基于遥感监管的在建项目抽查工作基本做法

李智广，王海燕，张文星

(水利部 水土保持监测中心，北京 100055)

基于2015—2018年探索形成的生产建设项目水土保持监管示范技术路线[1-2]，水利部于2018年印发了《国家水土保持监管规划(2018—2020年)》[3]，确定开展生产建设项目集中区域和在建生产建设项目“天地一体化”监管，及时发现违法违规行为；于2019、2020年连续在全国范围内实施在建项目水土保持遥感监管工作，并对问题认定、整改、查处等主要环节工作情况进行了现场抽查。抽查工作人员深入项目建设实地，对照遥感发现认定的问题，逐一查看和核实，与基层主管机构、建设单位及技术服务单位共同交流，以确定的水土流失防治目标为导向，探讨存在问题、产生原因与整改方向，对宣传生产建设项目水土保持法律责任，教育建设单位工作人员，督查主管机构的查处工作和建设单位的整改进展，落实水土保持措施发挥了积极作用。梳理抽查工作的基本做法、发现认定的问题及处置方法和推进遥感监管工作的举措等，既可与同行及有关部门同仁交流，也可为推进生产建设项目水土保持监管提供借鉴。

1 抽查工作的主要做法

为保证抽查的针对性、直接性和有效性，抽查工作按照准备、察看、督查、“回头看”4个环节实施，并力争做到准备充分、察看直接、督查清楚、“回头看”整改到位。

1.1 准备务求充分：充分掌握项目问题、查处实施和整改进展等方面的情况

在全面掌握前一年和当年水土保持遥感监管工作情况的基础上，通过“全国水土保持信息管理系统”“生产建设项目水土保持信息化监管平台”，查询和获得拟抽查地区的生产建设项目总体情况、违法违规问题、主管机构查处、建设单位整改等方面最新状态的信息，进而甄选抽查对象，拟订工作方案。其中，抽查对象(项目)的选定主要考虑项目违法违规行为的典型性、主管机构查处的时效性、建设单位整改的及时性、项目类型的多样性及抽查实施的可行性。抽查工作方案主要包括抽查对象基本信息、违法违规问题、查处情况、整改情况、抽查程序及行程安排等内容，并准备好项目建设区(水土流失防治责任范围)及其周边区域的高分遥感影像(包括遥感监管使用的和抽查时最新的影像)、违法违规图斑与抽查记录表等。

1.2 察看务求直接：直奔项目现场、直插防治责任范围、直接触及问题

按照工作方案，抽查工作人员直奔项目所在地，直奔项目建设区，直插主体防治责任范围，详细察看水土保持措施实施情况，直接向工地负责人问询并交流遥感监管发现的问题、追责与查处情况、整改措施及其进展，当场深入、透彻地交换意见，进一步确诊遥感监管发现认定的问题，明确防治责任，提出工作要求，严肃指出违法违规行为及其水土流失隐患，指出问题认定、查处、整改等环节出现的问题。在现场察看和交换意见时，绝不回避地方主管机构、建设单位及技术服务单位，当面指出问题，当面分析原因，当面提出整改要求。指出的问题涉及遥感判别、问题认定、行政查处和问题整改等遥感监管工作的主要环节。

1.3 督查务求清楚：查看查处资料、勘查防治情况、查清问题所在

抽查时，全体人员集体行动、分工协作，既对照监管问题台账逐个问题核实、对照案件查处卷宗逐个环节核准、对照高分遥感影像逐个地块勘查，又把违法违规问题查处、整改的情况与实施的水土保持措施数量、质量与进度关联起来，要求基层主管机构通过问题查处督促建设单位整改，督导各项水土保持措施落地、各种保障措施落实，确保实现生产建设项目水土流失防治目标。

1.4 “回头看”整改到位：督办发现问题、督促整改进度和措施落地见效

为确保遥感监管发现认定的问题全部销号，抽查工作组在现场勘查、诊断存在问题后，立即与地方主管机构、建设单位工作人员“三对面”提出进一步督导、整改的安排，要求主管机构挂牌督办、跟踪检查，要求建设单位立即整改、限期到位，并及时反馈整改进展情况。

直奔现场、当场认定、当面敲定的抽查工作方式，给予地方主管机构极大的推力，给予建设单位极大的压力，对抽查发现的问题，地方主管机构立即采取措施、立行立改，建设单位及时采取行动，配置设施，消除隐患。如：在某次抽查后的当天，地方主管机构就印发开展水土保持遥感监管“回头看”专项行动通知，并直接督办问题查处与整改工作；现场抽查的某项目，第二天就针对弃渣场排水及整理问题积极研究实施治理措施。

2 抽查发现的主要问题及处置

总体上，在收到遥感监管疑似违法违规扰动图斑后，基层主管机构积极开展问题认定，采用约谈、限期整改、行政处罚等各种措施，督促建设单位补办审批手续，开展必要设计，落实水土保持措施，但仍存在一些不容忽视的问题、值得规范和完善的事项。按照问题的行为责任人，可将抽查中发现的问题分为3类，即遥感解译及核查中的问题、主管机构查处中的问题和建设单位整改中的问题。

2.1 遥感解译及核查中的问题

遥感解译中的问题涉及遥感监管工作的影像解译判别和现场核查2个环节，主要问题包括：疑似违法违规扰动图斑判别定性不正确、图斑边界勾绘不精准，验证抽样时问题图斑被遗漏、现场核查及问题修正不彻底等。如：在沙漠戈壁干旱区，扰动图斑与原地表覆被的影像特征相近，似“异物同谱”，导致误判或漏判；在城市周边，与项目建设区相邻的其他生产建设活动区易被当成项目区勾绘成一个扰动图斑；影像时相不好或现势性不强时，影像表现为“扰动特征”的图斑已发生改变。

对上述问题，应从遥感影像选取、解译判别和现场验证等3个方面加强和规范工作：一是选用时相适宜、现势性较强的遥感影像，凸显建设活动的“扰动特征”；二是完善影像解译标志库或训练样本，反复“训练”解译人员及相关工具，提高解译判对率和图斑精准度；三是根据区域特征和疑难对象，设计足够的、代表性广泛的野外验证样本[4]，避免样本偏于一隅或集中在某类项目上，并对初步解译结果进行彻底修正。

2.2 主管机构查处中的问题

在遥感监管中，解译识别和现场验证2个环节初步确定违法违规扰动图斑，将其与具体项目关联；查处环节应基于现场情况，进一步确认违法违规项目，并采取行政处理督促建设单位及时整改。抽查中发现，查处中尚存在对象认定不够准确、问题解决不够彻底的现象。

2.2.1 对象认定不够准确

“对象认定不够准确”主要包括对象认定不齐全(应认定的违法违规扰动图斑未被认定)、对象认定不完整(防治责任范围不完整)、关联项目扰动图斑面积未核实等情形。在某次抽查前的资料准备时，发现拟抽查3个县市疑似违法违规扰动图斑被认定为项目的比例分别只有0.45%、6.32%、2.30%。在现场察看中，发现2个项目的扰动范围认定存在问题：一个项目的弃渣场未被认定为防治责任范围，另一个项目被认定范围超过实际扰动面积的30.2%。其原因分别为：对前者，只将项目的场区作为防治责任范围，未把弃渣场纳入防治范围；对后者，直接将下发的疑似违法违规扰动图斑作为防治责任范围，从而把项目建设区旁边其他活动扰动的范围包含其中。全国遥感监管也存在项目认定比例偏低的现象，据《中国水土保持公报(2019年)》，在全国约5.92×106km2范围内共解译扰动图斑6.02×105个，但在现场复核认定并查处“未批先建”“未批先弃”项目仅为5.30×104个。

经与地方主管机构研讨，抽查工作组提出了解决这些问题的办法。如：对对象认定不齐全的，应利用现势性更强的影像，或结合当前的监管工作，深入实地，进一步验证复核，做到“应关联尽关联”，充分发挥问题认定对消除水土流失隐患、防止水土流失的作用。对关联项目扰动图斑面积未核实的，工作人员应到项目建设区、到防治责任范围，对照水土保持方案、征占地文件及后续设计，把不属于项目的扰动面积剔除，并查实剔除范围的责任人。

2.2.2 问题解决不够彻底

“问题解决不够彻底”主要是指行政查处中存在“重程序、轻实效”“重程序查处、轻行为查处”的现象[5]，更多关注建设单位是否编报方案等程序性事项，更多采取约谈、限期整改和行政处罚等行政性执法措施，却未关注建设扰动可能造成的水土流失或者存在的水土流失隐患等问题，未重视建设单位已实施的水土保持措施及其取得的效果等实际的情形。究其原因是：尽管存在人手和时间不够充分等客观情况，但主要仍是主观上不愿花工夫、不愿较真碰硬。如：某项目整改获批水土保持方案，但方案中仅包含已建设良好的生产场所，而未涉及存在水土流失隐患的弃渣场。再如：某建材厂项目已对石料场、成品场进行了苫盖，在建设区周边修筑排水渠、种植乔灌木，整个防治责任范围并没有明显的水土流失，却被要求编报水土保持方案并处以罚款。

对于此种问题，抽查工作组要求地方主管机构应遵循统筹推进疫情防控和经济社会发展的要求，以更加精准的举措、更加务实的作风，从重过程向重结果转变，从挑毛病、发号施令向既发现问题又帮助解决问题转变，推动落实水土保持设施、防止人为水土流失，为生态环境保护和“六稳”“六保”提供基础性的、实实在在的支撑。

2.3 建设单位整改中的问题

整改是遥感监管发现和查处问题的落脚点，只有建设单位遵守水土保持法律法规与技术标准，按照水土保持方案及其后续设计保质保量地实施水土保持措施，才算把监管“最后一公里”走完，才能使得“强监管”落地见效。抽查中，碰到过不接听电话、不配合检查的建设单位，发现了整改中表面文章多实在措施少等敷衍塞责、华而不实的现象，如：只办手续不管实施、片面注意建设区而忽视防治整体性、注重做好生产区却不顾弃渣场防治。前已述及的某项目，补报水土保持方案仅针对建设良好的场区，而未涉及堆放大量渣石的弃渣场。

抽查工作组指出：对不积极整改、未限期完成整改的，应及时追责，严肃给予行政处理和行政强制，彻底消除水土流失隐患；对拒绝、阻碍监督检查人员执行公务的，应依据《中华人民共和国水土保持法》第五十八条，联合公安机关给予治安管理处罚。

3 结论与建议

随机抽查是对生产建设项目水土保持遥感监管工作中的违法违规问题发现及认定、查处、整改等环节成果及其总体效能的进一步核实，是推进生产建设项目监管实现常态化、规范化、体系化的积极尝试，是推进生产建设项目“三同时”制度落实和实现水土保持方案设计目标的得力措施。总结近期开展的抽查工作，可得出如下结论，并对加强和完善遥感监管工作提出相关建议。

(1)生产建设项目水土保持遥感监管是相关方全参与，对全管辖范围、全监管对象违法违规问题实施发现、认定、查处和监督整改的一套有效技术体系。近年的示范、推广和全面实施实践证明：基于高分遥感发现问题、实地验证认定问题、主管机构查处、建设单位整改的遥感监管工作体系，在理论上是成立的，在技术上是成熟的，在实践中是有效管用的。基于抽查发现的问题及其原因剖析，建议：在遥感监管工作中，进一步加强全过程质量管理、实施分环节质量控制。在遥感解译环节，结合项目立项批复情况、“全国水土保持信息管理系统”中水土保持方案信息及地方了解掌握的实际情况，正确判别、精准勾绘，必要时，可借助不同数据源、不同时相的影像进行比较，提高对象判别正确率和图斑勾绘精确度。在实地验证认定环节，应与地方主管机构、技术服务单位联合，对全部解译结果实施抽样验证，对把握不准的疑似扰动图斑全部进行实地验证，并当场认定(或否定)违法违规问题，建立其与项目的对应关系。在查处环节，应遵照水土保持法律法规，按照问题分类与责任追究标准[6]，准确划定问题性质，严肃处理问题，跟踪督办直至彻底销号，不做选择、不搞变通。在整改过程中，建设单位应遵守水土保持方案和国家技术标准，坚持系统防治、整体防治，实现“项目建设范围内(防治责任范围内)的新增水土流失得到有效控制，原有水土流失得到治理”[7]的防治基本目标，不得只补报方案却不实施措施，不得避重就轻、打折扣、“打埋伏”。

(2)常态化监督检查和随机性抽查相配合是强化生产建设项目监管、纠正错误行为、督促落实水土保持措施的重要举措。各级主管机构应切实履行职责，对违法违规项目实行清单管理、督促整改、逐一销号。鉴于基层主管机构的查处活动时不时会遇到各方的阻挠，水利部和流域管理机构应通过常态化的例行监督检查、随机性的典型抽查等活动，支持和帮助基层主管机构做好问题查处，甚至直接挂牌督办典型违法违规案件。对违法违规现象多发频发、程度重、“块头”大、行业所属集中的情形，各级主管机构可联合开展专项督查行动，建立专门问题台账，逐一查处、逐一督办，彻底扭转“老大难”的局面。

(3)对未批先建(弃)、扰动超出防治责任范围和未实施防护措施等违法违规行为的发现、查处和限期整改，是推进水土保持“三同时”制度落实的有力措施。生产建设项目水土保持“三同时”制度是水土保持法规定的，保证生产建设项目从始至终、全过程履行防治水土流失责任的制度。但实际中，仍有个别单位和人员不遵守制度，甚至置若罔闻，导致水土保持方案全生命周期(涵盖设计、建设、运营、维护和更新等各个环节)的体系化管理和防治措施不能落实，不能及时有效地消除和防止水土流失。及时发现、精准认定、严格查处、限期整改等环环紧扣的遥感监管工作，直指问题症结、直刺问题病灶、直接纠正错误行为，是全面推进、坚决落实“三同时”制度的得力措施。只有及时发现、及时处置、及时整改，才能使水土保持措施及时配置到位；否则，就会丧失控制水土流失的先机，造成人为加速侵蚀，影响工程安全建设，危及生命财产安全。

(4)在水土保持监督检查中，将严格执法与热情服务相结合，既发现问题又帮助解决问题是提升强监管、消除违法行为、维护管理秩序、服务经济社会发展效能的有效方式。抽查发现，建设单位或个人水土保持法律法规知识贫乏、水土流失防治技术缺乏、相关方提供技术帮助匮乏，是导致报批手续滞后、防治滞后、措施效益不高等情形时有发生的主要原因。为此，各级主管机构应针对各类项目特征、各地自然地理特征，编制印发简明易懂的技术手册、法律责任读本或告知书，加强宣传、教育和人员培训。在监督检查中，坚持“教育为主、查教并举”的行政管理原则，既加强监管、严格执法，又文明执法、热情服务，在监督中辅导、在辅导中督导，现场指出问题、解答疑惑、解决问题[8]。抽查实践证明，抽查工作人员站在项目区、站在防治重点地段，针对所在地形及其他自然条件，向项目人员说明存在的水土流失隐患，指出防治的必要性和迫切性，讲解防治方法及其措施，使项目人员很受启发、明白存在的问题，又颇为感动，立马着手解决问题。同时，基层主管机构和技术服务单位的人员很受鼓舞，增强了强监管的信心，积极查处，跟踪督导整改。监督和查处中的“严格执法与热情服务”，不仅有利于发挥法律所具有的规范、引导和惩戒的功能，而且有利于形成解决问题的合力，提升“强监管”效能。