”目標最優化或效用最大化，即理性行動者趨向於采取最優策略，以最小代價取得最大收益。但是，即使決策者真的是“理性人”，他們所處的環境和他們尋找各種替代辦法的活動，必然受到各方面的限制，不可能得到全部信息。同時，他們中的大多數也不可能具備這些條件。在傳統的決策機制中，決策者基本上都不是“理性人”，他們進行的選擇也大多不是“理性選擇”，因此其決策活動通常是“非理性人”進行“非理性選擇”的“非理性決策”。這一點，我們在研究明代國家決策機制時必須予以充分注意。
四 “國之大事”： 明代國家決策的範圍
如前所言，皇帝的權力主要是決策權。然而即使只是決策權，皇帝也能獨占嗎？要回答這個問題，首先要了解在明代，哪些事情需要國家決策，换言之，國家決策的範圍是什麽。
洪武二十九年(1396)，明太祖規定五軍都督府、六部、都察院、大理寺、五軍斷事官、十二衛諸機構有一百八十種事情必須上奏，由皇帝做出決定或者裁決。(32)《大明會典》卷四四“諸司奏事儀”。其中五軍都督府應奏之事二十三種，吏部十八種，户部十六種，禮部二十三種，兵部二十三種，刑部十三種，工部十二種，都察院十一種，大理寺四種，五軍斷事官十種，十二衛二十七種。《續修四庫全書》，790册，上海古籍出版社，2002年，頁23下—29下。要處理這些上奏的事，需要批閲大量的奏章。僅在洪武十七年九月十四日至二十一日的八日之間，“内外諸司奏札凡一千六百六十，計三千三百九十一事”。(33)《明實録·太祖實録》卷一六五洪武十七年九月己未，頁2544。换言之，平均每日收到二百零八份奏章，要處理四百二十四件事項。即使每天不間斷地工作十小時，平均閲讀一份奏章的時間也不到三分鐘，處理一件事的時間則不到一分半鐘。在這樣的情況下，要妥善處理每件事是不可能的，無怪乎明太祖也不得不承認：“朕代天理物，日總萬機，豈能一一周遍。”(34)孫承澤《春明夢餘録》卷二五，北京古籍出版社，1992年，頁389。因此皇帝能够處理的，只是一小部分政事，這些政事是最重要的事，即所謂“國之大事”。這一點，明代人已有清楚的認識，他們將朝廷處理的政務分爲兩類，具體政務稱爲“常事”或“庶政”，而皇帝處理的政務稱爲“大事”或“大政”。(35)王天有《明代國家機構研究》，頁8。皇帝通常只負責處理“國之大事”，其餘之事則可以交臣下處理。這類“大事”也就是決策學中説的“戰略決策”，必須而且只能由最高決策者來決定。
在不同的時代和國家，“國之大事”的内容也不相同。在孟德斯鳩時代的歐洲，外交、軍事和國内公共安全是主要的“國之大事”。(36)在近代早期的歐洲，依照孟德斯鳩的説法，國家主權就是“媾和或宣戰，派遣或接受使節，維護公共安全，防禦侵略”等權力。在中國古代，情況也有類似之處。《孫子兵法》開宗明義地説：“兵者，國之大事。”對此，後世注家無不贊同。(37)例如杜牧説：“國之存亡，人之死生，皆由於兵，故須審察之。”張預説：“國之安危在兵。故講武練兵，實先務也。民之死生兆於此，則國之存亡見於彼。”見楊丙安《十一家注孫子校理》，北京，中華書局，1999年，頁1。當然，除了軍事外，還有其他的“大事”。先秦時代有“國之大事，在祀與戎”之説，(38)楊伯峻《春秋左氏傳注·成公十三年》，北京，中華書局，1990年，頁861。把祭祀與軍事作爲“國之大事”。以後，“國之大事”範圍不斷擴大。到了明代，“大事”包括的内容比過去有很大增加。前引許士廉等人對明太祖之言，已清楚地説“大政如封建、發兵、銓選、制禮作樂之類”。張治安指出“凡立君、儲嗣、建都、封爵、官制置廢、民政興革、河道、漕運、邊政、國防，皆屬緊要之事”。(39)張治安《明代廷議之研究》。除了他們列舉的這些外，“大事”還包括郊祀、宗廟、典禮、賑災、平叛等，以及高級官員的任免等。(40)嘉靖八年(1529)兵部尚書李承勛疏言：“朝廷有大政及推舉文武大臣，必下廷議。”見《明會要》卷四五，北京，中華書局，1956年，頁824。由此可見文武大臣的任免也屬大事。這些“大事”是國家決策的主要議題。到了明代後期，内亂外患加劇，財政和軍事方面的問題對國家構成最大的挑戰，(41)明代後期中國所處國際環境惡化，我借用了法國大革命時期的一個口號來形容明朝的處境：“祖國在危險中。”李伯重《火槍與賬簿： 早期經濟全球化時代的中國與東亞世界》，北京，三聯書店，2017年，頁271—281。明代後期中國國内社會動蕩也在加劇。李伯重《不可能發生的事件？——全球史視野中的明朝滅亡》，《歷史教學》2017年第3期。爲對付内外危機，明朝政府進行了一些努力，加强國防和進行軍事改革，而這意味着更多的財政支出。李伯重《創建一支新型軍隊： 明代中後期的“練兵”運動》，《文史》2012年第4輯。這些對於明朝政府來説都是非常棘手的問題。因此成爲國家決策最重要的議題。
五 聖裁、朝議與閣議： 明代前中期國家決策的幾種機制
帝制中國傳統的國家決策方式有以下幾種：
1. 聖裁
聖裁即“宸衷獨斷”，是皇帝個人進行決策。這種方式在傳統和法理上都是最重要的決策方式。但是處理軍國大事是非常困難的工作，絶非任何個人可以勝任的，因此皇帝在進行軍國大事的決策時必須有人協助。由於各方面的原因，皇帝往往從自己的“身邊人”中挑選幫手。宦官是最接近皇帝的人，因此最容易被皇帝用作助手。在明代，建立了作爲皇帝私人秘書處的正式宦官機構——司禮監，成爲皇帝進行決策時不可缺少的左右手，形成“外朝”之外的“内廷”。(42)張自成認爲： 明朝一直存在着兩套管理制度，一爲官僚系統，另一爲宦官系統，形成了並行不悖的雙軌運行的政治制度。正統以後的司禮監實際上成爲另一個内閣。雙軌運行政治制度使來自兩個不同組織系統的内閣和司禮監共同擔負起傳統上屬於宰相的責任，使皇帝既能够隨時進行有效的政治平衡，又保證了皇權不致旁落。見氏文《明代雙軌運行中央輔政體制述論》，《求是學刊》1996年第3期。
宣德以後，皇帝主要通過批答章奏處理國事，而司禮監在文書處理上起着非常重要的作用。凡重要文書，由内閣首輔進行票擬，送入大内後，司禮太監承旨批覆(即“批紅”)，並且可以對中外上奏文書進行修改。(43)明代後期司禮監宦官劉若愚説：“凡每日奏文書，自御筆親批數本外，皆衆太監分批，遵照閣中票來字樣，用硃筆楷書批之。間有偏旁偶訛者，亦不妨略爲改正。”劉若愚《酌中志》卷一六《内府衙門職掌》“司禮監”，北京古籍出版社，1994年，頁93。司禮太監能够進行“批紅”以及對内外上奏文書“略爲改正”，因此是“聖裁”的一個不可缺少的組成部分。在一些時候，司禮太監甚至可以撇開皇帝，自行下旨。(44)趙翼指出： 宦官干政，“至劉瑾則專攬益甚。劉健疏云：‘近者旨從中下，略不與聞，有所擬議，竟從改易。’是正德初已有此弊。其後凡有章奏，瑾皆持歸私第，與妹婿孫聰、華亭大猾張文冕相參決，詞率鄙冗，焦芳爲潤色之，(内閣首輔)李東陽俯首而已(《瑾傳》)。瑾敗後，東陽疏言‘内閣與瑾職掌相關，凡調旨撰敕，或被改再三，或徑自竄改，或持歸私室，假手他人。臣雖委曲匡持，而因循隱忍，所損已多’(《東陽傳》)。此固東陽自爲掩飾之詞。然劉茝疏亦云‘近日批答章奏，閣臣不得與聞’。可見當時實事也”。王樹民《廿二史札記校證》卷三三，北京，中華書局，2013年，頁768。可見司禮太監有自行撰寫、擅改旨敕的。司禮監在皇帝決策中作爲如此重大，所以清高宗説：“有明一代秕政多端，總因閹寺擅權，交通執政。如王振、劉瑾、魏忠賢之流，俱以司禮監秉筆生殺予奪，爲所欲爲。遂致阿柄下移，乾綱不振”。(45)吕毖《明宫史》卷首乾隆刊刻諭旨，臺北，商務印書館有限公司，1986年，頁603。
但是我們也要注意： 在正常情況下，凡章奏，司禮監必須奏送御覽，大事由皇帝親批。皇帝的批文要書寫在章奏當中，稱“聖批”。宦官批紅與聖批不同，一是宦官所批爲庶事，二是批前要經内閣調貼，三是由司禮監的衆太監分批，不專屬一人，四是要遵照閣票批紅，五是批文書寫於章疏邊旁，僅只作爲皇帝做決定的參考。其中内閣調貼爲關鍵，故宦官批紅又稱之爲“調貼批”。未經内閣調貼，宦官擅自批紅，視爲非法，六科得以封駁。(46)王天有《有關明史地位的四個問題》。因此司禮監批紅在制度上是受限制的，如果皇帝不放縱，宦官并不能肆意妄批。(47)王天有所説的這種情況，出自焦竑《玉堂叢語》卷六《事例》：“孝宗臨御，弘治七年以後，天下章奏，早朝後幸文華殿，司禮監奏送，御覽過，大事親批，庶事發内閣調帖，送司禮監批行。當中批行者，聖批也，傍行批行者，調貼批也。”北京，中華書局，1981年，頁203。不過，高壽仙先生在致本文作者的信中指出： 這只是孝宗時期的特殊情況，明代後期未必如此，可能就是章奏先由内閣票擬，然後送皇帝審批，基本上是由司禮監代爲批紅，未必存在“聖批”和“批紅”的差别。
宦官之所以能够參與決策，完全是因爲他們所具有的皇帝家奴的特殊身份。作爲皇帝的家奴，宦官没有獨立的人格和政治立場，在精神上乃至人身上完全依賴於皇帝，因此宦官參與決策其實僅是代表皇帝行事而已。
2. 閣議
皇帝雖然信用宦官，但宦官在文化素質、政治經驗、行政才幹等都有嚴重不足，因此皇帝不得不在宦官之外尋找助手。皇帝往往找一些比較親近或者比較信任的官員，形成一個非正式的顧問機構，幫助他處理政務。這個機構也被稱爲“中朝”，與朝廷的正規政務機構“外朝”相對，因此經常出現中朝決策、外朝執行的局面。
明代的内閣在初期也是皇帝的非正式的顧問機構，與以前的尚書、中書、樞密等性質相似。之後，内閣逐漸成爲正式的機構，但其主要任務仍然是爲皇帝提供諮詢，協助皇帝處理政務。明代初年皇帝經常參加内閣的集議，但自成化以後就基本上不參加了，只有孝宗還偶爾召見閣臣。(48)《明史》卷一八一《徐溥傳》。弘治八年(1495)三月甲子，孝宗“御文華殿，召見溥及劉健、李東陽、謝遷，授以諸司題奏曰：‘與先生輩議。’溥等擬旨上，帝應手改定。事端多者，健請出外詳閲。帝曰：‘盍就此面議。’既畢，賜茶而退。自成化間，憲宗召對彭時、商輅後，至此始再見，舉朝詡爲盛事。然終溥在位，亦止此一召而已”。頁4807。皇帝既然不參加，閣議就由首輔大學士來主持。
在明代，章奏的轉呈與皇帝的批答乃至於最後發抄生效，都必須經過内閣。内閣進行票擬時，閣臣要集議(即閣議)，形成共識。(49)高壽仙先生在致本文作者的信中指出： 在明代後期形成首輔制後，基本上是由首輔決定。當然首輔會徵求其他閣臣的意見，但也有時不徵求或僅徵求個别閣臣的意見。自英宗之後，皇帝怠政普遍，内閣的票擬成爲皇帝決策的最重要依據。皇帝對閣臣票擬的意見一般都接受，按票本批紅。如果票擬的意見與皇帝相左，閣臣可以堅持閣意，執奏不改，或就不予擬票，奏寢其事。雖然内閣票擬須經皇帝批紅方能成爲決策，但没有内閣票擬的中旨傳出被視爲不符合程序，六科可以封駁。(50)王天有《明朝大多數皇帝不上朝的問題》，見朱誠如、王天有主編《明清論叢》(七)，北京，紫禁城出版社，2006年。因此在某種程度上説，皇帝只是執行了閣議的決定，(51)王劍《明代的密疏： 强化君主專制的特殊手段》，《北方論叢》2004年第6期。即如嘉靖時孫懋上疏所言：“雖陛下聖意自所予奪，亦必經由内閣議而後行。”(52)孫懋《遵祖訓以端政本疏》，《明經世文編》卷一四五孫中丞奏疏，頁1448上。
由於有了閣議機制，明世宗雖多年不上朝，也還能相當有效地處理國務。明末大臣李維禎説： 世宗“晚年雖不御殿，而批決顧問，日無停晷。雖深居淵默，而張弛操縱，威柄不移”。(53)談遷《國榷》卷六四世宗嘉靖四十五年，北京，中華書局，1958年，頁4037。沈鯉則説：
世宗皇帝深居靜攝，始不面決政事，乃其時臣下之所稟承機務，無不振舉者，則恃此章奏一脈，爲可通君臣上下之情也。而國家大政事，即在此矣。夫章奏即政事，停章奏即停政事也，緩章奏是緩政事也。……雖深居大内，而章奏批答疾如風雨。其精神何嘗一日不運於天下，故其時雖不面決事而庶政修舉，亦自與臨朝稱制者不殊。兹所以無害於嘉靖中興之治也。(54)沈鯉《亦玉堂稿》卷八《行政議》，文淵閣四庫全書本，1288册，頁312下—313上。
世宗也自稱：“朕中夜之分亦親處分，輔贊大臣日夕左右，未頃刻有滯於軍機，而朝堂一坐亦何益。”他在深宫之中，不見大臣，除了非正式的報告(密疏)之外，没有其他信息來源，也無人和他商討處理各種問題的對策，因此他處理國事只能主要依靠閣議提供的意見。
六 廷議： 明代後期國家決策的新機制
中國向有“大事必集議”的傳統，(55)語出陳亮《戊申再上孝宗皇帝書》，《陳亮集》，北京，中華書局，1987年增訂本，頁18。即君主和大臣集體議論國事，以尋找解決問題的辦法。秦漢時期已發展出了一套皇帝和羣臣討論決策的機制，這種機制到了唐代更加成熟。(56)謝元魯認爲： 在唐代國家機器的實際運行中，中書、門下兩省按照其不同層次的功能，組成統一的中央決策集團。皇帝是中央決策集團的首腦，他擁有對一切國家事務的決定權力。第二個層次是直接參與詔令的提出、討論和起草的成員，他們直接參與決策的制定，可以稱爲決策核心集團。第三個層次是參與對詔令的審議和封駁的成員，可以稱爲諫官集團。第四個層次是參與詔令的記録，傳達和頒布的成員。這個劃分僅是一個基本的和相對的界限，各個層次的成員在決策過程中的實際地位，往往在不同的情況下發生變化。見氏著《唐代中央政權決策研究》，頁6—10。到了明代，洪武二十四年(1391)令：“今後在京衙門有奉旨發放爲格、爲例及緊要之事，須會多官計議停當，然後施行。”(57)《大明會典》卷八禮部三八“建言”，頁429下。又説：“朝廷有大政及推舉文武大臣，必下廷議。”(58)《明會要》卷四五《職官十七》，頁384。“格”、“例”指制度、則例，制訂和頒布格、例都是重大政事，而“緊要之事”則是臨時發生的重大政事，因此大事需官員集議已成明確規定。
集議決策的形式有多種。到了明代，根據決策的内容、參與人員和集議地點的不同，集議有朝議、廷議、閣議、部議等形式。其中部議主要是六部將皇帝交付的有關本部的奏章，進行部内的討論和議決，提出具體處理意見。閣議主要討論超越六部和九卿職權所轄的政務，提出對策。大致而言，閣議討論的是國家日常政務中出現的問題。更爲重大的決策則須提交廷臣集議，即朝議、廷議。所有這些集議的結果都需上奏，由皇帝裁決。
1. 朝議
在帝制時期，中國皇帝會見羣臣的方式大體有兩種，一種主要是禮儀性的，即皇帝在元旦、冬至等節日大會百官、諸侯和外國使臣，受他們的朝賀，稱爲“大朝儀”或“朝賀”。另一是公務性的，有國家大事，皇帝召集重要官員在朝堂開會討論，也稱爲朝議或者“常朝”。朝議有很多類型，如廷議、朝議、中外朝議、二府議、三府議、有司議和專題會議等。(59)劉太祥《秦漢中央行政決策體制研究》，《史學月刊》1999年第6期。
明代的常朝是日朝，包括早朝和午朝，“早朝多四方所奏事，午後事簡，君臣之間得從容陳論”(60)《明史》卷五三《禮志七》，頁1352。。明代日朝制度有兩次大的變化。第一次在宣德十年(1435)正月，英宗即位，時年僅九歲，不能整日上朝，於是停罷午朝，同時簡化早朝奏事程序。景泰時雖然一度恢復午朝，但時輟時復，以後午朝基本不復存在。第二次在隆慶六年(1572)五月，神宗即位，内閣張居正等人以“聖齡沖幼”爲由，對早朝制度進行變動，減少早朝的次數，定爲每逢三、六、九日上朝，也就是從每月每日上朝改爲每月上朝九次。這一新規定一直延用到明末。
在傳統上，聽朝(即上朝理政)是皇帝必須履行的責任。(61)萬曆時，左光斗在奏疏中説：“皇上御朝則天下安，不御朝則天下危，早御朝則救天下之全，遲御朝則救天下之半，若終不御朝則天下終無救而已矣。……臣非不知皇上靜攝日久，厭聞御朝二字。而悦社稷自不得悦皇上。蓋至今日而天寶、靖康之禍已在眼前，皇上即欲深居高拱而不可得。……皇上不見羣臣百姓以來，人人都無固志，揣時度勢，皆謂皇上必將棄邊以棄天下。”見《左忠毅公集》卷一《宗社危在剥膚疏》，《續修四庫全書》，1370册，頁526上—527下。但是正統以後，皇帝很少上朝，日朝制度名存實亡。不僅如此，即使上朝，皇帝也往往只是處理幾件事而已，(62)王錡《寓圃雜記》卷一“早朝奏事”：“自太祖、太宗列聖臨朝，每至日鼎食不遑暇，惟欲達四聰，以來天下之言。英宗以幼沖即位，三閣老楊榮等慮聖體易倦，因創權制： 每一早朝，止許言事八件，前一日先以副封詣閣下，豫以各事處分陳上。遇奏，止依所陳傳旨而已。”三楊相繼卒後，“無人敢言復祖宗之舊者，迄今遂爲定制”。北京，中華書局，1984年，頁5。因此皇帝上朝所起的實際作用很有限。
大致來説，到了明代中後期，朝議已主要作爲一種禮儀，對於國家決策作用不大。嘉靖元年(1522)，王鏊上疏批評朝議的弊端説：
君臣相見，止於視朝數刻；上下之間，章奏批答相關接，刑名法度相維持而已。……國家常朝於奉天門，未嘗一日廢，可謂勤矣。然堂陛懸絶，威儀赫奕，御史糾儀，鴻臚舉不如法，通政司引奏，上特是之，謝恩見辭，惴惴而退，上何嘗問一事，下何嘗進一言哉？(63)王鏊《親政篇》，《震澤集》卷二〇，文淵閣四庫全書本，1256册，頁339上。
既然朝議已不起作用，必須有另外一種機制來幫助皇帝處理國務。
2. 廷議
廷議亦稱會議，本是朝議的一種，二者之間没有多大差别。明代前期皇帝常常會見朝臣，每有大事，皇帝就召集並主持大臣集議。選官、發兵、賑濟、賞賜、免糧、宥罪等事，皇帝都親自參議決定；(64)《明實録·太祖實録》卷一四九洪武十五年冬十月庚子條，頁2353。立太子、議帝后謚號、定都等事的集議，皇帝也參加。集議的參與者除皇帝外，其他人員不固定。人數衆多時不下百人，(65)例如洪武十三年(1380)，太祖與文武百官面議革去中書省，仿古制升六部；永樂十四年(1416)十一月，成祖詔羣臣議營建北京，文武羣臣皆與之。除此之外公、侯、伯、五軍都督府及在京都指揮等官皆上疏言事，之後六部都察院、大理寺、通政司、太常寺等衙門尚書、都御史等官復上疏。此事之議，參議人員不下數百人。人數少時僅有幾人。(66)例如成祖初與武臣等二三人議建儲。仁宗初嗣位，一切大政與議者僅三四人。宣德二年(1427)十月交趾黎利遣人進表乞立陳氏後。宣宗覽後，最先密示英國公張輔徵求意見，後又召尚書蹇義、夏原吉問詢，最終同楊榮、楊士奇二人定立決策，第二日出示文武羣臣，告之處置結果。這件關於是否繼立陳氏之後的重大事件，就由這幾位朝廷重臣重複商議作出了最終決策。明代中後期皇帝很少見大臣，凡朝廷大政事必令廷臣會議，然後請旨定奪，成爲皇帝不參加的廷議。這種廷議有如下主要特點：(67)參閲張治安《明代廷議之研究》與《明代廷推之研究》，劉渝龍《明代文職大臣廷推制度探略》，王天有《有關明史地位的四個問題》等。
第一，與部議、閣議不同，廷議討論的都是軍國大事，即“大事廷議，大臣廷推，大獄廷鞫”。(68)《明史》卷七四《職官志三》，頁1806。明世宗剛即位，夏言即上書請世宗“日視朝後，御文華殿閲章疏，召閣臣面決；或事關大利害，則下廷臣集議”。(69)《明史》卷一九六《夏言傳》，頁5191。由此可見，那些“事關大利害”的問題是廷議討論的主要内容。
第二，在廷議中，相關事項需議而後決。參加者可各抒己見，相互辯論。對討論的問題出現不同的意見，須“從衆議之多者”，有時還須投票表決。投票要記名，(70)萬曆四十七年，“會推閣員，禮部左侍郎何宗彦以吏科給事中張延登不署名，不得預”。見《明史紀事本末》卷六六東林黨議，北京，中華書局，1977年，頁1037。所投之票爲“格紙一頁，首定書官銜、名氏。空其下方，令其於所應議事務，各自書應行應止緣由。如以爲應行，要詳書何以見應行，如以爲應止，要詳書何以見應止。各出己見，勿相同謀”。(71)郭乾《題爲尊奉明旨酌議北虜乞封通貢事宜以尊國體以照威信事》，郭乾、潘晟等《兵部奏疏》，全國圖書館文獻縮微複製中心複製明抄本，2007年。
第三，廷議通常是“月一集議”，但如有要緊事，隨時請旨舉行。(72)《明實録·英宗實録》卷一五二正統十二年(1447)四月，“言事有切於政治者，爾等月一集議行之”。頁2981。廷議的地點在端門左側(即闕左門，俗稱東閣)，自萬曆後期開始，改在中軍都督府。由於有固定的日期和議事場所，有自己的議事規則，參加人員亦有規定，因此可以説是一個正式的機構，儘管尚未完全定型。
第四，廷議的程序在明代發生了很大變化。明初廷議由相關之部的尚書主持，該部侍郎宣布議事内容，參加人員各陳其見，議事完畢，由該部尚書匯總結果，讓參加人員簽名，然後上奏皇帝。由於參加人員對所議事項的情況不了解，因而議論時往往提不出具體意見。正德、嘉靖時期，對廷議的討論辦法作了改進，改爲在廷議舉行之前，由主管各部先將所議事項及時間寫成揭貼，通知給參加廷議的有關人員，成爲一種制度。(73)《明實録·武宗實録》卷七八正德六年(1511)八月戊寅，監察御史江萬實奏：“朝廷凡大事，必令會官議擬。正欲合衆論之公，以求事理之當。然非素有一定之見，豈能決擇於立談之間；況竊聽於旁者，每如堵牆，機密重務，不免傳泄。自今凡有會議，先具揭帖送與議者，至期乃議。若事急者，本日將議之先，亦宜傳告略節，仍禁諸人不得竊聽，庶盡羣見而機事亦密。”頁1703。嘉靖八年(1529)，李承勛上言：“朝廷有大政及推舉文武大臣，必下廷議。議者率相顧不發，拱手聽。宜及未議前，備條所議，布告與議者，裨先諗其故，然後平心商質，各盡所懷。議苟不合，聽其别奏。庶足盡諸臣之見，而所議者公。”世宗“然其言，下詔申飭”。《明史·李承勛傳》，頁5265。之後，形成了規定：“凡事機重大，會官議擬，先備揭帖送該議官，人各一本。如緊急，亦將略節先送傳看畢，方纔請會。仍行守衛，嚴禁在傍觀聽者。”《大明會典》卷八禮部三八會議，頁429下。廷議之日，由相關部的尚書主持，侍郎宣布議事内容，聽與議者發言。議事完畢後，由侍郎擬稿，經謄清後，與議者署名，然後封進。(74)參閲張治安《明代廷議之研究》。
第五，參加廷議的具體人數，因討論問題的不同而多寡不一，或十數人，或數十人，有時則多達百餘人，(75)例如天啓二年(1622)四月，禮部尚書孫慎行追論方從哲進紅丸罪，下廷臣集議。“時議者一百十有餘人”。夏燮《明通鑑》卷七八天啓二年四月己卯，北京，中華書局，2009年，頁2737。都大大超出參加閣議的人數。同時，參加廷議的還有科道官。(76)科道官是科官和道官的合稱，明人又稱之爲言官、臺諫官、白省官和白瑣清班。科官指吏、户、禮、兵、刑、工六科的都給事中、左右給事中和給事中，道官指都察院屬官十三道監察御史。給事中和御史雖分屬不同系統，但地位相近，職掌相似，故往往並稱。科道官以正、從七品的低品秩參與廷議，擴大了廷議的參與羣體，使之不局限於高級文官的範圍。天順五年(1461)，應李賢之請，閣臣不再參與廷議。(77)正統十年(1445)三月，“始命内閣與各衙門會議大政”，《明會要》卷四五《職官·集議》，頁824。但因與祖制相悖，天順末，首輔李賢便力陳閣臣不宜參與廷議云：“近科道官言舉官須會内閣計議，此雖故例，然先帝有旨，保官審囚不必會同翰林院，遵行已久，宜仍不預爲是。”上曰：“卿等言是，先帝著令，宜永遵守。”《明實録·憲宗實録》卷九，天順八年九月丁巳，頁194。自此以後，閣臣例不參加廷議，以避免影響參加廷議者充分發表意見。
第六，廷議討論的議題，涉及皇室事務者，大多是皇帝提出；而涉及軍國大事者，則大多是臣下提出。(78)這種情況，實際上在明代前期就已出現。吴志安據明代前期四朝實録統計，廷議所議之事，大多是由朝臣向皇帝請旨召開廷議。這一過程的具體程式爲“某官或部奏言某事”後，皇帝“命某廷臣集議……”。他對《明宣宗實録》中九十五條有關廷議的史料進行了統計，發現其中僅有十四次爲皇帝要求召開廷議商議某事，其餘八十一次廷議均爲朝臣請旨而開。皇帝要求召開的十四次廷議中，主要討論的内容多爲“議先帝尊號”、“議皇太后尊號”、“議官軍升賞”、“議定品級冠服儀式”、“議罪罰、賞賜”、“議贈官謚”、“議推賢者”之類，大多爲國家制定各種禮法、刑罰的廷議，很少有關於國家政治、經濟、軍事等重大問題的廷議。而關於後一類議題的廷議，大多由朝臣請旨召開。見吴志安《明代前期廷議研究》，南開大學歷史文化學院碩士學位論文，2009年。到了明代中後期，臣下提出的議題不僅是軍國大事，而且也越來越多地涉及皇室事務。(79)典型的例子如世宗時的大禮議、神宗時的立后與立儲，本來可以説是皇室事務，但被臣下提出討論並且得出與皇帝所願完全不同的結論。
第七，皇帝可以對廷議發表自己的具有傾向性的意見，但其意見並不一定會得到廷議的認可，因此廷議結論與皇帝意見相違之事屢見不鮮。當廷議參與者達成一致意見時，皇帝通常批准執行。若是意見出現分歧，皇帝從提出的幾個方案中采擇一個。如果廷議結果與皇帝的意志相違，皇帝通常發下要求重議，或者不批覆，即史書常見的“留中不發”，有時也會否決。
最後，閣議和廷議的結果，經皇帝批紅後，還要經過科道的審核。六科每天派員去會極門領取皇帝的詔旨和批覆的章奏，經審核無誤，方抄發有關衙門。“詔旨必由六科，諸司始得奉行，脱有未當，許封還執奏”，(80)《明史》卷二一五《駱問禮傳》，頁5681。因此科道駁正批紅中的違失是其職責。(81)洪武十七年(1384)，明太祖諭給事中説：“朕日總萬機，豈能一一周遍？苟政事有失，將爲天下之害。卿等能各悉心封駁，則庶事自無不當。”由此就有“六科稽查號件、封駁章奏之例也”。見《明會要》卷三七《職官九》，頁645。“其有不便，給事中駁正到部，謂之科參。六部之官無敢抗科參而自行者”。(82)黄汝成《日知録集釋》卷九《封駁》，上海古籍出版社，2014年，頁207。在明代後期(特别是萬曆朝)言路横恣，“當事大臣莫敢攖其鋒”。(83)《明史》卷二三六《夏嘉遇傳》，頁6161。幾乎所有閣臣都未能逃過科道官的攻擊，大部分首輔最終被科道官逼下臺。(84)例如閣臣李廷機，被言官攻擊得體無完膚，“輔臣以齮齕受辱，屏棄積年而後去，前此未有也”。《明史》卷二一七《李廷機傳》，頁5741。閣臣吴道南也被言官攻擊得不堪忍受，説：“臺諫劾閣臣，職也，未有肆口嫚駡者。臣辱國已甚，請立罷黜。”杜門逾年，疏二十七上乃歸。《明史》卷二一七《吴道南傳》，頁5743。甚至有廷推出來並得到皇帝批准入閣的高官，一旦得罪科道官，即不敢就職。(85)《明史》卷二一八《王錫爵傳》萬曆三十五年，“廷推閣臣。帝既用于慎行、葉向高、李廷機，還念錫爵，特加少保，遣官召之。三辭，不允。時言官方厲鋒氣，錫爵進密揭力詆，中有‘上於章奏一概留中，特鄙夷之如禽鳥之音’等語。言官聞之大憤。給事中段然首劾之，其同官胡嘉棟等論不已。錫爵亦自闔門養重，竟辭不赴”。頁5754。在此情況下，閣臣在進行票擬時也不能不有所顧慮，不敢過分遷就皇帝的意思。(86)事實上，即使是皇帝也對言官有所畏懼。例如在萬曆朝歷時長久的“國本”之爭中，科道官起了非常積極的作用。這是神宗“素惡言官”的一個重要原因，但是他采取的主要報復手段，也只是言官出缺不補而已。《明史》卷二一八《方從哲傳》：“舊制，給事中五十餘員，御史百餘員。至是六科止四人，而五科印無所屬；十三道止五人，一人領數職。在外巡按率不得代。六部堂上官僅四五人，都御史數年空署，督撫監司亦屢缺不補。”頁5761。科道官參與廷議，又對批紅進行審核，如果科道官認爲皇帝的決定不符合廷議的結果，可以公開表示反對。(87)例如萬曆二十七年(1599)，廷推李汝華、劉元霖爲南京户部侍郎，但是神宗不接受，要任用范侖、吕坤。於是引起了科道官的抗議。《明實録·神宗實録》卷三三六萬曆二十七年六月戊寅朔記述如下：“吏科都給事中項應祥等言： 臣於二十八日會推，見諸臣所舉以備六官者，皆彬彬一時之選，臣竊私喜，庶幾無幸竇，無傍蹊，足爲肅清仕路之一快也。無何，退食在寓，忽接吏部畫知單，稱會推南京户部侍郎李汝華、劉元霖，曾奉旨另推，今改范侖、吕坤二員。臣見之不勝駭異。臣思會時多官屬目，並無言及二臣者，胡爲一旦擅更至此！夫用一大臣，皇上不專屬之該部而必屬之諸臣，謂何？爵人於朝，與衆共之，俾該部不得擅其私也。即以推舉屬之諸臣，又以糾劾屬之臺省。謂何？少有邪曲人，皆得而斥之，俾諸臣不得逞其欲也。今以議於廷者改於部，定於衆者更於獨，則用舍予奪一人司之足矣，又安用此會推爲也！雖部臣心事無他，臣非不諒之；二臣之見推無他，臣非不知之。特此大體凌夷，漸不可長，萬一他日當事者未必如該部，見推者未必如二臣，則藏姦作慝，害可勝言也？”頁6221—6222。因此，廷議決策更加公開化。
上述廷議機制的運行情況，可以隆慶和議及王陽明從祀孔廟兩個議案爲例見之。
(一) 隆慶和議
明朝建立後，蒙古一直是主要的威脅，因此如何處理和蒙古的關係是明朝國家的大事。隆慶五年(1571)，邊將王崇古上疏請求同意俺答通貢與互市。穆宗接到王崇古的奏章後，下廷議討論此事。此次廷議由兵部尚書郭乾主持，定國公徐文璧、吏部左侍郎張四維等二十二人以爲可；英國公張溶、户部尚書張守直等十七人以爲不可；工部尚書朱衡等五人以爲封貢便，互市不便。結果，通貢因贊成者比反對者多十人而通過，互市則以二十二人贊成、二十二人反對形成僵局。郭乾因“淆於羣議，不知所裁，姑條爲數事以塞崇古之請，大抵皆持兩端”。穆宗“以爲未當，令部臣更議以聞”。之後，由於多數人贊同通貢互市廷議結果，大學士李春芳等面奏北虜封貢事宜，具言“外示羈縻，内修守備之意”。穆宗回覆説：“卿等既議允，當其即行之。”(88)《明實録·穆宗實録》卷五五隆慶五年(1571)三月甲子、己巳，頁1355—1357，頁1358—1362。這個結果送交内閣，經内閣票擬實施辦法，皇帝批紅，從而形成決策。
(二) 王陽明從祀孔廟
在明代，從祀孔廟是一件大事。(89)瞿九思説：“從祀大典，乃乾坤第一大事。”《孔廟禮樂考》卷五，《續修四庫全書》，824册，頁724上。因此之故，“終明之世，從祀者止守仁等四人”。(90)除王守仁以外，另有薛瑄、陳獻章、胡居仁三人。其中王陽明於萬曆十二年(1584)獲得從祀孔廟，是明代思想文化史和政治史上的大事。由於王陽明在當時是具有高度爭議性的人物，因此他從祀很不順利，經歷了十八年中三次大規模的廷議之後纔最終獲得成功。(91)朱鴻林《王陽明從祀孔廟的史料問題》，《史學集刊》2008年第6期。
萬曆十二年的廷議由禮部尚書沈鯉主持，提出的從祀人選有王守仁、陳獻章、胡居仁、吕楠、蔡清、羅倫六人。沈鯉詳細記録了當年十一月十五日廷議的情況：
與廷議者共四十一人，除注有原疏外，内注胡居仁從祀者二十五人，注王守仁、陳獻章者俱十五人，蔡清五人，羅倫二人，吕楠一人。惟居仁則仍有專舉，且無疵議。在石星則議王守仁、陳獻章不宜立門户講學。在丘橓則議守仁乃禪家宗旨。在吏部右侍郎王家屏則又謂從祀重典，非真能信今傳後者未可輕議，非真見其能信今傳後者亦未可輕議，若使今日議入，他日議黜，恐反爲盛典之累，故未敢遽擬其人也。臣等反覆參詳，看得從祀一事，持久不決，必煩廷議者，則以在廷之臣可以盡天下之公議，而衆言僉同，人品自定，所以要之於歸一之論也。今與議諸臣舉從祀者，莫不以胡居仁第一，即有次及居仁與其不舉者，亦毫無異議。(92)收於沈鯉《亦玉堂稿》卷一，文淵閣四庫全書本，1288册，頁213上。
談遷《國榷》記下了王家屏接着説的話：“臣等裒衆論較量其間，惟胡居仁絶無訾及。……守仁、獻章皆豪傑之士，但諸臣與者十三，否者十七，甲可乙否，請姑已之，以俟論定。”(93)《國榷》卷七二神宗萬曆十二年十一月庚寅，頁4493。
從上述記載中可見，在這次廷議中，與議者共四十一人，其中贊同胡居仁者二十五人，即在與議者中已過半；贊同王守仁和陳獻章者都爲十五人，占與議者的36%，其餘三人則贊成票更少。因此胡居仁順利通過廷議，獲得從祀的資格。王守仁和陳獻章得票率僅爲三分之一强，主持此次廷議的禮部尚書沈鯉及吏部右侍郎王家屏也都反對陳、王二人從祀。廷議結果提交内閣，在内閣首輔申時行的支持下，陳、王得到神宗的批准，最終得以入祀孔廟。由此可見，雖然最後結局是神宗采納内閣首輔和閣臣的意見而否定廷議關於王、陳兩人不得從祀的結果，但這也出於特别的原因。王陽明在當時影響巨大，(94)一如王世貞所言：“今天下之爲新建學者，大率十而七。”見《國榷》，頁4493。其從祀有社會輿論的强大支持。神宗在廷議爭執不下的時候，采納少數派的意見，批准王氏從祀，也可以説是順應民意，並非蔑視廷議結果。
由上分析可見，廷議到了明代後期已制度化，成爲國家決策制度的核心。廷議使得國家決策具有相當程度的公開性、透明性和民主性，從而也獲得更多的合理性。
綜上所述，我們可以得出這樣的結論：
第一，聖裁是皇帝的個人獨斷，是傳統的君主處理國事的決策方式。
第二，閣議是一個小範圍的高級廷臣的集議，是主要處理日常政務問題的決策方式。
第三，廷議是一個較大範圍的廷臣集議，是處理軍國大事的決策方式。
七 誰決策： 明代國家決策活動的主要參與者
明代後期的決策方式有聖裁、閣議和廷議三種。這三種方式的參與者分别是皇帝、閣臣和一定範圍内的廷臣，因此可以把這三種人視爲三種決策主體。現在我們就來看看這三種決策主體參與者各有的特點。
1. 皇帝：皇帝本人當然是最重要的決策者，但是這裏所説的“皇帝”並不只是其本人。明朝中後期皇帝主要通過批閲奏章處理國事，而這項工作又常常依靠司禮監代勞。司禮監有提督太監一員，掌印太監一員，秉筆太監、隨堂太監五至七名，均爲正四品。司禮監的主要職責是代皇帝批答奏章，傳宣諭旨，並且代皇帝在文書上加蓋印信。到了嘉靖朝，皇帝在司禮監太監中選擇固定人幫助批紅，即專職的秉筆太監。秉筆太監的權力安排，與内閣大學士相當。
2. 内閣：明太祖廢除丞相職位後，内閣成爲幫助皇帝決策的主要機構。内閣肇建於永樂年間，正統七年(1442)文淵閣成爲内閣專有官署，標誌着内閣由臨時性的機構過渡爲永久性的機構。隨後，内閣的工作職責和内部組織逐漸制度化。票擬在正統年間形成定制，首輔也於嘉靖朝制度化。票擬制與首輔制的確立，標誌着内閣制度化的完成。在此過程中，内閣權力逐漸加大。到了嘉靖時，張璁公開説：“今之内閣，宰相職也。頃來部院諸臣，有志者難行，無志者令聽，是部院爲内閣之府庫矣。”(95)《明實録·世宗實録》卷八一嘉靖六年十月辛未，頁1817。首輔也被稱爲“相公”、“首相”、“元輔”。張居正也認爲自己“所理者，皇上之事也；所代者，皇上之言也。……學士之職，久之一宰相也，有其實而不居其名，操其權而不任其責”。(96)張居正《被言乞休疏》，《張太岳集》卷三九，上海古籍出版社，1984年，頁501。然而，明代内閣不像前代丞相有直接的行政指揮權，其主要職責是“掌獻替可否，奉陳規誨，點檢題奏，票擬批答，以平允庶政”，“主票擬而不身出與事”。(97)《明史》卷七二《職官志一》，頁1732；《續文獻通考》卷八五《職官考·宰相》，孫承澤《春明夢餘録》卷二三，頁339。明代内閣無定員，内閣大學士多至七八人，少則三四人或二三人，(98)關於閣臣的定義及明代歷朝閣臣數，參閲田澍《明代閣臣數考實》，《文獻》2010年第3期。有時甚至只有一人。(99)大體情況，即如萬曆時遼東巡撫李植所言：“我朝内閣輔臣不拘員數，多則五六員，少則四五員，乃其常也。近來惟付一二人，如今日則惟方從哲一人而已。”李植《急救戰守先着疏》，程開祜輯《籌遼碩畫》卷二三，上海，商務印書館影印，1937年，葉37B。他們通常只處理日常政務中的決策問題，而軍國大事的重大決策則需要通過廷議來進行。
3. 廷議：參與廷議的廷臣，人數和身份都因所議問題的不同而異。就人數而言，或十數人，或數十人，有時多達百餘人。就身份而言，如果是大事，通常爲六部尚書、都御史、通政使、大理卿及六科給事中、掌道御史等，因此廷議的主要參與者爲九卿和科道官。
因此，明代後期國家決策的主體有皇帝、内閣和廷議，參與者分别是皇帝(以及司禮太監)、閣臣、九卿和科道官。下面，我們來看看這三者的參與者有何特點。具體而言，什麽人能够得到這些職位？他們是通過什麽程序而成爲參與者的？
1. 皇帝(以及司禮太監)
明代皇位繼承人的選擇不以德行、能力作爲評價標準，而是嚴守嫡長子繼承制度，“無嫡立長”、“兄終弟及”的原則得到堅決執行。(100)吴琦、趙秀麗《明代“問題皇帝”研究——一項基於社會類羣的考察》，北京，中國社會科學出版社，2015年，頁98—100。明代皇帝子嗣不廣，(101)除太祖(二十六子)、仁宗(十子)、憲宗(十四子)、世宗(八子)、光宗(七子)、思宗(七子)外，其他諸帝子嗣不廣甚至無子。仁宗、憲宗、世宗、光宗雖然多子，但皇子成活率不高。見吴琦、趙秀麗《明代“問題皇帝”研究》，頁378—380。這進一步限制了皇位繼承人的選擇範圍。只要是皇帝的嫡長子(在一些情況下，甚至只要是活着的皇子)，不論其各方面條件如何，都有可能成爲皇帝。因此皇帝實際上是一個極少競爭甚至没有競爭的職位。
司禮太監因爲要爲皇帝整理文札和批寫文件，因此大多有在内書堂學習的經歷。被選中的年輕宦官在内書堂學習，爲期一般三年左右，主要學習讀、寫，主要教材是《百家姓》、《千字文》、《孝經》、《大學》、《中庸》、《論語》、《孟子》及《内令》等，(102)“其功課： 背書、號書(按： 即在書上做標記)、判仿(按： 即仿照内閣票擬，代皇帝批紅)。然判仿止標日子，號書不點句也”。劉若愚《酌中志》卷一六内務府執掌“司禮監”，頁93。因此只是最起碼的啓蒙教育。内書堂訓練完成後，其中一些被任用爲寫字官，其工作是謄黄書寫。經過寫字官歷練後，其中一些又可升遷到監、司、房、局中掌司、掌印。這些人中，少數後來被選用爲文書房官，其頭目即司禮監大太監。這個過程通常需要十多年。(103)例如馮保於嘉靖十五年(1536)被選入内書堂讀書，十七年欽撥司禮監六科廊寫字，三十二年轉入房掌印，三十九年升管文書房。他用了十五年的時間，從一個低級的文秘内官，成爲炙手可熱的文書房重要宦官。以上參閲張金梁《明代秉筆太監研究》，《社會科學戰線》2013年第3期，謝盛《魏忠賢“文盲”考辨——兼論明代司禮監太監的學歷要求》，《河南師範大學學報》(哲社版)第43卷第5期(2016年)。
2. 閣臣與九卿
閣臣與九卿都是高級文官，要獲得這些官位，必須具有一定的資格。
明代選拔官吏的辦法有多種：
任官之事，文歸吏部，武歸兵部，而吏部職掌尤重。……選人自進士、舉人、貢生外，有官生、恩生、功生、監生、儒士，又有吏員、承差、知印、書算、篆書、譯字、通事諸雜流。進士爲一途，舉貢等爲一途，吏員等爲一途，所謂三途並用也。(104)《明史》卷七一《選舉志三》，頁1715。
明世宗將這三途簡化爲“科舉、歲貢、薦舉”。(105)徐學聚《國朝典匯》卷三六《銓法》，臺北，臺灣學生書局影印，1965年，頁811下—815上。正統以後，科舉成爲進入官場的正途。“至弘、正後，資格始拘。舉、貢雖與進士並稱正途，而軒輊低昂，不啻霄壤”；“嘉、隆以來，制科益重”。(106)《明史》卷七一《選舉志三》，頁1717。其結果是在選用官吏時，特重科舉，京官六部主事、中書、行人、評事、博士，外官知州、推官、知縣，由進士選。外官推官、知縣及學官，由舉人、貢生選。(107)《明史》卷七《選舉志二》，頁1695。
隨着選官制度的發展，學歷資格的門檻越來越高。自天順二年(1458)起，閣臣和禮部尚書、侍郎等職位，只有進士有資格入選。九卿選用所需的資格也基本相似。(108)隆慶五年(1571)，首輔高拱對明代選官資格的變化作了如下總結：“國初，進士舉人並用，其以舉人登入八座爲名臣者，難以數計。厥後進士偏重，而舉人甚輕，至於今則極矣。其係進士出身者，則衆向之，甚至以罪爲功。其係舉人出身者，則衆薄之，甚至以功爲罪。上司之相臨，同列之相與，炎涼迎面，可鄙可羞之甚，而皆不自顧也。至於保薦，則進士未必皆賢，而十有其九；舉人未必皆不賢，而十曾無其一也。至於升遷，則進士治績最下者，猶勝於舉人治績之最上者也。即幸有一二與進士同升，然要其後日，則進士之俸多，而升官又高；舉人之俸少，而升官又劣也。若夫京堂之選，則惟進士得之，而舉人不復有矣。”高拱《議處科目人才疏》，《明經世文編》卷三一，頁3179上—下。大體而言，明代中期以後，仕途尤講資格，進士獨占鼇頭，把持着諸多清要之職。(109)陳寶良《明代生員層的仕進之途》，《安徽史學》2002年第4期。
由此可見，到了明代中後期，能够入選閣臣和九卿的官員，基本上只限於進士出身者。除此之外，還需要相當的官場歷練。對於閣臣和部分尚書而言，這種歷練主要是入翰林。自天順朝始，“非進士不入翰林，非翰林不入内閣。南北禮部尚書、侍郎及吏部右侍郎，非翰林不任”。(110)《明史》卷七〇《選舉志二》，頁1702。
不僅學歷和歷練的門檻越來越高，而且嘉靖六年以後，致仕大臣“非奉旨不得徑推”，(111)《明實録·世宗實録》卷七六嘉靖六年五月癸巳，頁1702。勳臣不得作爲閣臣人選。(112)《明史》卷三八《阮大鋮傳》：“當(福)王監國時，廷推閣臣，劉孔昭攘臂欲得之，(史)可法折以勳臣無入閣例。”頁7939。因此，資格的要求使得非進士出身、未入過翰林的人，很難入選爲閣臣和九卿。
3. 科道官
明代科道官人數總的説來在二百人左右，是京官中一個特别的羣體。
科道官品秩不高，大多爲七品，不屬高級文官，但其選官資格也與閣臣、九卿大體相同。明初科道官任用不拘資格，自宣德後期起，科道官選用越來越集中於科舉出身者。成化六年(1470)定：“凡以科目進身，歷任三年者，不限内外，通選御史。”(113)《大明會典》卷五《吏部選官》，頁95上。即使是科舉出身，資格也被提得越來越高。“凡給事中(有缺)……止於進士内年三十以上者考選奏補”，(114)《明會要》卷三七《職官九》，頁650。御史則“年三十以上，五十以下，進士、舉人出身，歷仕三年之上”者始授之。(115)李賓《推舉御史疏》，《明經世文編》卷四一，頁324下。至於舉人，則需要更長的官場歷練。(116)《明會要》卷三三《職官五》： 弘治十八年(1505)令，“舉人出身教官，歷俸六年以上，有才行出衆者，取選科道等官”。頁563。到了晚明，陸世儀説：“舊制： 給事御史，以進士、舉人、教官等項除之，後又以行人博士、中書及行取推官、知縣充之；弘治中，又以助教、教官兼選；嘉靖中，猶令行取推官、知縣、進士三分舉貢，一分考選；今則惟以進士選矣。”(117)陸世儀《復社紀略》卷三，《臺灣文獻史料叢刊》第六輯(113)，臺北，臺灣大通書局，1987年，頁86。經過考選，進士出身的知縣、推官、教官也可成爲科道。這種外官内遷的途徑稱“行取”。因此舉貢出身的推官、知縣，雖可參與科道官行取，但中選機會不大。(118)《明史》卷七一《選舉志三》：“天下守令，進士十三，舉貢十七，推知行取，則進士十九，舉貢纔十一，舉貢所得，又大率有臺無省，多南少北。”頁1718。可見，科道官要求高學歷和一定的基層官場任職的經歷，同時年齡也有限制。
由此可見，明代選官制度的發展趨勢，是對候選者的學歷資格要求越來越高，以至到了非進士不得任閣臣、九卿和科道官的地步。這種進入門檻的提高，大大限制了皇帝對擔任上述職位的官員選拔的干預，也杜絶了權貴之家子弟對這些官位的覬覦。
士人取得必需的資格後進入仕途，經過相當時間的歷練和制度化的銓選，達到相應的標準後，還必須經過廷推，方能够成爲閣臣、九卿。科道官選任不需廷推，另有考選。下面，我們先看科道官的考選。
明初科道官的選拔，有皇帝直接簡用和大臣推薦兩種方式。但到明中期以後，這兩種方式都逐漸不用，考選成爲主要方式。考選是臨時性的考試，由吏部和都察院掌管。考選的程序爲： 先由九卿、閣臣及現任科道官先期察訪，按照科道官的條件，提出訪單，吏部和都察院根據訪單情況，將候選人序爲等第。然後由吏部會同都察院考選，“或策以時務，或試以章疏，議論正人”，(119)張萱《西園聞見録》卷九三《臺省》，《續修四庫全書》，1170册，頁170上。最後由吏部和都察院共擬名單，呈皇帝批准。考選後授職由吏部、都察院協同注擬，優者授給事中，次者授御史，又次者以部曹用，試職一年後始實授。在考選中，進士出身的知縣、推官、教官進入科道的比重越來越大，這種外官内遷的途徑稱“行取”。除了考選，還有庶吉士改授和翰林兼、改科道者。(120)翰林院庶吉士三年一試，留院的授編修、檢討，不留者可出爲科道官。翰林也可兼科道或者改科道，但改科道者，往往是事出專使，事畢復官。參閲王天有、陳稼禾《試論明代的科道官》，《北京大學學報》(哲社版)1989年第3期。此外，明朝還規定“大臣之族不得任科道，僚屬同族則以下避上”，(121)《明史》卷七二《職官志一》，頁1735。不得一家數人任科道。(122)嘉靖時御史席春、劉魏，即因兄長是都御史和侍郎而改官翰林院檢討。見《明史》卷一九七《席春傳》，頁5206。“父兄現任在京三品大臣，其子弟爲科道言事官者，俱改任别衙門，照例循資外補”。(123)沈德符《萬曆野獲編》卷一九臺省“言官回避父兄”，北京，中華書局，1959年，頁505。嘉靖九年更定科道官“凡回避者，不得改翰職”。(124)焦竑《玉堂叢語》卷六《事例》，頁208。由此來看，科道官的選任十分嚴格并已制度化，排除了皇帝和權貴任用私人的可能。
閣臣和九卿(正副職)都是高級文官。依照明代的規定，“内閣大學士、吏部尚書，由廷推，或奉特旨；侍郎以下及祭酒，吏部會同三品以上廷推；太常卿(正三品)以下，部推；通、參以下，吏部於弘政門會選；詹事由内閣；各衙門由各掌印；在外官，惟督、撫廷推，九卿共之，吏部主之。布、按員缺，三品以上官會舉”。(125)《明史》卷七一《選舉志三》，頁1716。大致而言，擔任這些官職的官員選用方式有特簡、閣推和廷推三種。
(1) 特簡： 即皇帝特旨任命閣臣。
明代前期選用閣臣，只皇帝特旨即可，即如楊一清所説：“自古天子擇宰相，宰相擇庶僚，故我朝内閣遷除，皆從中特降手敕。”(126)《明實録·世宗實録》卷六五嘉靖五年六月癸丑，頁1487。王世貞總結説：“弘治乙卯以前，内閣大臣皆特簡，不從廷推。”(127)王世貞《弇山堂别集》卷一八皇明奇事述三“吏部尚書首推内閣不得用”，北京，中華書局，1985年，頁331。據統計，自弘治八年(1495)開始廷推閣臣，到正德時共新任命閣臣十二人，只有費宏、靳貴等少數幾人是由廷推入閣。嘉靖時共新任命閣臣二十餘人，也只有翟鑾、張治、李本等幾人由廷推入閣。隆慶時共新任命閣臣五人，都是由特簡入閣。因此萬曆以前，入閣多由特簡，故萬曆六年(1578)，張居正説：“查得先朝簡用閣臣多出特旨，間有下部會推者。”(128)《明實録·神宗實録》卷七三萬曆六年三月甲寅，頁1576。
九卿選拔情況亦然。成祖擢蹇義、金忠、夏原吉、黄福等爲尚書，宣宗任胡濙、郭璡、王驥爲尚書，都是特簡。英宗朝九卿的任用，仍然是或由大臣個人推薦，或由吏部與大臣薦舉。(129)張治安《明代廷推之研究》。
皇帝特旨任用官員，弊端十分明顯。皇帝個人識别人才的能力有限，又與外界隔絶，對官員的才幹難有多少真正的了解，因此難免憑一己之好惡來選用，具有很大的盲目性和隨意性。(130)弘治元年(1488)三月，吏部尚書王恕上言：“正統以來，每日止一朝，臣下進見，不過片時。聖主雖聰明，豈能盡察，不過寄聰明於左右。左右之人，與大臣相見者不多，亦豈能盡識大臣賢否。或得之毁譽之言，或出於好惡之私。欲察識之真，必須陛下日御便殿，宣召諸大臣詳論治道，謀議政事，或令其專對，或閲其章奏。如此非惟可以識大臣，而隨材任使，亦可以啓沃聖心而進於高明矣。”《明史紀事本末》卷四二“弘治君臣”，頁609。趙翼説：“蓋一人之耳目有限，若慮大臣薦引易開黨援門户之漸，而必以己所識拔者用之，恐十不得一二，但能擇老成耆碩十數人，置之丞弼之任，使各舉所知，則合衆賢之耳目爲一人之耳目，自可各當其用，所謂明目達聰也。”《廿二史札記校證》卷三三，“内閣薦舉”條，頁767。
(2) 閣推： 由閣議推舉提出人選，再由皇帝認可。
由内閣推舉而選用閣臣和九卿，始自正統朝。英宗年幼即位，政務多委閣臣楊士奇、楊榮、楊溥裁決，閣臣選任亦由三楊推薦，(131)例如《明史》卷一四八《馬愉傳》： 正統五年(1440)閣臣出缺，“遂列侍讀學士苗衷、侍講曹鼐及馬愉名以進”，頁4144。英宗點用。天順時，大臣進用多由閣臣操持，皇帝予以裁決。萬曆朝的張四維、馬自强、申時行等人，也都是由内閣推舉而入閣。
通過閣議來選用大臣，比皇帝特簡要好一些，但是問題依然不少。如果閣臣(特别是首輔)姦佞或者柔弱，一味順從希旨，那麽就與皇帝自行選用大臣無異，不僅很難物色到合適的人來擔任官職，而且往往成爲姦佞貪鄙之人的進身之階。(132)正德時右都御史林俊在奏疏中指出：“聞近文武大臣有缺，與二三内臣會推。誠有是，豈不以前是之腹心專托瑾故致亂，今是而兼托諸人以杜亂耶？不知前是之腹心專托瑾而致亂，顧今是之兼托容保無瑾者乎？今是之兼托保無瑾繼是之兼托，容保無瑾者乎？”見林俊《慶幸討戮宦賊永綏福祚疏》，《明經世文編》卷八六，頁774下。同時，内閣推舉重要職位的人選，有結黨營私之嫌。因此之故，明末士大夫們往往認爲這種選任閣臣和九卿的方式是“私薦”，是不可取的。萬曆四年(1576)，内閣推舉張四維入閣和推舉張瀚爲吏部尚書，御史劉臺即上疏彈劾首輔張居正：“祖宗朝，用内閣冢宰，必由廷推，今居正私薦用張四維、張瀚。……祖宗之法如是乎？”(133)《明史》卷二二九《劉臺傳》，頁5990。
(3) 廷推： 也叫會推、會舉，是由廷議推選出人選，再由皇帝從中挑選點用。
廷推是廷議在選用高級官員時的運用。廷議所議之事中有“議大臣”的内容，因此高級官員的進用、改調及罷黜也屬廷議的議事範圍。(134)宣德五年(1430)，廷議起丁憂布政使李昌祺官原職(《明史》卷一六《魏源傳》，頁4357)；正統五年(1440)，廷議調行在都察院右僉都御史張純於都察院、刑部右侍郎吾紳於禮部，升吏科都給事中鄭泰爲刑部右侍郎(《明實録·英宗實録》卷七三正統五年十一月壬寅，頁1406)，都是廷議大臣任免的例子。弘治八年(1495)，内閣缺員，孝宗命吏部仿照廷推其他大臣的方式廷推閣臣。於是吏部會同六部、都察院、通政司、大理寺及科道官推舉出吏部尚書耿裕、禮部尚書倪岳、禮部左侍郎兼翰林院侍讀學士李東陽、吏部左侍郎周經、禮部右侍郎傅瀚、詹事府詹事兼翰林院侍講學士謝遷六人，孝宗點李東陽、謝遷二人入閣，由此開創了閣臣廷推的先例，但是廷推此時尚未成爲制度。到了成化朝，情況發生變化。成化元年(1465)四月，“廷推兵部侍郎清理貼黄，以(岳)正與給事中張寧名並上”；(135)《明史》卷一七六《岳正傳》，頁4682。同年，“兵部尚書王竑薦張寧、岳正，九卿會推用之”。(136)《國朝典匯》卷四《薦舉》，頁847上。這是明代九卿廷推的首例。由此推知，廷推大約始於成化元年。廷推之所以在此時形成制度，主要原因是廷議制度日益成熟，所議内容可由政事擴及人事。(137)張治安《明代廷推之研究》；劉渝龍《明代文職大臣廷推制度探略》。自此以後，廷推遂成爲成例，“憲宗純皇帝以來，始不召見大臣面議，止令吏部會推才望相應者二三員，疏名請旨。……此又上合‘虞舜命官，必資四岳，詢謀僉同’之意也”。(138)《西園聞見録》卷二六，杭州古舊書店影印，1983年，葉6B。到了萬曆朝，廷推已成爲閣臣選用的主要方式。
廷推的對象有閣臣、尚書、侍郎、都察院都御史、副都御史、僉都御史、通政使、大理卿、祭酒、總督和巡撫等大臣。上述職務出缺時，即進行廷推。
正德時，胡世寧撰《官人則例》，詳細列舉了明代中期官員任命的基本原則和程序。其中高級文官的情況如下：
a. 内閣三員或四五員，舊當寅亮輔弼之任，今又總裁六部而議其進黜，職任至重，遇缺宜斟酌。先朝李賢等事例： 於六部尚書、左右都御史中取其才望出衆，練達事故，公忠體國，知人有容者推補。
b. 兩京六部尚書、左右都御史約共十四五員，爲一等，有缺官於在外行事右都御史及兩京左右侍郎、坐堂副都御史共二十四五員内推補。
c. 兩京六部左右侍郎、坐堂副都御史、在外總制、總督等項右都御史，約共二十四五員，爲一等，有缺，宜於兩京大理寺卿、坐堂僉都御史、府尹、詹事、學士并在外各處巡撫、巡視南京管糧副僉都御史、十三布政司左右布政使共四十餘人内推補。
d. 遼東、薊州、宣府、大同、山西、延綏、寧夏、甘肅、陝西、四川、貴州、雲南、兩廣、鄖陽、南贛、保定、河南、山東、湖廣、江西、淮鳳、蘇松各邊腹巡撫並巡視河道御史共二十三員，爲一等，此等官最要得人，最宜久任。……今此等官宜於兩京各寺卿、少卿、大理寺丞，年深出衆給事中、御史、郎中，在外右布政使、按察使、左右參政，年深兵備副使，上等知府内推升。……先必如此廣推，方能得人，後必如此重擢，方能久任，久任方能修葺得邊疆完固，撫治得百姓安樂，以爲國家久安長久之計。(139)胡世寧《知人官人疏》，《明經世文編》卷一三三，頁1311上—1312上。
在資格符合的候選人中，何人可以出任上述職位，都需經廷推。(140)其中督、撫的推舉方法頗有變化。陝西三邊、宣大總督，原由九卿、科道與五軍都督府會推，萬曆五年(1577)更定爲五府不參與廷推。大臣巡撫内地者，先是由吏部會户部推舉，巡撫邊方者由吏部會兵部推舉，嘉靖十四年(1535)八月，世宗從閣臣費宏之請，令此後巡撫由九卿會推。《大明會典》卷五《推升》，頁102下；《明實録·世宗實録》卷一七八嘉靖十四年八月乙巳，頁3833。到了明代後期，這已成爲制度。明末孫承澤對胡世寧的《官人則例》評論説：“吏部之政，大約盡之端敏(即胡世寧)列款中。萬曆朝四名冢宰陸公光祖、孫公鑨、陳公有年、趙公南星，一切措施要不出此。至萬曆二十一年，孫冢宰丕揚始行簽法，崇禎二年，王冢宰始用品級考，銓政壞而明衰矣。”(141)孫承澤《天府廣記》卷一二，《續修四庫全書》，730册，頁652上。
廷推的參與者主要是九卿、三品以上文官、僉都御史、祭酒以及科道官，但因廷推對象的職權與地位不一，參與者亦有差别。萬曆十九年(1591)吏部尚書陸光祖説：“祖宗定制，凡大臣員缺，吏部與九卿會推，請旨簡用。至推吏、兵二部尚書、各邊總督及内閣大臣，則九卿之外，復益以六科十三道。”(142)陸光祖《覆請申明職掌會推閣臣疏》，《明經世文編》卷三七四，頁4058下，並見陸光祖《陸莊簡公集》，《四庫禁毁書叢刊》(集部27)，北京出版社，1997年，頁652下。萬曆二十六年以後，凡廷推大臣，科道與九卿都參加。廷推事宜一般由吏部尚書主持，若遇尚書懸缺，則由吏部侍郎主持。(143)《明史》卷二四二《張光前傳》，頁6293。
廷推活動頗爲隆重，被稱爲會推大典。每逢大臣出缺，吏部“具本題知。本下，擬日會推。先一日具知帖，書各堂上官銜與姓，照序東衙門一張，西衙門一張，若五府、科道與推者，另具五府一張，科道各一張，各差官盡知。至日早朝退，赴東闕門裏，有五府，科道者於墀内序立，如常班分東西相向，科道北向，主事執説帖向上。念畢，本堂舉堪任官對衆論定，郎中執堪任帖，向上書畢，俱退立原所。若五府，科道不與者，各堂上官俱入宴房内對立，念説帖畢，即各序坐論定。郎中入，照前書。與推官各於稿簿書一‘題’字，本部依序具題。每缺，正陪二員”。(144)《吏部職掌·文選清吏司·求賢科·會推大臣》，轉引自劉渝龍《明代文職大臣廷推制度探略》。萬曆中，户部尚書趙世卿在談到廷推的成規時説：“國家大臣員缺，例用九卿會推。其推時，有立有坐，凡閣臣、冢宰、大司馬、總督，則立推，凡列卿、長貳以及巡撫，則坐推，皆由銓臣程量資俸，斟酌才品，宣言於諸臣，而後諸臣參其可否。”(145)《明實録·神宗實録》卷四三二萬曆三十五年四月丙辰，頁8180—8181。
廷推之法在萬曆朝發生了頗大變化。萬曆以前，閣臣可以參加廷推。(146)孫承澤説： 吏部“每遇員缺，先一日移會大九卿、掌科、掌道集於闋東，九卿東西立，科道北向立，選司致詞，推某缺，遞一空册與冢宰。冢宰云推某正、某陪。各畫題，而本不列名，此舊例也”。《春明夢餘録》卷三四《吏部》，頁548。到了萬曆初期，閣臣已不能參加廷推，因此首輔申時行只能密薦閣臣。爾後趙志皋任首輔，“每廷推大寮，銓部必先詣政府詢所欲用，公曰：‘此天官冢宰之職也，無何敢預焉。’自是乃絶不預聞”。(147)沈鯉《亦玉堂稿》卷一〇，《趙公神道碑銘》，頁355上。朱賡任首輔時，情況越發如此。萬曆三十六年(1608)朱賡臨終前奏言：“二十年前吏部會推大臣，尚與閣臣商議。二十年後，絶不相聞。”(148)朱賡《荼史》，叢書集成續編本，260册，頁12。由此可見，到了萬曆中期，不僅是閣臣不能參加廷推，甚至連吏部尚書也不能在事前就廷推事與閣臣商議了，因此閣臣通過吏部尚書在廷推中發揮作用也越來越受限制。萬曆二十年，閣臣張位奏：“建議大僚缺，九卿各舉一人，類奏以聽上裁，用杜專擅。”此建議當即遭到吏部尚書孫鑨、兵科給事中史孟麟等人的强烈反對。孫鑨言：“廷推，大臣得共衡可否，此‘爵人於朝，與衆共之’之義，類奏啓幸途，非制。”張位的建議得到神宗的同意，“詔卒如位議。自是吏部權又漸散之九卿矣”。(149)《明史》卷二二四《孫鑨傳》，頁5894。吏部由是喪失了預擬大臣人選的權力，徒存廷推主持者之名，由推者自舉，吏部僅匯總其所舉人選，呈報皇帝了事。(150)萬曆二十七年(1599)，河南道御史牛應元上疏批評近日會推之失：“祖宗立法會推者，何也？蓋用人本屬吏部職掌，惟以大臣責任既重，難容私擬，於是請旨下部會、九卿、科道，於廷合公議，而商求至當，非徒憑衆舉而漫無主裁也。乃近日會推殊異乎是。九卿、科道既集該部，置一簿於案，九卿以次各將所舉姓名書於簿内，科道以次畫題。該部遂據而題請矣。舉者自舉，曾無片言商及可否，謂之各推可也，恐非所以言會推也。題者隨題，不敢一字問其是非，謂之謄録可也，恐非所以言吏部會推也。”《明實録·神宗實録》卷三三萬曆二十七年正月庚戌，頁6110—6111。這樣的做法使得廷推失去“衆議僉舉”之原意，因此受到一些人的批評。萬曆三十五年，户部尚書趙世卿等奏：“邇年以來，每直會推，吏部止傳單糾衆，至期則諸臣各舉一人，自書其名，銓臣反引嫌避席，拱手受成而已。此近日創起新例也。”他説這種廷推方式“是臣等爲主，吏部爲佐。夫資俸才品，銓臣之所素習，臣等不過取辦於臨時，漫擬於浮見，而人執一意以撓銓臣之權，豈惟誤銓臣，並誤國事”！工科右給事中王元翰也上言：“九卿會推，各書所舉，臨時一揖，漠不相聞，監視科道隨班畫諾。不知誰爲誰舉，則安用會推也?”(151)《明實録·神宗實録》卷四三二萬曆三十五年四月乙未，頁8156，8181。到了天啓五年(1625)，又基本恢復舊法。不過此時的廷推是吏部事先擬出大臣人選，與推者届時惟畫諾而已。這種做法同樣也受到指責。崇禎元年(1628)三月，明思宗從吏科都給事中魏照乘之請，令廷推之前吏部預擬大臣人選時，須與科道掌印官商議。此時李日宣爲吏部尚書，“每遇會推，必先令選郎與掌科、掌道商妥，然後約會九卿上推”。針對思宗提出的在廷推出來的候選人中以枚卜的方式確定最終人選之舉，李日宣提出：“所推之人，掌科必商之六垣，掌道必商之十三道，大家推敲，但有一不妥，臣部即不啓事，從中酌定，不敢絲毫任意。”(152)《春明夢餘録》卷二四《内閣》，頁372。
廷推時，一個出缺的職位一般需要推出兩名或者更多的候選人。“三品以上九卿及僉都、祭酒，廷推上二人。閣臣、吏、兵二部尚書，會大九卿五品以上官及科道，廷推上二人，或再上三四人，皆請自上裁。凡尚書、侍郎、都御史、通政使、大理卿缺，皆令六部、都察院、通政司、大理寺三品以上官廷推”。(153)《大明會典》卷五“推升”，頁102上—下。由於閣臣地位特殊，推選閣臣時，候選人常在五、六名以上。到了崇禎朝，廷推閣臣人選有時竟達一二十人乃至更多者。(154)《明史》卷三八《周延儒傳》： 崇禎元年(1628)十一月，大學士劉鴻訓罷，命會推，“列成基命、錢謙益、鄭以偉、李騰芳、孫慎行、何如寵、薛三省、盛以弘、羅喻義、王永光、曹于汴十一人名上”，頁7926。《國榷》卷九八崇禎十五年六月己亥： 命吏部再推閣員，“尚書李日宣參往嘗推至二三十人，因廣及之”，提出包括自己在内的十二人，頁5928。不過一般而言，廷推閣臣人選通常以兩員爲額，即如孫承澤所言： 閣臣例推二人，“若三四人至五六人，唯上命，乃其後制”。(155)《春明夢餘録》卷三四《吏部》，頁526。
廷推出來的人選必須是“衆論共與者”，而且還需經科道官審核。(156)《明實録·世宗實録》卷一〇一嘉靖八年(1529)五月庚子：“詔自後推用大臣，必衆論共與者，方可擬聞。如一時訪論失真，許科道官糾舉。”頁2385。吏部根據諸候選人的才具高低、資望深淺，依次書名於簿，同時注明他們的年齡、履歷。(157)《明實録·世宗實録》卷三四五嘉靖二十八年二月辛亥： 時補閣臣一人，廷推出候選人六人，首輔嚴嵩上疏，説“所推六人年資履歷，一覽具在，伏望聖明裁決，於中點用二三人”。頁6241。名書於前者稱作正推，書於後者稱作陪推。通常情形是一正一陪。與推者須在人選名簿上署名，名簿填畢，遂由吏部封進，皇帝定奪。皇帝一般是擢用正推人員，有時違背慣例，録用陪推，每每遭到輿論的譴責。被録之陪推或嚴守慣例，或懾於輿論的壓力，大都不願或不敢接受新職。(158)劉渝龍《明代文職大臣廷推制度探略》。又如萬曆時，“河南缺巡撫，廷推首王國，(王)士性次之，帝特用士性。士性疏辭，言資望不及國”。《明史》卷二三三《王宗沐傳附王士性》，頁5879。如果正推、陪推均不中帝意，皇帝可下令再推、三推，乃至四推，或者幹脆停罷廷推，對所有人選都不録用。(159)《明史》卷一九《石玠傳》： 正德間，石玠“以左侍郎兼僉都御史往遼東巡視。……召還。左都御史陸完遷，廷推代者，三上悉不用，最後推玠，乃以爲右都御史掌院事”。《明實録·世宗實録》卷一二三嘉靖十年三月戊戌，吏部尚書缺，吏部奉命會推，以禮部尚書李時、吏部左侍郎徐、刑部左侍郎聞淵名上，未合世宗心意，報罷。頁5050。獲選的大臣在就任新職之前須赴闕面謝皇恩。萬曆中後期，神宗深居九重，不見大臣。新大臣均獲准先就職理事，間或有新大臣爲恪守朝章典制，便以疏謝權代面謝。(160)《明史》卷二一七《吴道南傳》：“故事，廷臣受官，先面謝乃蒞任。帝不視朝久，皆先蒞任。道南至，不獲見，不敢入直。同官(即閣臣方)從哲爲言，帝令先視事，道南疏謝。”頁5742。至此，廷推程序全部結束。
明思宗對廷推後確定人選的方式作了一些變更，即閣臣人選由廷推産生後，皇帝采用枚卜任官和召對命官的方法確定最終人選。枚卜任官即皇帝用占卜的方法從廷推舉薦的人選中確定閣臣。(161)《明史》卷二五一《錢龍錫傳》：“莊烈帝即位，以閣臣黄立極、施鳳來、張瑞圖、李國皆忠賢所用，不足倚，詔廷臣推舉，列上十人。帝仿古枚卜典，貯名金甌，焚香肅拜，以次探之，首得龍錫，次李標、來宗道、楊景辰。輔臣以天下多故，請益一二人。復得周道登、劉鴻訓，並拜禮部尚書兼東閣大學士。”頁6484。思宗這樣做的本意是爲了在確定閣臣時，免受來自各方面的影響，但這種方式弊多利少，因此很快就停用了。召對命官則是皇帝在廷推之後召見閣臣候選人，對答稱旨者方可入閣。這兩種方法都是在由廷推産生閣臣人選的前提下，皇帝確定最終人選的新嘗試。不管通過這些方法是否能够確定最佳人選，但是都表明皇帝必須尊重廷推的結果，並且他做最終決定時也必須力求公正和透明。(162)《明實録·神宗實録》卷三三六萬曆二十七年(1599)六月戊寅朔：“吏科都給事中項應祥等言：‘不得仍於廷推之後，擅爲更置。庶國法一而朝廷尊，是非明而幸進可杜矣。’”頁6221—6222。
由上可見，廷推制的發展是一個長期的過程，經歷了一個世紀的不斷改進，到萬曆時纔成爲一項比較成熟的制度。萬曆時的吏部尚書陸光祖在一份奏疏中指出：“夫爵人於朝，與衆共之。……蓋其任愈重，則舉愈當公，詢謀僉用，方敢推用，實所以廣忠集衆，而杜偏聽之姦，絶阿私之患也。……臣愚以爲會推大典祖制絶不可廢，私薦内降，其端不可啓。”(163)陸光祖《覆請申明職掌會推閣臣疏》，《明經世文編》卷三七四，頁4058下。
相對而言，廷推是一種在一定範圍内，通過公開、公正和公平的機制來選擇官員的方式。這一點，可從萬曆三十五年廷推閣臣的情況清楚見之。五月己卯：
吏部同九卿科道會推閣臣，于慎行、趙世卿、劉元震、葉向高、楊道賓、李廷機、孫丕揚等七人。是日，九卿楊時喬、趙世卿等十人先集東閣，會議已定。頃之，臺省入揖，索所推單。楊時喬舉單傳示畢，吏科都給事中陳治則顧謂同列曰：“公道猶不盡泯，廷機乃在推中。”刑科右給事中曹于汴遂言：“廷機彈墨未乾，何爲復列名乎？”諸臣爭論良久。户部尚書趙世卿徐謂曰：“廷機任事，真操持潔，其品足重。雖言官風聞，吾輩奈何不舉？”吏部左侍郎楊時喬亦曰：“吾與廷機南北相與久，知之最真，此舉無有遺廷機者。”九卿皆云然。曹于汴獨言：“廷機誠清品，然其人瑣屑，褊無識度。既有繁言，何故舉之？”九卿默然。御史葉永盛乃言：“天下豈有全人？李廷機清正二字，舉朝所推，即有小失，何害其爲君子？且姚、宋、杜、房以識度救時，而楊琯以清正挽俗。古今並談，何爲不可？”諸臣皆心是之也。于汴復申前説，謂“如此，人言且益多”。陳治則因言：“如人言，則楊道賓亦有人言。謂一晉江害兩晉江者。”衆方未對，宋一韓遽稱：“楊、李既俱有言，不如除去，改推如何？”於是日中矣，九卿相顧無適爲改推之議者。葉永盛乃宣言：“衆言淆亂，折於聖。今議既異同，當列名請上，奈何除去，使主上復有外廷之疑乎？”何爾健亦云：“三人占，當從二人之言。今推轂廷機者已十八九，奈何以異議爲辭？”於是遂以原單黏簿次第畫題去。是舉也，九卿十人皆無異説，然於簿上不各書名，但黏公單具疏而已。科臣六人，陳治則、姚文蔚、邵庶、孟成已皆右廷機；曹于汴獨謂不可，宋一韓從之。臺臣三人，陳宗契議同于汴，而葉永盛、何爾健皆右廷機。先是，有旨諭吏部推用閣員，務折衷衆議，以求至當。或非其人，科道官即時糾正，勿致點後方有繁言。於是曹、宋、王、胡相繼疏上，排廷機者無有寧日矣。
丁亥，……會推疏下，點用于慎行、葉向高、李廷機三人矣，而輔臣疏未下。頃之，傳諭輔臣曰：“朕覽卿奏，忠愛詳慎，具悉至意，諸臣已點用了。”……戊子，加于慎行太子太保、禮部尚書，葉向高、李廷機升禮部尚書，各兼東閣大學士。(164)《明實録·神宗實録》卷四三三萬曆三十五年(1607)五月己卯、丁亥，頁8190—8193，8197。
在此次廷推中，九卿、科道對李廷機的推舉問題發生了激烈的爭論，可見廷推並非流於形式。其次，雖然任用閣臣的最後決定權在皇帝手中，但廷推依然起着重大作用，皇帝並不能無視廷推的結果。(165)由三品以上及九卿、僉都御史、祭酒等官公推二人或三人，報請皇帝圈用。皇帝可就名單圈選，亦可不予采用，例如“萬曆二十六年，吏部尚書蔡國珍罷，廷推代者七人，戴居末，帝特擢用之”。《明史》卷二二五《李戴傳》，頁5919。又如天啓三年春正月“廷推閣臣，首列孫慎行、盛以宏，皆不用”。《御批歷代通鑑輯覽》卷一一三，文淵閣四庫全書本，339册，頁614上。但是在通常的情況下，皇帝對於廷推的結果，只有消極的不録用，而無積極的令大臣推舉某人之權，例如崇禎六年十一月“癸巳，以禮部侍郎王應熊、何吾騶俱進尚書兼東閣大學士，預機務。應熊熟諳典故，而性情谿刻强很，官吏部時，以貪汙爲給事中馮元飈所發，上不省。及是廷推閣臣，以望輕不與，温體仁力援引，遂與吾騶同入閣。命下，朝野胥駭”。《明通鑑》卷八三，頁2910。事實上，在許多情況下，廷推的目的本來就是爲了防止皇帝任用私人。(166)例如《明史》卷二一九《朱賡傳》：“賡以老，屢引疾，閣中空無人。帝諭簡閣臣，而廷臣慮帝出中旨如往年趙志皋、張位故事。賡力疾請付廷推，乃用于慎行、李廷機、葉向高，而召王錫爵於家，以爲首輔。”頁5780。
廷推在不斷完善的過程中，獲得越來越廣泛的認可，形成了一種共識：“其任愈重，則舉當愈公，詢謀僉同，方敢推用。實所以廣忠集衆，而杜偏聽之姦，絶阿私之患也。”(167)陸光祖《覆請申明職掌會推閣臣疏》，《明經世文編》卷三七四，頁4058下。凡非經此途而任爲閣臣、九卿及督撫等高官者，都會被輿論視爲違制之舉。在嘉靖初年的大禮議之爭中，“會禮部尚書汪俊以爭建廟去位，特旨用(席)書代之。故事，禮部長貳率用翰林官。是時廷臣排異議益力，書進又不由廷推，因交章詆書，至訾其振荒無狀，多侵漁。書亦屢辭新命”。(168)《明史》卷一九七《席書傳》，頁5203。吏部尚書喬宇針對此事，與九卿一同上奏：
陛下罷汪俊，用席書，謫馬明衡、季本、陳逅，召張璁、桂萼、霍韜。舉措乖違，人心駭愕。夫以一二人邪説，廢天下萬世公議，内離骨肉，外間君臣，名爲效忠，實累聖德。且書不繇廷推，特出内降，此祖宗來所未有。乞令俊與書各仍舊職，宥明衡等，止璁、萼毋召。(169)《明史》卷一九四《喬宇傳》，頁5133。
由此可見，未經廷推而特旨任命高官，被視爲是“廢天下萬世公議”之舉，“舉措乖違，人心駭愕”。而經特簡或者閣推而得官職者，往往也迫於輿論壓力而不敢率然應命。
閣議參與者是閣臣，廷議的主要參與者是九卿。他們都是高級文官，獲得相應的官位都需要經廷推。因此，閣議和廷議的參與者都是進士出身、經過多年官場歷練、獲得朝廷文官主流認可的官員。
八 孰優孰劣： 三種決策機制的比較
在明代後期，存在聖裁、閣議和廷議三種國家決策的機制。這三種機制中，哪一種最優，哪一種最劣？作此判斷，首先要比較這三種機制參與者的情況。
1. 皇帝
聖裁的參與者是皇帝以及其幫手司禮太監，他們一起構成聖裁這種決策方式的擔當者。
關於皇帝，梁啓超説：“余嘗讀史，漢以下歷朝帝王不下數百人，而求其聰明睿知天下真主者，百中僅得一二耳。中材之君則百五六，庸劣之主則百九十矣。故天下百年而無十年之治。”(170)梁啓超《草茅危言》，《清議報》(4)，北京，中華書局影印，1991年，頁1746—1747。之所以如此，是因爲皇帝在諸多方面“先天不足”。
除了極少數情況外，皇帝從出生起，一輩子生活在一個完全脱離社會的特殊環境中，這種環境對一個政治人物的成長非常不利。早在春秋時，魯哀公就對孔子説：“寡人生於深宫之中，長於婦人之手，寡人未嘗知哀也，未嘗知憂也，未嘗知勞也，未嘗知懼也，未嘗知危也。”(171)王先謙《荀子集解》卷二，北京，中華書局，1988年，頁543。《明史紀事本末》的作者谷應泰有感於明代歷史教訓，説得更加明白：“人主在襁褓，則有阿姆之臣；稍長，則有戲弄之臣；成人，則有嬖幸之臣；即位，則有面諛之臣。千金之子，性習驕佚，萬乘之尊，求適意快志，惡聞己過，宜也！”(172)谷應泰《明史紀事本末》卷四二《弘治君臣》，頁626。這種“先天不足”，在明朝皇帝尤爲明顯。
明朝皇帝還“後天不足”，即明朝皇儲教育問題叢生。到英宗時，皇儲學習實際上已逐漸成爲句讀之授，並且變成了一種儀式。(173)皇帝每日上朝退後，太子出閣升座，内侍以書案進，侍班侍讀史書。讀《四書》由東班侍入，由侍講官講解剛讀過的書，講過之後由侍書侍習寫字，寫完之後，各官叩頭退出。凡讀書，三日後一温，背誦成熟，温書之日，不授新書。凡寫字，春夏秋日百字，冬日五十字。凡朔望節假及大風雨雪，隆寒盛暑則暫停。見林堯俞《禮部志稿》卷一四《每日講讀儀》，文淵閣四庫全書本，597册，頁199下—200上。皇儲學習時間非常有限，“東宫講學，寒暑風雨則止，朔望令節則止，一年不過數月，一月不過數日，一日不過數刻。是進講之時少，輟講之時多”。(174)《明會要》卷一四《禮九·東宫出閣講學》，頁231。因此這種教育出來的人，基本上只是能够讀寫而已。一些皇帝(如武宗、熹宗)甚至連這種起碼的教育也没有很好地接受過。(175)例如武宗看不懂臣下的奏章，光宗到三十六歲時還没有念過幾天書，熹宗十五歲時還没有授書識字。參閲趙玉田《明代的國家建制與皇儲教育》，《東北師範大學學報》(哲社版)2001年第4期。即使是被認爲文化水平較高的皇帝(如世宗、神宗)，所受的教育也很有限，(176)世宗朱厚熜五歲開始隨父親興獻王朱祐杬讀書，之後入安陸府學學習，十三歲時其父病故，他守制服喪，十五歲提前襲爵爲興王。因此他實際讀書的時間只有幾年。神宗朱翊鈞十歲登基爲帝，到二十歲親政之前，在張居正指導下讀了十年書，但只是“半工半讀”，而且由於其特殊身份，也不會像普通士子那樣被嚴格要求。没有像一般士人那樣有“兩耳不聞窗外事”的“十年寒窗”的苦讀經歷。因此要他們每天大量閲讀用典雅而古奧的文言寫成的大量奏章，實在是過於難爲他們了。
由於生活環境特殊，所受教育不佳，明朝皇子普遍素質低下，不知民間疾苦，不知稼穡艱難。這樣的紈絝膏粱子弟，當然對軍國大事不會有多少了解，其中不少人甚至討厭政務，只想享樂。明朝“問題皇帝”數量之多，行爲之怪，在中國歷史上少見。(177)吴琦等指出：“明代是一個極爲特殊的朝代，‘問題皇帝’多，且持續出現。”特别是到中晚期，“英宗之後的歷任皇帝無一例外皆淪爲‘問題皇帝’”；“雖然歷朝歷代在王朝統治的中後期都存在着各種各樣的‘問題皇帝’，但明代‘問題皇帝’所占比重之大——占皇帝總數的四分之三，統治時間之長——幾乎占據大明王朝四分之三的歷史，密集程度之高——集中在中後期，表現形式之複雜多樣——荒誕、怪異、叛逆、怠政、嗜酒、縱慾、寄情木匠手工等，使他們的羣體性特徵極爲鮮明。”吴琦、趙秀麗《明代“問題皇帝”研究》，頁23—24，27。讓這樣的一些人來進行決策，怎麽可能做出合理的決策？
由於驕奢淫逸的生活，明朝皇帝大多健康不佳。明朝十四帝，只有太祖一人活過七十歲，十四帝的平均壽齡僅四十二歲。由於疾病纏身，精力不濟，自然難以指望他們努力工作。依照傳統，皇帝必須每天上朝會見羣臣，退朝後還要批閲大量奏章，因此當皇帝是一份“苦差事”。但是做皇帝是“終身職”，没有退休之説。要一個人數十年如一日，兢兢業業，做好這份工作，鞠躬盡瘁，死而後已，是大多數人無法做到的。無怪乎即使是“明君”，在勤政一段時期之後，大多就“倦勤”了。此外，明朝多位皇帝登基時還是未成年人，(178)明代從英宗開始，繼承者都是未成年人： 英宗九歲，武宗十五歲，世宗十五歲，神宗十歲，熹宗十六歲，思宗十七歲(皆虚歲)。吴琦、趙秀麗《明代“問題皇帝”研究》，頁119。更是完全無能力主政。
明代皇帝往往依靠宦官作爲進行決策的幫手。然而負此重任的司禮太監，基本上也只是受過起碼的讀寫訓練而已。至於其政治經驗以及對社會、民生、國防等軍國大事的了解與理解，更是非常貧乏與淺薄。由於後天扭曲的心理狀態，他們的道德水準大都十分低下。(179)近年來，王天有等認爲宦官並不如通常想象的那樣差。參氏文《有關明史地位的四個問題》。但普遍的看法仍然是宦官是一個素質低劣的羣體。尤其須指出的是，由於其家奴身份和心理，宦官没有自己的人格，從某種程度上來説，只是皇帝的影子而已。因此由他們幫助皇帝進行決策，比皇帝自己好不了多少。一旦皇帝把權力交給他們，通常只會壞事。(180)他們做出的決策往往是災難性的。例如英宗朝的王振導致了土木堡大潰敗和英宗被俘。思宗朝用宦官掌握軍權，但在危急時，他們紛紛降敵。如宣府監視太監杜勳，居庸關協守太監杜之秩，守陵太監申芝秀，都在前線投降李自成。太監曹化淳、王相堯二人，開了北京城門，使李自成能率衆馳入。其間太監們還竊竊私語：“吾輩富貴自在也。”《明史·朱之馮傳》，頁6808。不僅如此，宦官對皇帝有着巨大影響，(181)司馬光説：“宦官用權，爲國家患，其來久矣。蓋以出入宫禁，人主自幼及長，與之親狎，非如三公六卿，進見有時，可嚴憚也。其間復有性識儇利，語言辯給，伺候顔色，承迎志趣，受命則無違迕之患，使令則有稱愜之效。自非上智之主，燭知物情，慮患深遠，侍奉之外，不任以事，則近者日親，遠者日疏，甘言卑辭之請有時而從，浸潤膚受之訴有時而聽。於是黜陟刑賞之政，潜移於近習而不自知，如飲醇酒，嗜其味而忘其醉也。黜陟刑賞之柄移而國家不危亂者，未之有也。”《資治通鑑》卷二六三唐昭宗天復三年，頁8595—8596。明代幾乎每位皇帝都有幾個“大伴”，是皇帝最信任甚至最依賴的人。典型的例子如明熹宗，他十六歲倉猝登基，對政務處理茫然無所知，只好依靠他最寵信的乳母客氏的“對食”魏忠賢，將處理文書的大權交給魏，最終導致“魏忠賢之禍”。因此他們自身的缺陷也會影響到皇帝。
2. 閣臣
閣議的參與者是閣臣，閣臣到了明代後期都是經廷推出來的，雖然未必都是經天緯地之才，(182)王其矩認爲“明代内閣，長期都是一批無實際經驗的文學之士充當閣臣，要他們輔佐皇帝治理國家，他們並不是最合適的人選”。氏著《明代内閣制度史》，北京，中華書局，1983年，頁344—348。但是至少都是當時政治精英的主流認可的人才。同時，在明代後期强大的輿論監視壓力之下，那些人品、才幹乃至私德方面倘有嚴重瑕疵的官員要獲得閣臣這樣的高位是頗爲困難的。因此，通過廷推而被選用的官員，一般都是一時之選，即當時的精英。
從吴琦、洪早清、時亮、郭培貴等人對明代閣臣進行的量化研究可見，(183)見吴琦、唐潔《壽齡與政治： 明代閣臣壽齡及其影響因素》，《華中師範大學學報》(人文社科版)第42卷第4期(2003年7月)；吴琦、洪早清《明代閣臣羣體構成的主要特徵》，《華中師範大學學報》(人文社科版)第46卷第3期(2007年)；郭培貴《明代舉人數量及進士平均中試年齡考述》，《全球化下明史研究之新視野論文集》第1册，東吴大學歷史系刊行，2008年；時亮、郭培貴《明代閣臣羣體的構成特點及其成因和影響——以閣臣的地域及户類分布、中進士及入閣年齡和在閣年限爲中心》，《北方論叢》2015年第3期；時亮、郭培貴《明代閣臣壽齡及其在地域、户類上的差别》，《寧夏大學學報》(人文社科版)第37卷第1期(2015年)。明代閣臣絶大多數是進士出身，並且大多數有庶吉士或者翰林的經歷。(184)在明代總共一百六十二位閣臣中，具有進士功名的有一百五十七人，而非進士出身的僅有五人，且主要出現在明代前期。進士出身的一百五十七人中，過半(八十七人)有庶吉士經歷，近九成(一百三十九人)有翰林經歷。因此，明代閣臣的“學歷”之高，在世界政治史上罕見其匹。其次，明代進士中試平均年齡是三十二歲，而閣臣平均入閣年齡爲五十五歲。(185)明代前期閣臣的平均入閣年齡爲四十二歲，中期增至五十五歲，後期則漸增至五十七歲。也就是説，在入閣之前，他們都有平均二十三年的官場歷練，從而獲得了相當豐富的從政經驗和社會閲歷。他們爭取入閣，表明了其進取心和政治抱負。第三，除去非正常死亡者外，明代閣臣羣體的平均壽齡近七十歲，比當時的一般人活得長得多，這意味着閣臣的健康狀況普遍較好。明代中後期規定的官員退休年齡是七十歲，(186)嘉靖四年(1525)規定：“自今具假托差養病致仕者，俱不准。京官年七十以上，衰朽不能任事，方面官六十以上，方准致仕。外官不准養病，京官真病，不能行動者，方准具奏。棄官及不俟命而去者，該部科道糾舉，各罷職不敍。”《明實録·世宗實録》卷五五嘉靖四年九月乙亥，頁1343。閣臣入閣平均年齡五十五歲，正是精力充沛、工作經驗豐富的時候，對於從事國家決策這樣的工作來説，應當是最佳工作年齡。第四，明代閣臣平均在閣年限爲5.24年，工作時間並不太長，使得他們在内閣工作時，不易出現由於長期過勞而引起的“倦勤”。
3. 九卿與科道官
廷議參加者中，九卿的情況與閣臣大體相近。他們都是進士出身(其中很大部分也有庶吉士或翰林經歷)，在獲得九卿官職之前經歷了多年官場歷練，獲得這些官職也要經過廷推。六部尚書在位的平均時間爲三年上下，(187)黄阿明《明代户部尚書任職情況分析》，《史林》2006年第4期；解文超《明代兵部尚書任職考略》，《山西師範大學學報》(社科版)第38卷第6期(2011年)；王興文與宫凌海《明代吏部尚書考論》，《温州大學學報》(社科版)第24卷第4期(2011年)。比閣臣短一些。
科道官也是廷議參加者。他們基本上也是進士出身，入仕後擔任京官或者地方官相當長的時期，(188)京官如兩京六部主事、中書舍人、行人、評事、博士等；地方官如知縣、推官、教官等。經過選考，優秀者方能擔任此職。科道官的年齡有限制，一般在三十歲至五十歲之間。(189)弘治三年(1490)王恕奏：“今後選用御史，於在京各衙門辦事進士與夫曾經一考稱職行人博士及進士舉人出身推官知縣内，選年三十以上五十以下，人物端莊、詞語正當、操行廉謹、才識優長者，送都察院理刑半年。滿日，聽本院考察，各注考語，連人送部。諳曉刑名堪任御史者，本部奏請照缺銓補。”《王端毅奏議》卷一二《議知府言芳升用科道官奏狀》，文淵閣四庫全書本，427册，頁651下。此建議得到孝宗同意。他們以正從七品的低品秩參與議政，即如趙翼所説：“官輕則愛惜身家之念輕，而權重則整飭吏治之威重。”(190)趙翼《陔餘叢考》卷二六“監司官非刺史”，北京，中華書局，1963年，頁539。因爲年輕氣盛，加上位卑權重，因此尤爲敢言，皇帝往往對他們也另眼相看，(191)例如明神宗“於奏疏俱留中，無所處分，惟言路一糾，其人自罷去，不待旨也”。《明史紀事本末》卷六六《東林黨議》，頁1037。常常予以寬容，(192)隆慶四年(1570)十月，明穆宗諭閣臣(掌吏部事大學士)高拱等説：“自朕即位四年，科道官放肆，欺亂朝綱，其有姦邪不職，卿等嚴加考察，詳實以聞。”閣臣(掌都察院事大學士)趙貞吉反對説：“我祖宗設立科道，畀以言責，或是或非，尚有執政諸臣酌量，可否取自上裁。總有不當，亦止各受罰責，以爲懲戒而已。未聞羣百人而盡加考察，一網打盡，以蹈漢唐宋之弊者也。願收回成諭。”穆宗雖不同意收回成諭，但繼續委任趙貞吉參與主持考察科道官，未對其奏言予以批駁。由此可見，穆宗也是承認言官可以風聞奏事的。見《明實録·穆宗實録》卷五隆慶四年十月丁巳、己未，頁1261，1262—1263；《明史》卷一九三《趙貞吉傳》，頁5124。甚至“退讓”三分。(193)科道官的敢言，給利瑪竇以深刻的印象，他説：“没有人逃得過他們的監視，即使是最高的官員，因爲即使涉及皇上本人或皇族，他們也直言無忌。”《利瑪竇中國札記》，北京，中華書局，1983年，頁53。胡世寧在談論官員職責時説：“給事中、御史皆有言責，上而君身，朝政得失，下而臣僚，是非邪正，皆唯其所言是聽。”(194)胡世寧《知人官人疏》。雖然他們品秩相當或相近於地方知縣，但是政治能量卻甚大。“凡大事廷議，大臣廷推，大獄廷鞫，六掌科皆預焉”，“有大政，(御史)集闕廷預議焉”。(195)《明史》卷七四《職官志二》，頁1806，1769。凡國家的政治、經濟、軍事、外交、禮儀等大政方針，均有科道官參與討論議決；一些重大的廷議活動往往由科道官發動。他們在廷議中十分活躍，有時甚至控制了廷議。(196)劉長江《略論明代科道官參與廷議之得失》，《山東師範大學學報》(社科版)1998年第6期。他們還往往帶頭抗爭，不容皇帝破壞現行制度。(197)“大禮議”之爭中，言官大多支持楊廷和等人意見。“給事中張翀等三十有二人，御史鄭本公等三十有一人，各抗章力論，以爲當從衆議。上怒其朋言亂政，俱奪俸”。《明史紀事本末》卷五《大禮議》，頁743。在隨後的“左順門事件”中，哭諫的言官又占到四分之一以上。因此，相對而言，廷議參與者更爲活躍，也更具獨立見解。這是集體決策不可或缺的要素。
因此，從各方面情況來看，在聖裁、閣議和廷議三種決策主體中，廷議參與者最佳，而皇帝(以及司禮太監)最劣，應無可置疑。
其次，比較聖裁、閣議和廷議三種機制的實際的運行效果，以判斷其優劣。
如前所述，決策是一個由三個階段組成的複雜過程。在這三個階段中的每一個階段，都有大量的工作要做。在第一階段，要把收集到的大量信息進行分析，去僞存真，做出取捨；在第二階段，在第一階段得到的可靠信息的基礎上，考慮到各種可能性，制定出各種方案計劃；到了第三階段，則要根據對整個事態的把握，運用政治經驗和智慧，對這些方案計劃進行比較和分析，最後選擇其中最有利者。首先看聖裁。很顯然，上述決策選擇超出了任何個人的能力。即使是最能幹的皇帝，也無法靠個人的能力很好地進行決策。秦始皇、隋文帝都精力過人，非常能幹，並且也都以勤政著稱。但賈誼説秦始皇：“懷貪鄙之心，行自奮之智，……以暴虐爲天下始。”(198)賈誼《過秦論》中篇，《全上古秦漢三國六朝文》，北京，中華書局，1958年，頁434。唐太宗也説隋文帝：“以天下之廣，……豈得以一日萬機，獨斷一人之慮也。且日斷十事，五條不中，……以日繼月，乃至累年，乖謬既多，不亡何待!”(199)吴兢《貞觀政要》卷一《政體》，上海古籍出版社，1978年，頁15。可見這種個人獨斷的做法，絶非好的決策方式。明太祖極力攬權，但也承認：“天下之廣，固非一人所能治。”(200)余繼登《典故紀聞》卷二，北京，中華書局，1981年，頁26。
皇帝決策不僅受個人能力的限制，而且其所處的地位也會爲決策帶來不利的影響。錢穆説：“由皇帝來當宰相，宰相廢了，而宰相的職權則由皇帝兼。只是宰相做錯了，須負責。皇帝做錯了，可以不負責。”(201)錢穆《中國歷代政治得失》，頁149。一旦皇帝做出了錯誤的決策，無人能糾錯，從而使得錯誤的決策延續下去。
因此，聖裁絶非好的決策方式，這一點，明人已看到。明初學者胡翰説：
人君兼天下之所有，以貴則天下莫與侔其勢也；以富則天下莫與較其利也；以權則天下生殺之所由懸也。何求而不得，何爲而不成？而必有待於賢者，知天下不可自用也。雖聰明睿智，一堵之外目有所不見，十室之間耳有所不聞，萬均之重力有所不舉，百工之事能有所不通。況天下，大器也；舉天下之大器，重任也。(202)《宋元學案》卷八二《仲子文集·尚賢論》，北京，中華書局，1986年，頁2776。
明代中期學者丘濬更説：“人君以一人之身，居四方之中，東西南北，咸於此焉取正者也。一身之精神有限，耳目之見不周，人不能盡職也，事不能盡知也，故必擇大臣而信任之，俾其搜訪人才，疏通壅蔽，時加詢謀，以求治焉。”(203)丘濬《大學衍義補》，北京，京華出版社1999年，卷1，頁2。明代後期，穆宗登基，“初納言官請，將令諸政務悉面奏於便殿，(駱)問禮遂條上面奏事宜。一言：‘陛下躬攬萬幾，宜酌用羣言，不執己見，使可否予奪，皆合天道，則有獨斷之美，無自用之失。’”(204)《明史》卷二一五《駱問禮傳》，頁5681。皇帝必須“用羣言，不執己見”，裁決要“合天道”。换言之，皇帝應當聽從臣下集議做出的意見，因此“宸衷獨斷”實際上已是形式。
到了明代後期，“宸衷獨斷”的決策方式已受到朝野廣泛批評。萬曆時，高攀龍等人因批評首輔王錫爵而受到貶黜，給事中逯中立聲援高攀龍説：“陛下怒言者，則曰‘出朕獨斷’，輔臣王錫爵亦曰‘至尊親裁’。臣謂所斥者非正人也，則斷自宸衷，固陛下去邪之明；即擬自輔臣，亦大臣爲國之正。若所斥者果正人也，出於輔臣之調旨，而有心斥逐者爲妒賢；即出於至尊之親裁，而不能匡救者爲竊位。”(205)《明史》卷二三《逯中立傳》，頁6017。朝野人士都認識到國有大事，皇帝應當與羣臣公議，進行決策，不可局限於皇帝及閣臣。例如在“國本”(立太子)的問題上，張納陛公開批評神宗説：“今日之論(國本)，皇上止與錫爵一人議之，臣等不至病狂喪心，寧敢無言以負皇上？昔人有言：‘天下事非一家私事。’蓋言公也。況以宗廟社稷之計，而可付一人之手乎？”(206)張納陛《聖諭驟頒中外駭聽乞遵寶訓以重宗社大計》，《續修四庫全書》，468册，頁225。
其次看閣議。閣議在一定程度上克服了皇帝個人決策的弊端。在大多數情況下，閣臣不止一人，他們可以相互交换意見，集思廣益，形成共識。同時，閣臣的素質較高，從政經驗較豐，因此他們得出的意見也肯定優於皇帝的意見。但是，由於閣臣人數較少，“集思廣益”受到很大限制。有時内閣只有一位閣臣，實際上就成爲個人決策，即如萬曆時沈一貫所言：“自有内閣以來，絶無一人獨任之時。蓋一人見識有限，精力有限，即光陰亦有限，故必合衆人之力以爲力，而後能興發主上之事功，合衆人之見以爲見，而後能裨益主上之聰明。……當叔季多艱之秋，而欲責匡扶於一手一足之力，此必無之數也。”(207)《明實録·神宗實録》卷三三四萬曆二十七年(1599)閏四月庚辰，頁6174。同時，閣議的公開性較差，不可避免有“密室政治”色彩。在特定的條件下，“密室政治”可以提高決策的效率。但要做到這一點，參與者必須目標一致，彼此團結，領導者要倡導正反兩方面意見的充分交鋒，注重提醒參與者充分考慮各種利益的平衡，使密室的協商溝通得以充分地開展。(208)孔維民《現代“密室政治”的設定原則》，《領導科學》2014年2月下。否則，密室政治往往走向反面。閣臣爲了爭奪首輔地位，往往勾心鬥角，使用陰謀手段打擊對手，從而削減了閣議決策的優越性。
閣議既然有“密室政治”的色彩，因此“密室政治”的正反兩面的特點都不可避免。此外，閣議還存在一個難以解決的問題，即很難妥善處理和皇帝的關係。前代歷史表明，皇帝的私人諮詢顧問班子如尚書、中書、樞密等，後來都發展成爲宰相。明代内閣的演化也有此趨向。首輔制出現後，首輔權力日增，以致有首輔爲“真宰相”之説。這使得皇帝感到威脅，因此往往選用聽話的人任首輔。雖然首輔人選需要經過廷推，但是皇帝在確定首輔人選方面握有最後的決定權，傾向於選擇和皇帝的關係較密切的人做首輔。(209)典型的例子是明世宗重用嚴嵩。嚴嵩居内閣近二十年，爲内閣首輔十年。《明史》卷三八《嚴嵩傳》説：“嵩無他才略，惟一意媚上，竊權罔利。”頁7916。首輔和皇帝的關係密切，皇帝就可以對閣議決策發揮較大的影響。萬曆初期，張居正在太后和馮保的支持下，作風强硬。他死後，神宗爲了避免再出現這樣的强臣，有意識地挑選一些“軟熟”之人爲閣臣，如申時行、王錫爵、沈一貫、趙志皋、方從哲等。他們對張居正的前車之鑑心有餘悸，因此“有鳴豫之凶，而無幹蠱之略。外畏清議，内固恩寵，依阿自守，掩飾取名，弼諧無聞，循默避事”。(210)《明史》卷二一八，頁5768。沈一貫“雖小有救正，大率依違其間”；(211)《明史》卷二一八《沈貫傳》，頁5757—5758。趙志皋“爲首輔年七十餘，耄矣，柔而懦，爲朝士所輕，詬誶四起”；(212)《明史》卷二一九《趙志皋傳》，頁5776。方從哲“性柔懦，不能任大事”。(213)《明史》卷二一八《方從哲傳》，頁5760。張四維、許國、張位、朱賡等，也大體如此，“謂光明磊落有大臣之節，則斯人亦不能無愧辭焉”。(214)《明史》卷二一九，頁5782。王家屏、王錫爵、沈鯉、葉向高等本是能爲之臣，但在當時的政治氛圍中，也不敢有違聖意。(215)即如葉向高所云：“臣備員六年，百凡皆奉聖斷，分毫不敢欺負其六部事務盡聽主者，分毫不敢與聞。”見《請補閣臣第四十六揭》，《綸扉奏草》卷一七，臺北，偉文圖書出版社，1977年，4册，葉15A。由於内閣很難擺脱皇帝個人意志的影響，因此閣議做出來的決定，難免有順從皇帝意志的傾向。
再次看廷議。廷議與閣議有重大的差别。廷議參與者人數較多，進行討論的公開性與透明性較强，形成共識的方式比較民主，整個決策過程受到科道官乃至社會輿論的監督，因此也比較符合現代決策的原則。特别是在與皇帝的關係上，廷議更加異於閣議。儘管在理論上，明代後期的皇帝對於臣下提出的任何決策建議和方案依然享有絶對的裁決權，但是在廷議機制中，皇帝的這種權力受到很大制約。
首先，到了明代後期，廷議的參與者不是皇帝所能選定的，而皇帝本人以及與皇帝關係密切的人(例如皇族、勳貴、宦官乃至閣臣)都不能參加廷議。因此在大多數情況下，皇帝無法干預廷議，更無法操縱廷議，只能通過一些官員施加影響，而在當時的“清議”强大的情況下，這些官員也往往懾於壓力，不敢過分順從皇帝的意思。
其次，皇帝對於閣議的結果可接受，亦可不接受，但是對於廷議的決議，態度則有所不同。雖然有些皇帝對廷議的結果持對抗態度(例如“大禮議”中的世宗)或者回避態度(如“立儲議”中的神宗)，但這樣做的政治代價很高。(216)世宗在大禮議中爲了堅持己見，甚至不得不以退位相要挾。神宗也因立儲、立後而飽受臣下攻擊。除非迫不得已，皇帝也不願使用這種方式。因此一般而言，皇帝否定廷議結果的情況並不常見。據林乾的統計，《明會要》卷四五《集議》所載廷議件次共一百零一次，(217)一次覆議及有關廷議制度的内容除外。其中有十三項被皇帝否決或不報，亦即廷議決議被皇帝否決的件次僅占廷議件次總數的八分之一强。而這十三項中，最多的是關於宗廟、典禮的事務，(218)廷議宗廟事由共十四次，其中五次被否決(含不報二次)；典禮共十一事，其中二次被否決。從某種意義上可以説是皇室内部事務。因此林乾認爲：“似可認定： 廷議議決的絶大多數事項都被君主認同，廷議具有較高的强制效力，正常條件下君主是接受議決結果的。”(219)林乾《論中國古代廷議制度對君權的制約》，《社會科學戰線》1992年第4期。張治安也列舉了許多事例，證實在立儲、建都、郊祀、宗廟、典禮、宗藩、民政、邊事等重大問題的決策上，皇帝都接受了廷議的結果。(220)張治安《明代廷議之研究》。
因此我們可以説，以廷議爲核心的國家決策機制，實質是把國家決策權從君主及其“私人”所組成的小圈子手中，轉移到一個由代表主流社會的精英組成的羣體手中。這個羣體有以下特徵：
第一，這個羣體的成員不是君主欽定的，也不是由血緣、族羣、地緣等關係決定的，而是通過一個相對公開、公平和公正的競爭機制選拔出來、具有較爲廣泛的代表性的政治精英。他們參與決策工作的身份不是終身的，更不是世襲的，而是依照一定規則進入和退出，不斷流動的。
第二，這個羣體在決策時，不必完全仰君主的鼻息，可以相對獨立地做出決定；做決定時，要遵從服從多數的原則。
第三，在這種決策機制中，君主從法理上來説依然具有最後的決定權，但事實上，其作用往往是象徵性的。在一些場合，決策團體内部出現重大爭議而難以做出決定時，君主可以出面進行調解，對各種勢力進行平衡和調節。
第四，作爲皇帝的私人代表的宦官，自明代後期起，一向受到各方面的抨擊。不過，如果仔細來看，宦官對於真正的“軍國大事”的干預並不很多，他們所干預主要是與皇帝和皇室有關之事。
由上面的比較可以清楚地看到： 在聖裁、閣議和廷議三種決策機制中，聖裁最劣而廷議最佳。之所以如此，可以從現代決策學的觀點來解釋。如前所述，在複雜問題的決策中，由於個人能力有限，爲了更好地決策，出現了決策者和決策分析人的分工，由二者組成決策單元。在明代前中期，皇帝是這個決策單元中的決策者，而閣議成員是這個單元中的決策分析人。但是皇帝絶非合適的決策者，而閣議也只是單純的決策分析人。因此，面對晚明時期國内外出現的各種新挑戰，這種決策單元是很難提供合理的對策的。而在此時期發展起來的廷議機制中，廷議成員不僅是決策分析人，而且在一定程度上也成爲了決策者。這些廷議成員是當時社會精英的代表，他們受過最好的教育，具有豐富的從政經驗，其背後是國内各主要利益集團。前面引用黑堯的話説到在“政策過程”中可能存在着“各種利益集團在政策過程中的影響和交易行爲”。通過廷議，各種利益集團達成妥協，從而使得制定出來的方案能够爲各方面都接受、從而得到精英集團廣泛支持。比起皇帝或者幾個閣臣在密室中制定的方案，這種方案應當是在當時的情況下可以選擇的最佳行動方案。
九 尚未完善： 明代後期的國家決策體制
通過以上論述，可以看到明代後期的國家決策有聖裁、閣議和廷議三種方式。這三種方式同時並存，都在發揮作用。三種機制之間存在什麽樣的關係呢？
從傳統和法理上來説，皇帝可以自己(或者和自己的“私人”一起)進行決策，但更多的時候是依靠大臣來協助他決策。大臣只能做決策過程的前兩個階段的工作，而皇帝本人則在第三階段發揮關鍵作用。(221)當然，在一些情況下，甚至連裁決也依靠助手提出建議，皇帝予以認可而已。例如在唐初，房玄齡和杜如晦是唐太宗進行決策的主要助手，史稱：“世傳太宗嘗與文昭圖事，則曰：‘非如晦莫能籌之。’及如晦至焉，竟從玄齡之策也。蓋房知杜之能斷大事，杜知房之善建嘉謀。”《舊唐書》卷六六《房玄齡杜如晦傳論》，北京，中華書局，1975年，頁2472。在此意義上，所有決策可以説都是“宸衷獨斷”。古人認爲“賢君”應當“兼聽獨斷”，(222)管子説：“明主者，兼聽獨斷，多其門户。”黎翔鳳《管子校注》，北京，中華書局，2004年，頁1210。劉向説：“衆人之智，可以測天，兼聽獨斷，惟在一人。”向宗魯《説苑校證》卷一三《權謀》，北京，中華書局，1987年，頁311。就是這種的決策方式的理想模式。明代有閣議和廷議幫助皇帝決策，但在理論上，閣議和廷議提出的方案都只是供皇帝參考，皇帝對任何決策都擁有最後的決定權。
閣議雖然只是爲皇帝提供決策諮詢，但實際上由於皇帝通常只是對閣議提出的建議進行取捨批覆，因此在某種程度上可以説皇帝決策受閣議的左右。然而，閣議通常由首輔主導或者控制，而由於皇帝和首輔之間的權限不清，所以皇帝和首輔之間的關係也很微妙。如果首輔過於强勢(例如張居正)，就會成爲“真宰相”，使皇帝感到威脅；如果首輔一味順從(如嚴嵩)，那麽又不能真正起到爲皇帝決策提供有用的建議的作用。
廷議和皇帝、内閣的關係也很複雜。到了明代後期，皇帝和内閣很難控制廷議，因此廷議與皇帝和内閣的衝突也越來越多。這表明了廷議這種決策機制正在日益擺脱皇帝意志的影響，朝着獨立於皇權的方向發展。
因此，由於缺乏明確的權限界定，到了明代後期，聖裁、閣議和廷議三種決策機制之間尚未形成一種彼此協調工作的關係。它們同時都在運行，出現了一種脆弱的平衡。這種平衡很容易被打破，而一旦打破，就將導致政治危機。
縱觀明代三種決策機制的消長，還可以看到： 到了明代後期，皇帝在決策方面所起的實際作用越來越小，而廷議的作用越來越大，從而使得國家決策機制發生了很大改變。(223)王天有説：“大政的處理形式已發生了變化，以‘欽承宸斷’爲特點的上朝機制逐漸爲‘廷議—票擬(内閣)—批紅(皇帝或司禮監)—封駁(六科)—執行(六部)’的形式所取代。”《有關明史地位的四個問題》。雖然他未能對此展開深入的討論，但是我認爲這個結論基本上是可以成立的。
這三種機制的消長體現了在明代國家決策機制的演變過程中，決策過程的公開性、獨立性和民主性都在增强。明代國家決策機制的演變所産生的廷議機制，反映了由傳統決策方式向程序化決策方式的轉變，因此是帝制中國政治史上一個重要創新。
但是，從這三種機制的相互關係可以看到： 明代後期以廷議爲核心的決策機制仍然是一個不成熟的制度。之所以如此，是因爲聖裁、閣議和廷議三者之間的關係尚未能够明確界定，從而使得這個制度在實際運行中充滿不確定性。
首先，這個制度未能妥善地確定皇帝在決策中的地位。由於最後裁決權在皇帝手中，如果皇帝不滿意閣議和廷議結果，他可以否決。皇帝也可以通過各種方式，授意相關臣下，讓他們在閣議和廷議中提出符合皇帝意思的議題或者人選並讓其通過。(224)例如在明代中後期，經常出現這樣的情況：“會推之先，吏部皆密受意於閣臣或司禮監掌印太監，名氏已定，然後會推，九卿、科道徒取充數”，結果是“以知厚干請而進者十九，以德器才望而進者十一”。《明實録·神宗實録》卷一三一，頁2447。以上討論，參閲劉渝龍《明代文職大臣廷推制度探略》。這種缺陷使得一些皇帝在一些事件的處理上可以繞開這種機制，實行“宸衷獨斷”。
其次，這個制度也未能妥善處理閣議和廷議的關係。一般而言，閣議通常負責“常事”的決策，而“大事”的決策則由廷議負責，但是這種分工並没有明確的界限。閣臣不能參加廷議，所以不應插手“大事”的決策。但是由於廷議參與者多，達成共識比較麻煩，爲了提高決策效率，皇帝往往只依靠閣議來幫助決策。同時，一些閣臣因爲與皇帝關係密切，往往也會依照皇帝的意思來插手“大事”的決策，或者閣議往往在皇帝支持下“越俎代庖”，討論“大事”並向皇帝提出建議。這樣就會導致與廷議的衝突。此外，由於閣臣不能參加廷議，廷臣(特别是科道官)又有批評閣臣的權利，因此彼此之間的關係很微妙。强勢的首輔(如張居正)往往鉗制言官，(225)張居正死後，神宗清算之，在指控他的“罪行”中説：“箝制言官，蔽塞朕聰，專權亂政，罔上負恩，謀國不忠。”《明實録·神宗實録》卷一五二萬曆十二年八月丙辰，頁2819。神宗親政後任用的閣臣有前車之鑑，同時揣摩聖意，於是放寬言路。《明史》卷二一八《申時行傳》：“諸大臣由(張)四維、(申)時行起，樂其寬，多與相厚善。四維憂歸，時行爲首輔。余有丁、許國、王錫爵、王家屏先後同居政府，無嫌猜。而言路爲居正所遏，至是方發舒。”頁5747。弱勢的首輔則又畏懼言官。(226)《明史》卷二三六《夏嘉遇傳》：“當事大臣莫敢攖其鋒。”頁6161。
由於這些缺陷，這種制度要能平穩運行，很大程度要取決於皇帝的作爲。如果皇帝接受這種機制，把自己放在一個適當的位置，那麽這種體制就可以比較妥當地進行；否則，情況就發生很大的不同。明代後期萬曆、天啓和崇禎三朝的歷史就證明了這一點。
通過以上分析，我們可以得出如下結論：
帝制中國的國家決策機制，在明代發生了重要的變化，發展爲聖裁、閣議和廷議三種機制並行的複合機制。其中新出現的廷議，是一種比較公開、公平和公正的新機制，具有近代決策機制的若干重要特徵。經過不斷改進，廷議在明代後期日趨完善，在國家決策的形成中作用也日益重要，成爲帝制中國國家決策機制發展史上的新事物。然而，由於妥善處理聖裁、閣議和廷議三種機制關係的手段尚未形成，這種複合機制在運行中存在諸多問題，未能成爲一種更加有效的國家決策機制。
最後，我們回到西蒙關於決策的理論上來。他説：
一切行爲都包含着對特殊的行動方案所進行的有意或無意選擇： 這些特殊的行動方案，是從活動者及他能影響、指使的人的一切具體可行的方案當中選擇出來的。這裏的“選擇”一詞，没有任何有意挑選或精心選擇的意思。它無非是指這樣的事實，如果一個人按照某一特定的行動方案去行事了，那麽，客觀上還存在着被他放棄了的其他行動方案。在許多情況下，選擇過程無非是一種已經構成了的反射行爲，例如打字員敲下某個鍵，只是因爲在要打印的字母和這個鍵之間，已經起一種反射關係。這種動作，至少在某種意義上來説是合理(意即指向目標的)，但卻毫無深思熟慮的因素可言。
管理活動是羣體的活動。那種由一個人自己籌劃、單獨完成任務的簡單情形，大家當然是熟悉的；不過，一旦任務變得複雜起來，變得需要幾個人去努力完成，那種簡單情形就不可能再維持下去了。在這種情況下，建立一個通過有組織的努力去完成集體任務的過程，便成爲必要的了。
應當注意，管理過程是決策的過程： 把組織成員決策當中的某些因素分離開來；建立一些規範的組織程序，用以選擇和確定那些因素；就這些因素同有關組織成員溝通信息。
個人的決策自主權，有些被組織拿去了，而且被代之以組織的決策制定過程。組織替個人做的決策通常包括： (1) 確定組織成員的職能，即職責的一般範圍和性質；(2) 職權分配，也就是確定由組織中的哪些人掌握替個人做進一步決策的權力；(3) 爲協調衆多組織成員的各自活動，或出於類似的理由，對組織成員的自主抉擇進行其他方面的必要限制。(227)赫伯特·西蒙《管理行爲： 管理組織基礎過程的研究》(中譯本)，北京經濟學院出版社，1988年，頁5，10。
明代國家決策機制的演變，走的就是西蒙所描繪的這樣一條路： 由於皇帝個人無法進行合理的決策，因此需要建立一種組織爲其工作。要這種組織很好發揮其作用，必須建立一些規範的組織程序，從而形成一種新的機制，即廷議機制。這種新機制形成後，就逐漸取得一種相對的獨立地位，(228)余英時指出：“官僚制度最初雖然也是在君主授權之下建立起來的，但它既産生之後，本身即成一客觀存在，有它自己的發展和運行軌道，不再完全隨君主的主觀願望而轉移了。”氏著《中國思想傳統的現代詮釋》，南京，江蘇人民出版社，1998年，頁109。而隨着其發展，皇帝的決策自主權不斷地被拿走。這種新機制具有更好的決策能力和效果，因此使得傳統的“聖衷獨斷”機制逐漸變成過時之物。廷議制度的發展使得明朝的國家決策機制發生了很大變化，這個變化體現了由傳統的決策方式向近代決策方式的轉變，是傳統中國政治史中的一個值得重視的重要現象。
近年來，學界提出了“明代後期中國向近代社會轉型”的問題，並展開了熱烈的討論。(229)在學界相關成果不斷推出的背景之下，中國明史學會與《河北學刊》於2008年舉辦了《晚明社會變遷與中國早期近代化》的專題討論，討論晚明社會都在哪些方面發生了變化，變化的性質是什麽，走向哪裏，究竟遇到了什麽障礙，它是不是中國早期近代化的開端等問題。這個討論，使得學者對晚明是中國近代社會轉型的開端這一問題的看法取得更多的共識。諸多學者都認爲明代後期是中國傳統社會向近代社會轉型的開端。(230)陳梧桐指出： 以往學術界一般用“資本主義萌芽”、“市場經濟萌芽”、“早期工業化”、“早期近代”等概念來表明明清之際的社會變遷，不僅對變遷的程度估計較低，而且對變遷的社會屬性的論證也不明確。用“社會轉型”的概念來概括這個時期的社會變遷，説明這個社會變遷並不限於經濟基礎，也表現在上層建築，是社會整體的變化，實質上是社會形態的轉變。“社會轉型”概念的提出，既講清了變化的程度，又點明了變化的性質，更加全面地反映了這個時期中國社會變遷的形態和特點。見陳梧桐《明代後期： 中國向近代社會轉型》，《博覽羣書》2009年第4期。政治體制的變化是社會轉型的重要方面，國家決策機制又是政治體制的核心，因此值得我們在研究明代中國社會轉型問題時予以高度重視。當然，“不識廬山真面目，只緣身在此山中”。要更好地研究明代國家決策機制的近代轉型問題，必須找到一個對照物，一個在政治體制的近代轉型方面相對比較成功的國家，進行細緻的比較，纔能發現明代的國家決策機制的變化，是否真的體現了近代轉型的趨向。在本文的姊妹篇中，我將以同時期的英國爲對象，比較中英兩國在國家決策機制方面的異同，從而對明代後期中國國家體制及其演變的特點得出更好的認識。
