城市治理怪圈的现状、问题及对策研究＊

沈月炀，许嘉丽，张嘉桢，郑青青

（内江师范学院政治与公共管理学院，四川 内江 641100）

0 引言

自1949年以来，城镇化跟随经济发展的脚步不断推进。据《中国农村发展报告2020》，预计到2025年我国城镇化率将达到65.5%。城镇化纵深推进与“城市群”发展是我国城市的未来发展趋势。城市作为社会工业生产与商业活动的主要空间，划定了多数社会行为的边界。城市管理作为多主体参与、多方位协调的一种疏通城市功能、维持城市秩序的活动，具有高度的复杂性。“整治-回潮-再整治”的城市治理怪圈的产生在一定程度上是由于城镇化进程加快，城市人口聚集，人与城市发展的步伐失调。因此，必须从产生城市问题的本源出发，探究可行、有效的措施，打破“循环治理”的怪圈，建设人与人、人与自然和谐共生的美丽家园。

1 “怪圈”现象产生的原因

1）产业升级优化导致进城务工人员就业难 改革开放后，劳动力集中的领域从第一产业转到第二、三产业。城市的正常运行需要大量的劳动力，但是城市的资源是有限的。近年来，随着产业结构调整，企业对雇员的要求更高。由于文化水平限制、薪资福利待遇不合期望、城市排外心理等多种因素，涌入城市的部分务工人员找不到满意的工作，加之流动摊贩准入门槛低，对文化程度和技能掌握没有严苛的要求，很多人以此谋生。与个体户相比，流动摊贩缺乏营业执照、门前三包等约定的约束，这在一定程度上造成了因流动摊贩产生的城市卫生及管理问题长期存在。

2）城市管理具有人治色彩 以政府为主导可以集中各种资源办大事，在特定时期可以跨越规则的壁垒。“全民参与”“公共治理”在落地生根的过程中，大部分地区仍旧是“权威为主导，民众自愿参与”的管理模式。大多数情况是市民被动地参与城市治理的各项活动。民众参与城市治理活动没有自主意识支持，这样的行为是难以长久的。

3）保障机制欠缺 社会保障体系中的失业保险可以防范失业风险，减少流动摊贩数量。失业风险较高的农村外出务工人员和找不到工作的应届大学生，因为达不到参保资格不能领取失业保险金，失业保险供求矛盾突出。失业保险金只能保障失业人员的基本生活，但找工作过程中的通信、交通、信息等费用，失业保险金不能负担。失业保险的领取条件苛刻、供求结构不平衡、保障水平低等使失业人员享受不到失业救济金、再就业等社会保障服务。这在一定程度上阻碍失业者再就业，加快失业者向流动商贩、无业人员转化。

4）管理体系不完善 城市管理通常置于公共管理领域，政治学、行政管理学等学科强调城市管理在公共管理领域的共性，而忽视了城市管理专业的个性。缺乏系统的理论和合法的规章指导城市管理实践活动。城市管理行政执法局的授权法源是《行政处罚法》《行政强制法》，其设立法源是《城市管理执法办法》。城市管理缺乏独立的上位法对其进行引导与制约。城市管理者业务能力与知识储备不足，城市管理执法人员专业素养较低，缺乏配套机制与长效管理机制，城市管理者不能与市民进行有效的沟通，导致“怪圈”现象的出现。

2 “怪圈”现象引发的问题

1）城市面貌问题 城市管理主体通过确定城市风格、统一城市建筑颜色等方法改善城市的容貌。但是在城市治理效果回潮的过程中，城市出现不符合城市风格设定、违反城市规划的城市建筑。例如街道店铺广告牌在治理中与城市风格协调，但治理过后由于店铺使用权转让、广告牌内容更新维护等情况再次将颜色图案进行更新，这在一定程度上破坏了统一的城市面貌。或者商家片面追求新、奇，修建与城市风格不和谐的建筑。除了城市外部面貌，城市居民的精神面貌也受到“治理-回潮-再治理”这一城市治理“怪圈”的影响。市民在治理期间经过宣传教育，各方面都得到极大的改善，城市居民的精神文明得到丰富。但治理过后，市民闯红灯、乱扔垃圾等不文明行为复现。

2）环境卫生问题 城市环境卫生问题可以分为2个方面。一方面主要是流动摊贩经营活动造成的乱扔垃圾与地面污渍问题。流动摊贩是城市治理中的顽疾，流动摊贩的灵活性容易导致城市治理失灵。在城市管理执法局开展专项治理时，摊贩流动现象得到很好的抑制，但是专项治理活动结束后，流动摊贩又出现在街道上造成地面卫生问题。另一方面是城市水环境污染问题。水具有流动性的特点，空气污染、生活生产、固体垃圾堆放、运输等各个环节中都可能产生水体污染。因此，水体治理办法需要具体问题具体分析。相关政府部门对水体环境治理在其职能范围内没有统筹全过程，同时，水体环境治理的权责划分不清和缺乏联动机制造成了城市水环境质量时好时坏。

3）居民信任危机 良好的政府公信力是城市政府合法性和权威性的重要来源。在城市文明方面，城市管理者对市民的不文明行为进行多次短时间、大规模的治理活动。这种反复性、间断式的治理行动不能营造稳定的精神文明环境，不利于城市居民养成文明习惯。在市民认同方面，不见成效的城市治理活动导致市民对城市治理丧失信心，认为城市治理活动就是短时间的“瞎折腾”。在组织凝聚力方面，基层干部对城市治理失去信心，认为城市治理活动就是在繁重的常规工作之外的额外“增负”。“怪圈”现象引发的信任危机严重影响政府的公信力与权威性，降低了城市居民的居住幸福指数和对公共服务的满意度。

4）现代化进程的阻碍 城市治理“怪圈”现象出现的本质是治理活动过于重视“高效率”，却没有保证“高质量”。治理活动可能在短时间内有明显的效果，但是从长期来看治理实践容易陷入“整治-回潮-再整治”的城市治理怪圈。城市治理的“怪圈”现象阻碍了具有中国特色的治理体系和治理能力现代化：①反复对一个问题展开治理活动降低公共资源的配置效率；②无效治理、低效治理会大大降低城市居民生活的幸福感、归属感与满意度；③治理过程当中“治标不治本”容易造成公权力跨越规则界限无序膨胀，制约社会主义法治现代化进程，阻碍依法治国方略的推进。

3 解决“怪圈”现象的方法与措施

1）完善管理机制，规范执法方式 ①从管理体制出发，建立高效透明的公开机制，使社会清楚了解城市管理的相关规划与信息，从而打破城市管理主体与市民间的隔阂，缓和双方关系，并且定期更新官方网站内容，将治理程序、工作步骤等进行反馈；②通过建立严格的绩效机制，防止贪腐现象的出现，获得社会的信任，建设服务型政府；③针对违规执法做出处罚，规范执法者的执法过程与行为。

2）落实网格化管理措施，优化数字城管系统 要依托原有网格管理模式，合理、精细划分单元网格范围。同时对网格员进行严格培训与考察，通过集中培训以及每日工作反馈会议，指导网格员灵活运用现代数字城管系统进行工作。同时优化现有数字城管系统，安置监控摄像头，辅助运用5G技术，扩大对城市的监控范围，并对违规数据进行处理、记录，以辅助城管执法人员对识别到的违规行为主体进行警告。

3）严格管理经营主体，着重强调依法管理 利用“城管通”以及数字化城市管理系统，以微信小程序等方式，将智能设备登记作为辅助手段。所有流动摊贩等类似经营主体，通过利用网格管理员流动巡逻时对发现的摊贩进行通信设备注册，并根据季节和时间段划分符合摊贩一定利益的贩售流动场所，固定售卖位置并根据时间安排，使各类经营主体的经营行为有效和合理化。对于所有占道经营主体，要严格落实与强调法律责任与义务，不得占用公共场所经营。

4）推动城市文明宣传，加强居民素质教育 堵不如疏，预防是将问题扼杀在萌芽阶段的最好方法。从短期来看，外来人员落户城市需经过城市守则公约的短期培训，以提高城市公民的综合素质。从长期来看，可以将城市文明行为纳入社会公德教育的范围。城管执法局等城市治理主体共同推进“城市文明进校园”“优秀文明市民评选”等活动。充分利用现代社交平台，短信通信等手段加强城市文明建设，在潜移默化中提高城市公民的素质，从根本上解决城市文明问题。

4 结语

城市管理“怪圈”现象的产生在一定程度上是由经营主体和管理主体间的双向障碍导致。经营主体抑或是市民依然对目前城市的发展情形不够了解，无法适应城市化进程，加之管理主体存在一定的管理问题。针对以上问题，可以通过科技的辅助和合理的人文规定破除这个”怪圈”。希望在不远的将来能够让城市化不再是边界城市化，而是文化城市化、文明城市化。