公路部门设立公职律师必要性探索

文|山东省聊城市高唐公路事业发展中心 闫宗鹏

我国关于设立公职律师的一些探索

根据司法部《公职律师管理办法》：“公职律师，是指任职于党政机关或者人民团体，依法取得司法行政机关颁发的公职律师证书，在本单位从事法律事务工作的公职人员”。2002年司法部出台了《关于开展公职律师试点工作的意见》，在法律依据方面正式具体地确立了公职律师制度。此后，设立公职律师的工作在全国各地如火如荼地开展起来，包括交通运输行业在内的各行各业均开展了公职律师的试点工作，并取得了明显成效。作为交通运输行业重要组成部分的公路部门，面临的改革任务繁重，法律事务日益繁杂，亟需设立公职律师以确保依法决策、依法履职和依法维权。

2019年之后，广东、山东、江西、重庆等地先后出台公职律师《管理实施办法》或《管理细则》，扩大了公职律师的设立范围，如广东规定法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位、社会团体及其他组织，公益一类事业单位可参照实施办法设立公职律师；山东规定法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位、社会团体及其他组织可参照实施办法设立公职律师。事业单位改革之后，全国各地的公路部门多数普遍被定性为公益一类事业单位，各地司法行政部门在公职律师设置范围上的积极探索为公路部门设立公职律师创造了条件。

公路部门设立公职律师的几个原因

原因1：交通运输综合执法改革下维护路产路权的需要

交通运输综合执法改革之后，公路部门的路政执法职能转划到交通运输综合执法机构。在丧失了行政执法手段的情况下，如何有效维护路产路权成为各地公路部门面临的新课题。以山东省为例，2020年山东省发展改革委等三部门联合发文，明确“公路、公路用地及公路设施属于国有资产，破坏、损坏或占用公路、公路用地及公路设施的，应依法给予赔偿或补偿。普通国省干线公路设施损坏赔偿收入由市、县两级公路管养机构执收，全部缴入市级国库;县道、乡道等农村公路由县级公路管养机构执收，全部缴入县级国库，统筹用于修复被损害的公路设施、支付赔偿评估费用等。按照《关于明确<山东省定价目录>有关事项的通知》(鲁价综发〔2016〕58号)等文件要求，破坏、损坏或占用公路、公路用地及公路设施的赔偿将根据实际修复建造成本，实行市场定价，以价格评估、平等协商等方式，由市县公路管养机构与赔偿义务人确定赔偿金额。”在这种新形势下，山东省德州市公路部门改变“有执法权才能护路”的惯性思维，进行了全民事化路赔事案处理流程探索，出台了《公路路产损坏赔偿事案处理办法（试行）》，依法对《涉路工程建设协议书》和《设置非公路标志协议书》进行重新修订；把与公路部门签署协议作为审批部门做出行政许可的前置要件，充分保证了公路部门维护路权的主体地位与合法权益；突出用法律手段捍卫公路合法权益，在路产保护工作中，以新颁布的《民法典》为依据，以《公路法》《公路安全保护条例》等行业部门法为支撑，注重对路产损坏现场的调查取证和证据留存。针对损坏公路路产之后拒不履行赔付义务的情况，通过提起民事诉讼方式索赔。可以看出，在这种全新模式下，公路部门亟需培养具有专业法律素质的公职律师参与其中，以提升依法决策能力和民事化赔偿处置能力。

原因2：公路部门及其职工强化维权能力的需要

2009年《侵权责任法》实施后，各地法院受理的，以公路管理维护缺陷导致机动车发生交通事故造成损害为由，让公路部门承担赔偿责任的案件呈逐年上升之势，公路部门处境极其被动。山东省C县，2013年至2019年公路部门遭遇以公路养护瑕疵为由的诉讼案件共计4起，无一胜诉，累计被判决赔偿人民币26.6万元。公路工作点多线长面广，涉及大量野外作业，养路工在工作中受伤更是屡见不鲜。山东省G县，2008年就发生了一起养路工被撞身亡事故，死者亲属起诉后，由于肇事方家庭困难，虽然赢了官司却未拿到一分钱事故赔偿金，家属数年间多次到法院上访，为了不让职工流血又流泪，公路部门先后拿出30余万元抚恤死者亲属。2018年，G县又发生另一起养路工被撞重伤事故，肇事车辆为电动观光车，肇事者系无证驾驶，虽然交警部门出具的事故认定书认定司机高某负全责，无奈其家庭困难，仅仅赔偿了伤者3万元。伤者将肇事者及公路部门诉上法庭，最终公路部门被判承担了剩余28万元的赔偿。这样的案例还有很多，公路部门及其职工在自身权益受到损害时，常常忍气吞声，不知所措。公路部门设立公职律师岗，便可以在自身正当权益受到侵害时及时收集固定证据，提起诉讼或反诉；在职工权益受到侵害时，及时为受侵害职工提供法律咨询和援助。

原因3：化解信访案件、预防处置群体性事件的需要

近年来，随着燃油费税改革、事业单位改革、交通运输综合执法改革等持续推进，职工价值观念和利益诉求日益多元化，公路部门承受的信访压力逐渐增大。例如2016年至2017年，某省多个地市的民工建勤养路工多次集合到省政府、省交通运输厅和省公路局上访，要求解决待遇问题，造成较大社会影响；2017年，河南省浚县花村店超限站职工因综合执法改革后工资问题，先后到省信访局、国家信访局、交通运输部上访。公路部门如果能够设置公职律师，既熟悉公路工作，又具备专业法律素质，在接访工作中发挥“专业优势、职责优势、公信度优势、信息沟通优势、长效优势”，为信访群众释法说理，提供法律政策咨询和专业化帮助，说服参与者把注意力从制造大声势转移到依法理智维权上来，引导信访群众按照法律程序办事，通过法律途径维护合法权益。

公路部门设立公职律师的几点建议

明确公路公职律师的职责范围。结合事业单位监督管理机构给公路部门确定的宗旨和业务范围，工作职责宜确定为：为重大决策、紧急突发事件等提供法律咨询意见和建议；参加公路建设、养护、路产路权保护工作办法、实施细则和管理制度的起草、审查、修改和清理工作；代理参加诉讼、复议、仲裁等法律事务；代理办理公路及公路附属设施损坏赔偿、司法调查等法律事务；参与重要民事合同的审查工作；承担或参与法制宣传教育培训等。

保障公路公职律师依法履职。提高公路部门各级领导干部的学法用法意识，提高公职律师在公路部门的法律话语权；建立单位内部公职律师联席会议制度，公职律师在办理影响重大、情况复杂的案件或其他法律事务过程中，可提议召开联席会议，邀请行政领导、业务科室、有关管理人员参加讨论座谈，多角度寻求应对举措和解决办法，形成法律审查意见或法律方案；对公职律师的管理、培训及开展执业活动给予支持、帮助和鼓励，提供必要的办公条件和经费；公职律师年度考核、参加培训、缴纳律师协会会费、开展执业活动等所需费用，由单位按照财务有关规定承担。

对公路公职律师要大胆使用。鼓励符合条件的公路部门职工参加法律职业资格考试，申请公职律师证；对于公路部门对外法律事务，应首先考虑公职律师，鼓励他们走上法庭、走向社会，为他们积累实战经验、提高工作技能创造条件；促进公路公职律师与社会律师的交流协作，聘请知名度高、业务素质强的社会律师给公路公职律师授课指导，在实际业务中传帮带；对贡献突出的公职律师在职位晋升、绩效奖金分配、表彰奖励时要有一定的倾斜政策。

目前，公职律师制度在公路部门尚属新生事物，开展公职律师实践还需要在交通运输部和各地交通运输主管部门领导下不断探索，逐步积累经验，为公路事业治理体系和治理能力现代化及交通强国建设提供强有力的法治保障。