长三角地区生产建设活动水土保持监管实践与探索

张 怡，周婷昀

(太湖流域水土保持监测中心站，上海 200434)

长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。太湖流域地处长三角地区的中心区域，具有城镇化率高、人口密度大、社会发展快等特点。近年来，随着流域经济社会的快速发展，人口数量不断增加，修建公路、铁路、工业园区、市政工程、房地产项目等生产建设活动频繁，其造成的水土流失已逐渐成为太湖流域水土流失的重要来源。随着长三角一体化发展上升为重大国家战略，高起点建设长三角生态绿色一体化发展示范区，打造长三角生态优先绿色发展样板区，对生态环境提出了新的更高的要求。落实绿色发展理念，加强水土保持监管，保护水土资源，减轻人为水土流失十分必要和迫切。

1 加强水土保持监管是建设流域生态文明的必然要求

党的十八大首次把生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，将荒漠化、石漠化、水土流失综合治理作为生态文明建设的重要内容。党的十九大把“坚持人与自然和谐共生”纳入新时代中国特色社会主义思想和基本方略，将建设生态文明作为中华民族永续发展的千年大计，明确了推进水土流失综合治理的工作要求。针对水利工作，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，这是针对我国水资源短缺、水生态损坏、水环境污染等水安全严峻形势提出的治本之策[1]。严重的水土流失造成生态环境破坏，导致水源涵养能力不足，带来农业面源污染等问题。针对水土流失等问题，习近平总书记深刻指出“建设生态文明，首先要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为”。水土保持是生态文明建设的重要内容。水土流失的形成与人的行为密切相关，无论是生产建设活动造成的水土流失，还是荒山荒地开发、农业耕作等带来的水土流失，根源上都是不合理的生产方式造成的[2]。水土保持工作的一个很重要的方面就是要调整人的行为、纠正人的错误行为，而调整人的行为、纠正人的错误行为就需要依靠强有力的监管。

水利部在分析新时代治水矛盾转变的重大判断基础上，提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，针对水土保持工作，强调要把工作重心切实转变到监管上来，在监管上强手段，在治理上补短板。要求坚持问题导向和目标导向，狠抓责任落实，以强化人为水土流失监管为核心，以完善政策机制为重点，以严格督查问责为抓手，充分依靠先进技术手段，全面履行水土保持职责，着力提升管理能力与水平，真正做到基础扎实、监管有力、治理有效，为加快推进生态文明建设、保障经济社会可持续发展提供支撑[3]。

2 水土保持监管的主要内容

水土保持是一项公益性事业，水土保持法明确规定了政府和相关部门在水土保持方面的职责，也明确了相关部门在生产建设项目水土保持方案审批和事中事后监管方面的责任。针对生产建设活动造成的水土流失问题，应重点从生产建设项目本身和人类生产活动两个方面进行监管。

2.1 对生产建设项目的监管

水土保持法规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案并报县级以上人民政府水行政主管部门审批。水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害等。这些条款是对生产建设单位履行水土保持法律责任、落实防治水土流失措施的具体要求，是生产建设项目水土保持监管的重要内容。

2.2 对人类生产活动的监管

水土保持法规定，禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动；水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等；禁止开垦、开发侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边的植物保护带；禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物。在25°以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失；禁止毁林、毁草开垦和采集发菜。禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等。这些条款是对人类生产活动的具体要求，也是水土保持监管的重要方面。

随着“放管服”改革深入推进，2019年水利部印发《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)，进一步明确了加强水土保持监督管理的要求，并对生产建设项目水土保持方案审批流程和事中事后监管程序有些优化调整，但各级政府和水行政主管部门履行水土保持法赋予的法定职责没有改变，而且随着生态文明建设进程的推进，水土保持监管工作还需要进一步加强。同时，随着水利工作从改变自然、征服自然，向调整人的行为、纠正人的错误行为转变，水土保持监管也从侧重生产建设项目监管向生产建设项目监管和人类生产活动监管全覆盖转变，水土保持监管任务越来越重。近年来，随着经济社会的快速发展，生产建设项目众多，人类生产活动频繁，水土保持监管范围越来越大，监管内容越来越多，有时很难做到全覆盖、全过程、全方位，传统的“人、车、相机”现场检查和监管方式已无法适应新时期水土保持监管工作要求，必须充分利用高分卫星遥感、无人机航测、监测信息系统等技术手段，推进“天空地网”一体化监管，提高监管的时效性、准确性和科学性。

3 生产建设项目水土保持监管监测成果分析

针对长三角地区的生产建设项目，2018年，太湖流域组织开展了长三角区域水土保持监管工作，监管范围涉及江苏省、浙江省和上海市共27个县(市、区)，约1.92万km2。2019年，组织开展了长三角生态绿色一体化发展示范区水土保持监测评价工作，监测范围涉及上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区和浙江省嘉兴市嘉善县，约2 413 km2。根据《生产建设项目水土保持信息化监管技术规定(试行)》，监管内容与指标主要包括扰动地块边界、扰动地块面积、扰动地块类型、扰动变化类型、建设状态、扰动合规性等方面。监测方法包括资料准备、遥感监管、成果整编与审核评价等环节。

3.1 长三角区域水土保持监管监测情况

通过遥感监测，在监管区域共提取1 926个生产建设项目扰动图斑，其中1 677个扰动图斑的面积大于1 hm2，涉及公路工程、铁路工程、涉水交通工程、输变电工程、火电工程、水利枢纽工程、引调水工程、工业园区工程、城市轨道交通工程、房地产工程、加工制造类项目、社会事业类项目等23种生产建设项目类型。其中，房地产工程最多，有664个，占监管区域内扰动图斑总数的34%；其次是加工制造类项目249个，公路工程155个、社会事业类项目113个、城市轨道交通工程53个，等等。对监测成果进行分析得出：

(1)从生产建设项目类型上看，扰动图斑中居住区、公共建筑等房地产建设项目占比较大，其次为加工制造类项目。监测表明，随着长三角区域经济快速发展，城市化进程持续推进，人口不断聚集，房地产建设项目面广量大，生产建设活动十分活跃。同时，监测区域各类企业密集，支撑区域经济发展的原材料加工、工业产品再加工等加工制造类项目较多。

(2)从生产建设项目合规性上看，针对监测提取的1 926个生产建设项目扰动图斑，通过对收集到资料的312个生产建设项目防治责任范围进行上图，初步判定201个项目合规，4个扰动图斑超出防治责任范围。因未收集到相关水土保持方案资料，大量扰动图斑疑似未批先建。

(3)从生产建设项目水土保持资料上看，相当比例的生产建设项目缺少水土保持方案或者方案资料不完整，甚至缺少防治责任范围。部分项目防治责任范围图为图片格式且多为示意图，地物特征不明显，上图配准较难。遥感影像解译及现场核查发现，提取的扰动图斑较多，资料的问题直接影响扰动图斑的合规性分析，无法有效满足水土保持监管工作要求。

(4)不同地区对生产建设项目水土保持监管的具体要求差异较大，部分地区为改善营商环境对生产建设项目水土保持方案编制、审批等未做明确要求或要求不具体，项目规模界定不清，加之日常监管的及时性、有效性不够，有些生产建设项目没有按规定落实水土保持措施。同时，通过现场复核了解到，相当比例的生产建设单位水土保持意识不强，生产建设项目的堆(弃)土场、堆(弃)渣场水土保持措施不完善，施工现场水土保持措施较少，水土流失潜在隐患较大，水土保持监管亟待加强。

3.2 示范区水土保持监管监测情况

通过遥感监测，在示范区共提取230个生产建设项目扰动图斑，扰动面积合计1 155.54 km2，占示范区土地总面积的0.48%。主要扰动项目类型为房地产工程、公路工程、加工制造类项目、社会事业类项目等，分别占生产建设项目扰动图斑数量的45.22%、22.61%、6.52%和6.10%。对监测成果进行分析得出：

(1)从分布在不同面积区间生产建设项目扰动图斑个数情况看，示范区扰动图斑以面积小于10 hm2的图斑为主，共192个，占示范区扰动图斑总数的87.83%。示范区生产建设项目扰动呈现占地面积小、生产建设单位主体复杂等特点。

(2)示范区主要扰动项目类型中，房地产工程、加工制造类项目、社会事业类项目等城市建设项目占地呈块状，边界较规整，水土流失主要发生在场地整平及基坑开挖阶段；公路工程水土流失主要发生在路基开挖、路基填筑及路基(路堑)边坡施工阶段，部分公路工程存在弃土、堆土场。同时，示范区水系纵横，还存在部分涉水交通、水利枢纽、河道整治等工程。

(3)经初步核查，示范区230个生产建设项目扰动图斑中，有84个为未批先建(弃)，生产建设项目合规率为63.48%，较全国及沪苏浙三省(市)平均水平偏低。违法违规生产建设项目查处率100%，高于全国及沪苏浙三省(市)平均水平。

4 加强水土保持监管工作的建议

长三角地区经济社会发达，生产建设项目众多，人类生产活动频繁，加强水土保持监管，特别是加强对生产建设活动的监管，减轻人为水土流失，保护水土资源，对于推进长三角一体化高质量发展具有十分重要的意义。落实“水利工程补短板、水利行业强监管”的新时期水利改革发展总基调，积极推进水土保持监管全覆盖，对于高起点建设长三角一体化发展示范区、打造长三角生态优先绿色发展样板区具有较强的示范引领作用。

4.1 创新监管机制，落实水土保持责任

水土保持法明确了各级政府、相关部门、企业和个人的法律义务，做好水土保持工作首要是压实水土保持预防、治理、监督等方面的责任。长三角地区应根据长三角一体化发展重大国家战略要求，有针对性地完善水土保持地方配套法规，建立统一的水土保持监管标准体系，重点加强对生产建设活动的水土保持监管。探索建立权责明晰、协同高效的水土保持监管联动体制机制，抓住生产建设项目立项、开工、建设和验收等节点，制定有区域特色的生产建设项目事中事后监管、区域评估、监测评价等制度，推进水土保持监测“三色”评价和“两单”管理制度落实，构建科学、精细、高效的协同监管模式，优化监管流程，重点加强交通、住建、水利等生产建设项目较为集中的行业间沟通协调，建设一体化监管平台，实现各级水利部门和系统内外信息共享，推动实现生产建设活动常态化全过程监管。

4.2 突出监管重点，严格查处违法违规行为

长三角地区，特别是太湖流域平原河网地区，要重点加强涉水工程施工中灌注桩钻渣泥浆、涉水边坡及河道沿线排泥场和堆土场的监管；公路工程应重点加强弃土、堆土防护及路基(路堑)边坡防护的监管；房地产工程应重点关注开挖工艺、裸露地表苫盖措施以及场区排水沉沙措施等。长三角地区应建立统一的监管与执法联动机制，对遥感监管、日常检查中发现的生产建设项目水土保持违法违规行为建立台账、及时查处、逐一销号，重点对跨省、重大的违法违规项目挂牌督办。以未批先建、未验先投、不依法履行水土流失治理义务为重点，督促建设单位采取限期编报水土保持方案、落实水土保持措施等方式，减少和防治人为水土流失。建立统一的水土保持信用体系，推行水土保持信用监管，强化行业自律和平台治理。

4.3 强化监管手段，提高监管科学化水平

实践证明，运用高分卫星遥感进行水土保持监管是非常有效的。水土保持监测作为水土保持工作的重要基础，应该主动适应水土保持强监管的工作要求，为水土保持强监管提供技术支撑和服务保障。应进一步探索基于遥感监测、无人机航测、智能探测等技术的一体化监测模式，依靠先进的信息化手段，通过高分遥感卫片解译判别、无人机现场核查、信息系统数据分析，不断提高及时精准发现问题、科学认定问题、协助查处违法行为的能力和水土保持监管监测科学化水平。进一步加强水土保持监管监测信息系统和数据库建设，加密监管监测频次，强化监测数据的分析与应用。建设长三角地区水土保持一体化信息服务平台，加强监管监测信息共享，推动形成流域与区域监管工作合力。

4.4 加强宣传引导，树立绿色发展理念

随着长三角一体化发展重大国家战略和生态绿色一体化发展示范区加快建设，生态文明被提到了前所未有的新高度，绿色越来越成为高质量发展的底色，对水土保持工作提出了新的更高的要求。长三角地区应从建设生态文明和实施重大国家战略的高度，从全面推进山水林田湖草系统治理的角度，深入开展水土保持工作，特别是要持续加强水土保持宣传教育，推进水土保持教育进机关、进学校、进企业、进农村，不断提高社会公众的水土保持意识，让绿水青山就是金山银山的理念更加深入人心，让保护水土资源、保护生态环境成为一种思想自觉和行动自觉[4]。