环境协同治理视角下行政执法与刑事司法衔接机制构建

摘 要：环境行政执法与刑事司法衔接工作作为生态环境治理保护的重要一环，虽在各地均得到实践并取得了相应的成效，但现实中还存在“行政本位”思想根深蒂固、立法位阶较低等问题，导致环境“两法”衔接工作在实施过程中遭遇重重困难。基于环境协同治理和“两法”衔接的内在一致性，从执法人员、立法效力、部门配置等方面出发，提出完善建议，以期构建良性的“两法”衔接机制。

关键词：环境协同治理;行政执法;刑事司法;“两法”衔接机制

中图分类号：D92        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）34-0144-03

十八大以来，习近平总书记一直强调环境协同治理这一理念。环境行政执法与刑事司法的衔接作为推动环境协同治理法治化的重要一环，近年来虽国务院及其部门发布的一系列文件，意味着我国在环境“两法”的衔接方面已取得较大进展，但是在实际操作的过程中，环境“两法”衔接仍存在诸多方面问题。对于此类问题，需要立足于环境协同治理理论做深入研究，从而构建良性的环境“两法”衔接机制。

一、环境协同治理与环境“两法”衔接机制的内在一致性

（一）二者核心内涵一致

从环境协同治理的内涵上讲，它是一种基于政府、民众等多元主体共同参与的环境治理模式，以多元主体共治为治理范式，以协同、法治为基本要素，最终在合理分工的基础上达到生态保护目标。环境“两法”衔接机制的内涵则是要充分发挥环保局、检察机关在案件调查以及取证中的各自长处，并加强环境行政执法部门和环境司法部门的协同配合与监督制约，从而形成打击环境违法犯罪行为的强劲合力。通过分析，环境协同治理理论本质上是一种希望通过多元要素的相互配合以实现整体的效益大于部分之和目的的治理模式，核心是多要素的合理分工和有效协作;而环境“两法”衔接机制的出发点在于充分发挥环保局、检察机关各自的长处，加强在环境案件中行政执法部门和环境司法部门协同配合与监督制约，核心在于多机关之间的协调配合。二者的核心内涵都强调协同合作。

（二）二者价值目标一致

环境协同治理主要是通过功能整合、资源互补以共同应对与合作解决环境公共问题。从长三角生态环境协同治理、重点区域大气污染协同防治等环境协同治理的实践中可以看出，多元主体共同治理特定区域的生态环境，虽然它们的立场有所不同，但是它们的价值目标、基本指向都是实现资源的最大化利用，保护生态环境，从而实现经济的可持续发展。环境“两法”衔接机制也是如此，江苏省的“衔接办公室”模式、四川省的“环保警务室”模式等都是各地在查办环境污染犯罪案件，面临诸多问题的情况下，根据当地实际制定的环境“两法”衔接制度。目的是为了明确行政机关和司法机关依职能执法、取证的重点，力求各部门有序推进，同时还便于厘清各机关在环境“两法”衔接中的监督职责，合力推进环境案件的移送与司法惩处，实现生态文明的建设。因此，环境协同治理理念和环境“两法”衔接机制的价值目标都是为了加强生态文明的建设，实现经济的可持续发展。

二、环境协同治理视角下“两法”衔接的现实困境

（一）“行政本位”思想根深蒂固

“行政本位”思想来源于环境行政执法人员长久以来形成的习性。依照布尔迪厄在实践社会学的观点，习性的核心含义是一套深刻的内在化的导致行为产生的主导倾向，习性重点强调的是个体的主体性与社会的客观性相互渗透的现实。正因如此，行动者进入了不同的场所，就会塑造出不同的习性，这是因为不同的社会场所依靠经验获得的行为方式、价值观念等都是不同的。也正因为习性对于行动者的行为具有生成和规制的双重作用，导致环境行政部门无不体现出一种独特的“行政文化”。随着这种习性的建立，环境行政人员的行政行为表现出强烈的形式主义和官僚主义。长此以往，环境行政人员行为的一致性使得环境部门中的“行政本位”倾向越发严重，直至根深蒂固。在实务中体现为，环境行政执法机关中一般都只关心是否完成了行政执法任务，是否履行了相应的职责。而对行政相对人是否构成了刑事犯罪，是否应受到刑事处罚以及刑事犯罪行为对于生态环境的持续危害性等问题抱着一种放任自流的态度。

（二）立法位阶较低

环境“两法”衔接的主要依据是国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，环境保护部、最高人民检察院和公安部三机关联合出台的《环境保护行政执法与刑事同法衔接工作办法》。可以看出，我国关于环境“两法”衔接的立法基本上都属于行政法规和部门规章。其中，《衔接工作办法》对环境犯罪案件的移送条件、责任、程序以及信息共享平台的建设都有所规定。但是由于条文本身原则性较强，加上环境“两法”衔接缺少宪法、法律的明文规定，导致实务中不同的衔接主体对于相同问题的理解存在差异，行政部门和司法部门衔接协同不畅。为此，大部分地区政府又结合本地的现状纷纷出台环境“两法”衔接制度的实施细则，旨在帮助环境“两法”机关对案件的处理作出正确高效的决定，可这种细化又难免会使制定机关陷入僭位越权的困境。纷乱繁多的法规政策的出台，更是让环境“两法”的衔接落入难以自拔的泥潭。

三、环境协同治理视角下我国“两法”衔接机制的法治化构建

（一）落实环境执法领域的行政问责制度，提升环境行政执法人员“两法”衔接意识

提升环境行政执法人员“两法”衔接意识，不仅需要激励机制、考核机制等内在引导的方式，更需要通过行政问责制度等外部制约的方式来约束环境行政执法人员，摆脱“行政本位”思想，将环境行政执法人员为民服务的理念贯穿到环境“两法”銜接程序的始终。

单一主体的问责会使环境执法领域的行政问责制度缺乏有力的监督和制约，极可能造成形式化的问责。因此，可以加强外部的异体问责，例如完善立法、司法机关以及社会公众的问责机制。立法机关可以对环境保护的相关法律规章进行质询，如出现僭位越权的行为，则对该立法行为行使行政问责。司法机关可以对行政部门及其执法人员滥用职权致公众的环境利益造成损害的行为进行行政问责，追究其失职的责任。此外，还有最为广泛最直接的社会公众问责，公民作为政府活动的最大参与者和受益者，直接参与行政问责既是宪法赋予其的合法权利，也是建设法治政府的客观需要，其可以通过实名投诉、控告、检举等方式对涉及环境责任的行政部门进行问责。多元化的问责主体有利于各方主体共同参与到环境治理活动中，体现了环境协同治理的基本理念。

（二）检察机关增设环境犯罪检察部门，优化部门配置

环境治理和保护是一项长期而又艰巨的任务，可以借助检察机关未成年人刑事案件办理专门机构的成功经验，在各省检察机关增设环境犯罪检察部门，负责办理环境刑事案件。其主要职能如下：其一，负责全省环境犯罪检察部门的建立工作以及环境检察工作的综合业务指导工作。环境“两法”衔接工作较为复杂，各地由于条件的不同往往会做出不同的决策。因此可以由省一级环境犯罪检察部门负责全省环境检察工作的综合业务指导工作，以便地方检察机关能在环境“两法”衔接工作中作出正确高效的决定;其二，承担省预防环境违法犯罪领导小组成员单位职责，参与社会治理。环境协同治理视角下的“两法”衔接工作不仅仅只强调行政执法机关和刑事司法机关的相互配合，而且强调社会各界力量共同协作加入到环境治理和保护的工作中，群众和企业的力量也是不可忽视的一部分，因此，可以由环境犯罪检察部门承担省预防环境违法犯罪领导小组成员单位的职责，联合环保部门做好环境保护宣传教育工作，提升群众和企业的环境保护意识，从根源上做好环境行政执法机关和刑事司法机关的衔接工作，实现环境协同治理。

（三）提升环境“两法”衔接机制的立法位阶，完善环境“两法”立法衔接

环境协同治理和环境“两法”衔接的内容已被写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件中，以环境协同治理为理念的环境“两法”衔接制度势必会成为未来中国环境法治发展的一项重大路径选择。在“依法治国”的战略背景下，宪法是我国的根本大法，是一切法律秩序的原点和归宿。根据我国现行宪法的相关规定，宪法拥有最高的法律地位、法律权威以及法律效力，具有根本性、稳定性、长期性的特点。任何其他的社会调整手段，都不得有超越宪法的特权。一切与宪法相抵触的行为，都将予以追究。环境“两法”衔接制度本身作为一项重大的法律实施制度，全国各地与其相关的法律规定不计其数，但是却仍然没有在宪法中加以规定，这显然不利于该项制度更好地实施，具体表现在：其一，一项理念价值的实现必须通过法律制度来保障，所以只有将环境行政执法与刑事司法的衔接的相关内容写入宪法，才能够更有效地保障环境协同治理理念价值的实现。其二，行政法往往更加强调效率性以保障社会秩序，而刑法则更加强调公平公正、保障人权。二者的价值追求虽存在相似之处，但更多情况下还是表现出一种高度紧张的关系。比如，一项新型环境违法行为引发了社会公众的强烈关注和谴责，社会管理者在此基础上通过将该违法行为“入罪”的方式来安抚民心、稳定社会秩序。虽然通过该措施有效地实现了行政法的维护社会秩序的价值，但如此肆意地扩大刑法的适用范围，既违背了刑法制定的安定性原則，也与刑法保障人权的价值理念相冲突。

环境“两法”立法衔接本身也是环境协同治理的重要组成部分，要实现环境“两法”的协同，首先要保证环境“两法”价值追求的平衡性，而要实现环境“两法”的价值平衡宪法的规定自然也是必不可少的。我国2018年的宪法修正案首次将生态文明写入《宪法》，这体现了国家对于生态环境保护的重视，由于《宪法》本身具有稳定性，想要短期内再次修改显然是不现实的，但环境“两法”衔接机制是生态环境治理和保护过程中不可或缺的一部分，随着环境法学界的不断努力和深入研究，环境行政执法与刑事司法的衔接制度入宪也并非是遥不可及的目标。

参考文献：

[1]  蒋云飞.论生态文明视域下的环境“两法”衔接机制[J].西南政法大学学报，2018，（1）：72.

[2]  田千山.协同语境下的生态环境治理：背景分析与关系考量[J].安徽行政学院学报，2015，（5）：41.

[3]  李霞.环境保护行政执法与刑事司法衔接机制的构建[J].西南石油大学学报：社会科学版，2019，（6）：86.

Construction of the Linkage Mechanism Between Administrative Law Enforcement and Criminal Justice from the Perspective of Environmental Collaborative Governance

JI Chun-xu

（Jiangsu Normal University，Law School，Xuzhou 221116，China）

Abstract：Environment“reduced”to connect and work as one of the most important aspects of the management and protection of ecological environment，is all over the country were practice and obtain the corresponding results，but the reality is“administrative”thought deeply rooted，legislative status is low，the case is transferred for standard is not clear，lead to the linkage between the environmental administrative law enforcement and criminal justice encounter difficulties in the implementation process.Based on the internal consistency of environmental collaborative governance and the convergence of the“Two Laws”and“Two Laws”，this paper puts forward suggestions for improvement from the aspects of law enforcement personnel，legislative effectiveness，and departmental allocation，so as to build a benign convergence mechanism of the“Two Laws”.

Key words：environmental collaborative governance;administrative law enforcement;criminal justice;“Two methods”cohesion

[责任编辑 文 远]

收稿日期：2021-01-26

基金项目：2020年江苏师范大学研究生科研与实践创新计划“环境协同治理视角下‘两法衔接机制构建”的成果（2020XKT108）

作者简介：季春旭（1997-），男，江苏淮安人，硕士研究生，从事法学理论研究。