提升城市风险治理能效的精细化管理路径

孙建平

摘要：随着城市规模的扩大，城市特别是超大城市面对的风险日益多样和复杂。精细化管理是有效防范常态风险、潜在风险、突发风险，提升城市风险治理能效的路径。提升精细化管理能力，应着力机制创新，协同不同主体力量补足各种治理短板;应抓住城市数字转型的机遇，提升城市风险的感知力、管控力和处置力;应以持续升级的理念不断改进，实现风险治理的质量变革、效率变革、动力变革。

关键词：精细化管理;城市风险;共治;数字化

城市规模越大，遭遇灾害后损失的可能性越大。作为超大城市，上海未来将面临更多复杂而不确定的挑战。如何增强危机意识和风险意识，树立底线思维，准确识变、科学应变、主动求变，防范化解城市重大风险，走出一条符合上海城市特点和发展规律的风险治理现代化新路子，这是亟待上海回答的时代之问。

一般而言，风险在城市规划中肇始，在建设中成型，在运行中藏匿，在发展中演变。风险的周期性、演变性、多样性、放大性及叠加性，特别是新冠肺炎防控的实践都说明超大城市风险治理必须走系统性精细化的道路。如果还是以传统的、单一的、局部的、片面的理念指导风险治理工作，必将落入“头痛医头、脚痛医脚”的局面，天天疲于应对、焦头烂额，也很难实现习总书记“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招”这一发展期望。进入“十四五”时期，关键要抓住城市数字化转型这一风险治理水平提升的重要窗口期，打破惯性思维，通过信息技术、管理、文化等多种手段结合，着力研究提升精细化管理水平，协同不同主体在城市风险治理中发挥作用，提高风险治理能效。

一、城市风险的复杂性决定了精细化管理的必要性

城市风险的复杂性决定了精细化管理的必要性。随着科学技术的发展，城市规模的扩大，城市运行越来越错综复杂。城市运行与有机生命体极其相似，各个“器官”、子系统充分联系、高度协作。城市有“新陈代谢”“生长发育”“遗传和变异”“关联和共生”“自适应”等典型生命体征。比如：城市生命体一直与外界进行能量、信息及物质的交换;城市发展从无序到有序的过程，往往受到文化、自然资源、政策环境等各种禀赋的限制，类似遗传对生命体的限制;城市各部分在社会层面、经济层面、文化层面高度关联，它们有机地组合在一起，就像一个生命体是由很多器官组成的一样，难以切割。那些不符合客观规律的城市治理方式，往往会在现实中遭到“反弹”。因此，对城市的认知不应该是机械的、割裂的，而应该是联系的、系统的。

城市风险治理十分复杂，内部环境不断“流变—突变”，是一个包含资源统筹、全局决策、统一指挥、综合应对等在内的，同时与外部环境不断发生信息、物资、能量交互的复杂不稳定的巨系统。

城市风险的复杂性在各类风险的叠加中会被进一步放大，这一点在超大城市治理中尤为突出。我们不仅面临着人居环境、交通出行、环境变化等传统的风险形式，由互联网、大数据、人工智能的兴起带来的新型风险也是摆在我们面前的巨大挑战。较为典型的风险叠加主要表现在以下三个方面：一是传统风险与新兴风险叠加。经济高速发展、城市更新带来的新业态、新模式，尤其是新系统与原有系统的不兼容、管理缝隙容易导致风险叠加且不易被察觉。二是自然风险与社会风险叠加。自然的、偶发的灾害事故发生时，极易与城市公共政策、经济发展周期、社会心理等社会因素产生“共振”，增加危机处置难度。这对风险治理的全局思维、整体思维、协同思维提出新的要求。三是内部风险与外部风险的叠加。特别是上海未来“国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接”的城市定位，城市群的协同、国际环境的不稳定性等因素，使城市在风险治理中经常面对多线作战的局面，对风险治理的合作能力提出了新的要求。

在巨大的不确定性面前，无论风险有多么复杂，从城市风险治理者的工作认知角度而言，城市风险只有三种：常态风险、潜在风险、突发风险。三者在风险辨识的难易程度上呈现递进关系，在风险防治的工作重心上分别是“防、降、控”。比如防好交通、火灾、生产安全等常态风险，降低台风、强降雨、地质危害等自然灾害潜在风险的后果严重度，控住突发公共卫生事件风险的传染性等。

此外还需认识到，常态风险、潜在风险、突发风险并不是一成不变的关系，而是动态的。在疫情常态化防控的今天，一些突发风险有可能转化为常态风险。同样，如果疏于对常态风险的管控，认为这些风险没有问题，那么常态风险也会转变为潜在风险，比如大桥倒塌、隧道塌陷等。因此，如果不从风险治理工作角度统一这个风险认知，最终将是城市各管理部门“各说各话”“铁路警察、各管一段”，从认知上就失去了精细化管理的方向，让城市风险治理者有一种“有力使不出”的感受，让城市风险防治机制没有“先手”的感知，让城市风险治理这“一盘棋”难以落子。因此城市风险治理在意识层面、体制机制层面、技术能力层面必须全面更新迭代，实现质量变革、效率变革、动力变革，不断提升精细化管理水平，才能防控好复杂的城市风险。

二、精细化是机制创新、社会共治的结果

过去我们常说政府的管理模式是大包大揽式的，现在我们说的精细化风险治理不是简单细化政府职能，而要依靠机制创新，实现风险治理的共治，通过多方参与、协作实现治理责任的细化，通过凝聚更多的力量，补足各种治理短板，为了共同的治理目标努力。

精细化管理不是将政府的职责退后，相反，作为金字塔尖的力量，政府不仅要制定管理的目標和确定的标准，也要在机制上进行创新，形成政府主导、市场主体、社会主动的长效机制。

政府主导作用，表现在政府要理清想做什么、能做什么以及做得成什么的问题，要围绕防范化解重大风险，着重机制创新，解决统筹规划、法规标准、体系架构、人才培养、产业培育等系列问题。

市场主体，就是要通过机制创新，发挥市场作用。如果说一座城市90%的管理都能由市场和社会来完成，则说明城市的管理水平很高，那么如何将市场引入城市的管理体系之中呢？以城市的安全风险为例。现代城市牵一发而动全身的特性，使其风险所带来的后果很难为单一主体一力承担，而此时就可以引入市场保险的力量作为转移和分担。以保险公司作为支点，邀请第三方专业技术机构来评估和把控相关风险，既应对了风险后果，也是对风险管理执行的一种倒逼。

社会主动，是一个过程。市场之外，社区的积极参与可以调动起市民的主体能动性，从共建和监督两个方面夯实城市管理的基础。无论具备如何完善的体系和创新的机制，离开了具体的人，城市管理就只是一副冷冰冰的骨架。我们常说以人为本，城市发展的目标最终还是应该落到每一个居住个体的生活品质提升上，让每一位城市居民意识到自己是城市的主人，是与其他千千万万个城市居民相互依存的共同体中的一员。如何让市民认同城市总体发展的理念、如何创造对多样群体尊重和包容的氛围、如何营建人人参与、协同互助的品质空间、如何提供关怀保障的配套设施，就应该成为城市管理中最为根本的出发点，也是在认识、平台和机制的框架之外不可或缺的补充。在新冠肺炎疫情期间，社区防控创新多，成效好，打了一场漂亮的攻坚战，但从长期看，社区风险治理面临着职能多、人员少、能力弱的挑战，亟需不断总结经验，通过机制创新、技术赋能等多种手段建立基层风险治理的长效机制，提升基层风险治理能力。尤其要以城市基层管理组织为建设主体，以社区为建设对象，用好专业力量、社会力量，理顺居委会、业委会、物业等主体的关系，提高社区风险防范能力。

调动社会的主动性，除了机制创新，必须认识到文化是最能潜移默化地影响人类行为的力量。如果把城市比喻为一个人，那么文化就是“免疫”系统的基础。为什么有的地区对风险的敏感性很强？那是因为曾经的事故或灾难在它的免疫系统里种下了“疫苗”。文化的塑造是长期的，公众对风险的理性认识、良好的行为习惯、对治理风险的信心，全社会对风险治理的责任感等都是城市风险治理文化培育的重要方向。

三、在城市数字化转型中实现城市风险治理精细化升级

未来城市数字化转型无疑是风险治理水平提升的重要窗口期。社会治理数字化智能化水平提升是《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社會发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确的方向。“十四五”时期，上海将迎来城市数字化转型的重要机遇，它绝不是某一个或几个领域的“单兵突进”，而将是一种整体性的转变。城市数字化转型过程，必将产生极大的动能，推动城市风险治理的精细化水平提升。

新一轮科技革命为风险治理带来了丰富的手段和革命性的变化。要审慎设计城市风险数字治理的整体架构，推动风险防治数字技术与精细化管理体制机制的协同增效。在“一网统管”“一网通办”的基础上，有序实现城市运行体征的实时感知、城市风险变化趋势的自动分析、一键式预警、一键式调度，全面提升城市风险的感知力、管控力和处置力。要聚焦“人、机、环、管”四个安全要素，通过数字化、信息化和智能化全面提升城市风险治理工作的“数据化观、信息化管、智能化防、智慧化统、现代化救”的效能，实现效率变革。

“数据化观”可以更清晰识别潜在风险，是精细化管理的前提。要坚持问题为导向，强化综合能力。比如围绕城市的油气管道、桥梁隧道、大型建筑等重大风险源，加强关键参数及状态监测能力，形成风险数据化。要为城市制定一份基于详细数据的、打破“科室限制”的、关于城市的“全科”体检报告，过去城市安全的“底板”是不清楚的，城市精细化就是要把它摸清楚，摸清楚还不够，还要打破数据壁垒，我们才能准确认识城市生命体的“健康水平”，及时化解、防范那些不易察觉的“大白象”式的潜在风险。

“信息化管”要坚持以需求为导向，形成长效机制。利用好这些数据将是一个更长期的研究过程，各种数据模型还需要经过长期的实践检验，用好“一网统管”城市运行平台，落实城市风险地图，同步做好隐患排查、登记、评估、报告、监控、治理、销账的闭环全周期管理，强化风险关联性分析，落实风险防范的导向能力。比如，台风是上海重点自然灾害形式，要积极推进“气象+”的风险防范模式，全面细化城市气象风险点、线、面、链的动态监管能力，让城市生命体在“可穿戴”装备的监测下，科学地“增强体能”。

“智能化防”要从数据到智能，要坚持以应用为导向，强化技防能力，提升预警技术。重点要用好物联网、互联网、大数据、云计算、5G等新型信息技术。比如对大客流实时监控，借助智能算法，适时提出限流预警，确保不出现大客流“对冲”的现象，最大限度杜绝踩踏风险。

“智慧化统”是数据能力的再升级，指向风险防控决策能力的优化。要强化大数据分析能力，从数据上发现系统性、结构性的问题。围绕应急决策、应急指挥，将数据化观、信息化管、智能化防统筹管理起来，要强调基础信息汇聚、现场信息获取、事故链演变态势分析的能力，落实“数据+经验”的双驱动决策机制等。

“现代化救”指强化应急装备技术支撑和关键技术研发，做好应急资源保障，提升救援实战能力，落实“全灾种、大应急”的要求。还要利用更丰富的技术实现更敏捷的反应和高效的资源保障。在技术落地的同时，不能忽视城市文化的人文关怀，人民的需求始终是变革的源泉。

还应该看到，这些新技术不仅会为城市风险治理创造巨大动能，还可能成为风险治理变革的突破口。风险治理的数字化必然在基础设施、产业发展、治理体系到制度体系的整体变革间形成正向的增强回路。原有的行为方式、组织方式会因为技术的改变而改变，进而使技术动能逐渐转变为机制、制度的势能，形成联接更加紧密的城市风险治理的责任共同体。

四、精细化管理是持续升级的过程

城市在不断的发展过程中，必将会遇到新的风险，因此，城市风险治理不是一锤子买卖，而是一个长期持久的过程。城市风险治理是一项让城市更“圆满”的工作，城市风险治理就像人类追求圆周率精度一样，永远没有止境。总体看，精细化管理水平的持续提升，要聚焦三个变革，着力三个赋能。

要实现质量变革，推动城市风险治理从部门转向模块。未来的风险治理不是以部门为中心，而是将政府多层级多部门功能进行整合，形成模块。要鼓励部门在模块中开展协同创新，要积极引导、鼓励企业和社会方方面面参与治理，使他们成为城市风险治理的参与者而不是旁观者。

要实现效率变革，加强新应用技术的开发力度。要审慎设计城市风险数字治理的整体架构，推动风险防治数字技术与精细化管理体制机制的协同增效。在“一网统管”“一网通办”的基础上，有序实现城市运行体征的实时感知、城市风险变化趋势的自动分析、一键式预警、一键式调度，全面提升城市风险的感知力、管控力和处置力。

要实现动力变革，促进风险治理数字技术与城市文化人文关怀深度融合。5G网络、数据中心、人工智能、物联网建设等新型基础设施建设代表的不能是“冰冷”的技术，要用科技向善的理念引领数字技术的开发和应用，实现以人民为中心的治理，让城市风险治理数字化转型带着温度落地。

技术的突飞猛进在城市管理中可以起到巨大作用，但是人们的生活是否会被技术绑架，则是始终需要思考的。精细化管理的目标是要使我们的社会更加安全和美好。也许人类个体的认知思维和分析能力在面对海量非结构数据时是极其渺小的，可是技术服务社会、服务城市、服务人的需求的目的始终不可改变。比如，过去要探知斜拉桥上的螺栓及其相关结构，可能需要人工搭建脚手架，甚至要封锁一条车道，但无人机的出现就使得这一繁琐的难题迎刃而解，甚至能够帮助获知更为准确的结果。这无疑是更加安全的解决之道，是以人为本的体现。又如，在人流量密集商圈的交通资源分配问题，何处安排公交站点、何处设置自行车停车点、何处又是出租车候车点，现在主要服务于消费为导向的商业体系的大数据，能否在此发挥其巨大的能力，引导市民出行有序呢？答案应当是肯定的。因而，在现有城市管理流程的基础上，通过网络化方式搭建共治平台，用大数据形成数字化模型，用好云技术建立数据库的统一存储和分析保障，利用移动互联网和多渠道新媒体起到上通下达的管理监督体系。说到底，技术只是人手的延伸，应用得当，则可以成为贯穿城市管理的经脉。

实现城市风险精细化管理水平的提升，要赋能不同治理主体，特别是基层单位。基层不仅是治理系统的手和脚，更是具有臨场决策能力的“头”，是风险信息的采集者，是具体防控举措落地的实施者。高效的基层治理单元是具备城市风险治理系统所有功能的“分体”，只有赋能基层，才能确保管理单元在不断分化、不断细化的过程中，仍保有强韧的风险防控能力。

一是聚焦顺畅机制，标准赋能，确保“做正确的事”和“正确的做事”。要结合城市运行重大风险的特点，围绕“应急管理系统”的八项功能，设计“信息流”和“业务流”，突破应急管理工作“危”和“累”的怪圈，用标准化的流程确保“做正确的事”和“正确的做事”。

二是聚焦因地制宜，知识赋能，确保不同层级的治理主体统一行动又灵活机动。不注重城市风险个性，无法精细应急管理工作。要遵循城市运行重大风险演变规律，把握城市风险防范和应急管理工作的要求，尽快制定《城市安全风险防控和应急管理工作指南》，便于各个城市结合自身的文化底蕴、地理环境、产业结构、行业特征、发展定位去设计、确定和执行城市应急管理工作的关键举措，做到“个性”中体现“共性”。要以文化能力、技术能力、管理能力为主要方向，完善应急法规、行政组织、程序制度，实现综合保障，关注“新型风险”，杜绝“短板效应”，发挥专业团队作用，定期发布城市风险防范与应急管理的预警白皮书，为各级治理主体提供智力支持。

三是精细工作，技术赋能，确保预警及时、实现管理智能。围绕“数据化、信息化、知识化、智能化、智慧化、现代化”，充分纳入、转化、研发各类技术手段和装备，进一步把握契机、抓抢机遇，最终实现城市风险治理、应急工作在“防灾、减灾、救灾”的技术和管理层面上的“精细化”。

上海作为超大城市，“十四五”期间，城市管理面临客体复杂，变化快、影响大、问题新等一系列问题，城市风险治理呼唤新的管理模式，城市风险治理必须持续改进、持续升级，尤其要克服管理功能碎片化、管理服务裂解化、管理信息阻隔化的趋势，形成“认识、管理与技术”有机融合的精细化管理，并在实践中不断完善，形成覆盖不同治理主体的精细化风险治理体系，保障城市安全。

说明：本文获得国家社科基金国家应急管理体系建设研究专项（批准号20VYJ022）的资助。