城市更新背景下的土地整备策略＊

2021-03-31方旖旎

城市建筑空间 2021年10期

方旖旎

（广州城建职业学院，广东广州 510900）

0 引言

改革开放以来，城镇化快速发展，导致资源消耗过大，生态环境遭到严重破坏，成为影响我国经济社会可持续发展的重大问题。在生态文明建设的大背景下，未来城市规划不再是增量规划，存量规划成为新的议题。目前，我国超大和特大城市已进入存量用地更新的发展阶段。2017年，国务院批复北京城市总体规划与上海市城市总体规划，均要求坚持规划建设用地总规模负增长。与此同时，城市更新成为各城市挖潜存量用地资源、促进土地集约利用的重要手段。与北京、上海相似，广州也迈入从依靠新增建设用地向挖潜存量建设用地的转型期。

目前，广州亟须深入研究存量用地整备的策略与路径，这基于两方面的分析。一方面，城市更新成为广州城市建设用地的主要来源之一，2018年广州建设用地规模为1 890km2，因国家支持，2020年广州建设用地规模增加至1 949km2。另外一方面，城市更新在政府土地储备工作中发挥的作用有限，存量用地利用可释放大量土地资源。两方面分析说明，尽管城市更新成为广州城市发展土地供应的重要途径，但政府在其中能获得、支配的土地资源不足。按照正在编制的广州市国土空间总体规划，至2035年，全市计划推进300km2存量用地改造。在此过程中如何更好地发挥城市更新作用，确保政府掌握充分的土地资源，坚持规划统领的作用，值得深入研究和探讨，存量用地更新改造是破解土地资源困境的关键。

1 广州市存量用地整备的困境

目前，广州市存量用地整备存在一定困境，存量用地破碎，城市更新在土地储备中发挥的作用有限。广州市存量用地整备的难点包括政府和相关主体的利益分配、土地管理、片区统筹3个方面。

1.1 利益分配

1）集体土地征收补偿低于“三旧”改造补偿，村集体土地交储积极性不高。集体土地征收鼓励以货币补偿代替实地补偿，集体土地征收鼓励留用地折算货币补偿、置换物业，补偿标准由区位决定，与土地用途无关。除公共建筑外，非住宅房屋不用于复建安置。而在集体土地旧改中，村集体可获复建安置用地用房及货币补偿旧村庄改造对村民的集体物业、集体住宅进行复建安置；提供房屋建筑成本补偿、临迁费等货币补偿。

2）“三旧”改造的补偿标准基于地块规划用途，不同用途地块的补偿差别大。旧厂房征收补偿由新规划用途决定，由政府收回国有土地上旧厂房，根据地块的新规划用途计算补偿款，缺乏对片区规划的统筹考虑，造成“同地不同价”，导致相邻地块的补偿差价较大。

3）存量土地涉及不同权属主体，存在多种不同利益诉求，协商整合难度大，以政府为主导的用地整合模式成本高、推进难。政府主导下的多方协商谈判是整合存量土地的主要路径。不同类型土地的权属人需求不一，统筹难度大；国有土地权属扁平化，居民利益诉求不一，无统一代理主体；旧村庄以村委作为村集体代表，对改造的利益预期日益增加；旧厂房以原使用权人或管理人为协商主体，旧厂规模小、布局零散，权属人诉求各不相同。

1.2 土地管理

1）新建设用地与存量土地适用不同供地政策，难以联动开发。农用地仅能通过政府征收，转用之后流通，规划为国有经营性用地的，仅可通过公开出让取得土地所有权；纳入标图建库的存量土地，在“三旧”政策路径下，融资地块可通过协议出让方式供地。

2）“三旧”之间、国有土地与集体土地之间缺乏整合改造的操作路径。不同类型的土地之间缺乏统筹改造政策，《广州市城市更新办法配套文件》就“三旧”分别提出分类改造指引，但缺乏统筹改造指引。存量地区国有土地、集体土地混杂，地块不规则现象普遍。虽然广东省已提出支持集体和国有建设用地混合改造的政策，但具体路径仍未明确。

3）现行城市更新政策缺乏对土地交储（或部分交储）的具体要求，政策引导不足。城市更新中土地交储奖励政策缺位，政府通过城市更新路径收储的土地少，广州2019年以更新方式储备的土地仅占4.5%。部分城市已出台转移容积的有关政策，通过容积率奖励鼓励土地交储，但广州目前仍无相关政策。

1.3 片区统筹

当前政府对区域性设施的征收基本采取分段征收的方式，按设施涉及的土地权属进行划分，分别进行独立征收补偿，但未从片区层面进行土地贡献的统筹分摊，导致片区统筹疏离化。

在改造规划中，旧村改造项目用地被划分为复建安置与融资地块两部分，默认村民在原权属地上进行安置。当建筑总量无法满足城市管控要求时，才可进行异地安置。以旧厂房为主的存量土地单一权属面积小，分布破碎，难以实现就地安置。

2 案例

日本土地区划整理是在城市规划的范围内，改善公共服务设施，提高宅地使用效率，根据《土地区画整理法》，改变土地形状和性质，新建或变更公共设施的事业。其目的是将基础设施建设与居民地块相结合来推进住区发展，在改善公共设施进行土地整备时，在换地处理之前，分配给土地所有者可使用的土地。在项目开始前以被拆迁土地为交换，补偿给所有者可供使用且能产生一定效益的土地。由于项目终结需一定时间，将项目中整备好的土地分给土地所有者使用，此时所分配的土地为“假换地”；项目结束后，“假换地”才能正式登记为“换地”。

日本土地区划整理工作对我国有很大的启示，其通过地块重建，打破土地权属边界，在区域内统筹安排土地用途，保障区域公共设施建设；明确公共设施用地规模下限，通过“保留地”模式为基础设施提供资金保障。综合多种因素科学确定土地价值，制定动态收益分配制度，确定地权人、承租人与政府共享土地增值收益。

3 广州市城市更新背景下的存量用地整备策略

3.1 加强规划对接与协调

目前规划编制与实施存在着不足，应加强规划前期的协调与对接，确保在更新单元编制前将数据摸查工作前置，确保在更新阶段予以落实。在进行规划编制时，应以城市更新单元作为存量土地整备的基本单元，实现更新规划与土地整理储备紧密结合。在进行城市更新单元规划编制前，先开展公共要素的评估，提前明确在更新单元内需预留控制的公共服务设施、市政设施，明确政府需收储的土地，以及明确业主需无偿移交的房屋，将评估内容作为编制城市更新单元规划的“大要点”。

推行城市密度分区政策，明确“以楼板面积换土地面积”规则。按土地区位、交通可达性、公服设施配套水平、城市设计管控要求等确定城市密度分区，并制定奖励容积、转移容积规则，为土地储备、移交准备政策依据。

3.2 加强政策创新与突破

加强各阶段的政策创新有利于推动存量土地整备的顺利实施。坚持同地段同权利、同地段同责任导向，多个维度完善城市更新涉及的土地整理、储备政策。在城市更新单元编制上，实施同地段同权利政策，在同地段土地按现状面积补偿安置，取消按规划用途补偿安置。同实施地段同责任，建立城市更新单元内公共设施、市政设施、融资用地、移交政府储备用地与用房（视为税费）的全业主共摊机制。

对现行的“三旧”政策进行完善，如从单地块改造转向成片连片改造的政策设计，在政策中增加在城市更新单元内收储土地、获得公共用房的目标。从权属线内就地安置转向更新单元内打破权属边界统筹安置的政策。

3.3 改造开发模式

成片连片的更新改造需多维度要素的空间治理，通过利益统筹促进改造主体、模式、利益全方位协同，建立成片连片改造机制。在政策上探索突破权属边界、改造模式的土地连片开发模式，完善城乡土地资源合理配置的实施路径。提出国有、集体土地联动开发路径，允许旧村改造整合一定比例的零散国有土地，以平衡改造成本；允许国有土地、政府储备用地与村集体用地置换，以整合零散土地。明确农用地纳入“三旧”改造路径，允许政府收储“三地”中的农用地后，协议出让给企业，以实现增存联动、规整用地边界。统筹区域内旧村庄、旧厂房、旧城镇改造，既为旧城镇改造提供资金保障，也实现区域整体品质提升。