人口老龄化背景下社会养老保险困境及对策

2021-04-09张露月吕朔莹

合作经济与科技 2021年7期

□文/ 刘畅张露月吕朔莹

（河北农业大学经济管理学院河北·保定）

［提要］人口老龄化问题日益严重，对我国政治、经济及文化等诸多领域造成不利影响，社会养老压力愈加沉重。本文基于我国人口老龄化现状、特征、原因及发展趋势对其给我国养老保险制度带来的冲击与挑战进行分析，并为政府解决养老保险基金收支平衡压力大、投资收益压力大、个人账户空账运行问题及延迟退休政策落实障碍，提出针对性建议。

养老保险制度作为我国社会保障体系的重要组成部分，几经创新与变革，始终切实保障百姓民生，为我国经济体制改革的顺利发展提供了强有力的后盾。但在人口老龄化问题的严峻挑战下，养老保险基金的支付压力日益严重，全国各地的保险金逐渐出现入不敷出的问题。社会养老保险事关人民福祉，为国民经济健康可持续发展提供保障作用。在人口老龄化背景下，如何切实保障社会养老保险制度稳健运行成为当务之急。

一、我国人口老龄化现状及发展趋势分析

（一）我国人口老龄化现状及特征。从表1 中可以看出，2013～2019 年我国60 岁以上人口绝对数由20，243 万人上涨到25，388 万人，所占比例由14.90%上涨到18.10%；65 岁以上人口绝对数由13，161 万人上涨到17，603 万人，所占比例由9.70%上涨到12.60%。7 年间，60 岁以上人口增长了5，145 万人、3.2 个百分点，平均每年增长735 万人、0.457 个百分点；65岁以上人口增长了4，442 万人、2.9 个百分点，平均每年增长634.57 万人、0.414 个百分点。这些数据表明：无论是以60 岁为标准还是以65 岁为标准，我国老龄人口的规模都很庞大；我国65 岁老龄人口增速正在赶超60 岁老龄人口增速，我国老龄化程度仍在不断加深。（表1）

与其他国家相比，我国人口老龄化还具有老龄化速度不断加快的特征，如何化解人口总量增长与减缓人口老龄化之间的矛盾成为首要问题。除此之外，老龄化程度不均、高龄化趋势显著、老龄化速度快于经济发展速度等也是我国人口老龄化的主要特征。

表1 2013～2019 年中国老龄人口比例表（单位：万人）

（二）我国人口老龄化原因分析。强有力的人口干预政策与平均寿命延长共同作用致使我国“未富先老”。自1973 年起，我国实施计划生育政策，导致出生率急剧下降，人口结构发生剧烈变化，为如今的老龄化现状埋下伏笔。随着医疗水平的不断提高，我国人均预期寿命也在不断延长，国家卫健委发布的《2019 年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，我国居民人均预期寿命达到77.3 岁，较2018 年提高了0.3 岁。人均预期寿命不断延长的趋势也是加剧我国人口老龄化的重要因素。

（三）我国人口老龄化发展趋势分析。未来10 年，我国老龄化情况将会不断加深，《国家人口发展规划（2016-2030 年）》中预测，到2030 年60 岁及以上老年人口占比将达到25%左右，0～14 岁少儿人口占比将降至17%左右。

二、人口老龄化对我国社会养老保险制度的冲击与挑战

（一）养老保险基金收支平衡压力大。人口老龄化所带来的问题不单是老年人口的增加，与此同时，劳动力所占人口比例也将随之减少，社会抚养比将不断下降，这意味着更少的年轻人养活更多的老年人。我国基本养老保险刚建立时，老年人口抚养比约为5∶1，按照目前的法定退休年龄政策，养老保险抚养比将从2019 年的2.65∶1 下降到2050 年的1.03∶1。老龄化使年轻一代的缴费负担和养老压力加重，资金开源愈发困难，保险基金收入相对减少。我国老年人口规模庞大，保险金领取年限长，支付标准具有刚性，保险基金节流难以实现，支付压力不断增加。

（二）延迟退休与调整人口结构冲突。恰当的退休年龄和均衡的人口结构都是保证社会养老保险制度长期平稳运行的重要因素。随着人口老龄化的加剧，迫于养老金支付压力，延迟退休已是板上钉钉，同时促进生育、调整人口结构也是大势所趋。但值得注意的是，这两项政策之间存在冲突。封进等人的研究结果显示，父代在超过退休年龄之后与之前相比，子代生育概率显著提高大约6～9 个百分点，提升了44%～61%，该数据表明父代退休时间的延迟对子代生育率的提升具有显著的负面影响，子代会根据父代退休时间规划生育时间，缓解生育和工作的矛盾。

（三）老龄化激化个人空账矛盾。我国改革后的养老保险制度实行部分积累制的收支平衡模式，社会统筹与个人账户相结合，统筹账户用于现收现付满足当前保险金的支付要求，个人账户具有基金的积累作用。但实际上个人账户长期处于“空账”状态，并未起到基金积累的作用。“空账”产生的原因主要有两个方面：一是转制成本形成历史债务。转制成本主要与两类人的存在有关——改革前退休的“老人”和改革后还未退休但已在旧制度下缴纳养老保险费的“中人”，他们的个人账户中并没有基金积累。二是混账管理模式下人口老龄化的推动作用。虽然统筹账户和个人账户的作用有明确区别，但我国一直采取混账管理模式，当统筹账户中资金不足以支付当前老人的保险金时，就会发生动用个人账户资金弥补统筹账户缺口的现象，使得双账户模式成为虚设，重现“现收现付制”的老路。个人账户空账运转是跨时间、跨代际的透支，会形成蕴含巨大资金风险的隐性债务，长此以往，必然会使新制度信誉降低、根基动摇。

（四）保险基金投资收益压力大。一方面隐性债务规模扩大，个人账户资金长期被挪用于统筹基金发放，限制了投资总额；另一方面由于目前我国养老保险基金投资运作的独立性和专业性差，投资渠道狭窄，导致基金整体投资收入低。《基本养老保险基金投资管理办法》规定，养老保险基金投资于股票类金融资产的规模不得高于其资产净值的30%；参与股指期货、国债期货等衍生品交易，只能以套期保值为目的。在人口老龄化不断加剧的情况下，养老保险基金迫于支付压力将对基金的投资收益提出更高要求，改善社保基金投资模式、优化社保基金管理体制成为解决当前养老保险困境的必然要求。

三、人口老龄化背景下我国社会养老保险困境解决对策

（一）完善老年人再就业市场，推进法定退休年龄延迟。随着我国进入老龄化社会，基本养老保险的抚养比逐年下降，延迟退休缓解养老保险基金支付压力大势已定。中共中央《十四五规划建议》指出，我国将“实施渐进式延迟法定退休年龄”。但是，大部分老年人随着年龄增大，工作效率、反应速度、体力等都在不断下降，迫于身体原因可能无法满足原有工作的需要，而且不少企业招聘都提出一定的年龄限制要求。因此，加快建立完善的老年人再就业市场对于推动延迟退休政策的落实具有重要意义。完善的老年人再就业市场既要满足老年人的自愿性要求，又要保证减少对年轻人就业的挤出效应，根据老年人的身体状况、文化资本、家庭经济状况等为其提供适合的再就业岗位。

（二）完善托育公共服务体系，助力退休延迟政策下人口结构调整。基于我国隔代照料习惯和社会托育服务稀缺昂贵的背景，延迟退休可能会导致生育年龄进一步推迟，冲销鼓励生育政策的效果。因此，在延迟退休的政策背景下，完善社会婴幼儿托管机构建设，减少女性生育成本十分必要。封进等人的研究结果显示，无幼儿园地区父代退休对子代生育的影响更为显著，同时社会托育成本越高的地区，父代退休对子代生育的正向影响越显著。目前，昂贵的社会托育服务仍是子代依赖父代隔代照料的重要原因。因此，增加社会托育服务的供给、鼓励托育机构的建设对生育成本的降低和父代延迟退休影响的缩减具有重要意义。目前，我国0～3 岁的幼儿社会照料基本空白，婴幼儿托育服务仍依靠于家庭，可以借鉴国际经验加以填补，如韩、日、法、德等国家已将婴幼儿服务列入政府基本公共服务范畴。

（三）统筹账户与个人账户分开管理、运营。个人账户产生空账问题的根本原因是统筹账户和个人账户混账管理，不注意区分两者的作用。统筹账户用于现收现付满足当前养老保险金的支付要求，体现的是跨空间的互助；个人账户基金用于积累，体现的是个人跨时间的自助。因此，统筹账户与个人账户应该分开运营和管理，建立实账化积累，从根源杜绝“空账运行”，使统筹账户体现公平发挥保障作用，个人账户体现效率发挥激励作用，两者相互配合、相互补充。当两账户分开管理时，统筹账户无法依靠个人账户弥补缺口，国家财政必须发挥兜底作用，积极寻找新的突破口，拓宽融资渠道，逐步消除基金缺口。

（四）借鉴国际经验，优化我国社保基金投资管理体制，提升投资绩效。随着人口老龄化的全球发展，各国公共养老储备基金逐步建立和扩大起来，长期大量的基金积累的保值增值压力也成为国际社会共同面临的问题。我国相比于发达国家而言，保险基金建立时间晚，相关体制不完善。因此，借鉴国际经验，优化我国社保基金投资管理体制，对提升投资绩效有重要意义。但是，由于各国文化传统、政治体系、社会保障制度规模、金融市场发展水平、法制环境、人口结构等诸多方面存在较大差异，因此我国投资管理体制不能完全照搬照抄别国制度，要因地制宜，根据我国的实际情况加以变换。首先，优化全国社保基金的投资管理体制，提高基金投资运作的独立性和专业性。国际经验表明，基金投资运作的独立性高的国家投资收益也高。其次，建立有关养老保险监管的独立部门，对养老保险相关事务进行监管与协调，提高养老基金的投资和使用效率。最后，完善全国社保基金治理结构和信息披露机制，建立透明的、基于市场的、持续的绩效目标和基准。