建筑行业工程总承包管理模式推广研究

2021-03-31周立斌中石化江苏石油工程设计有限公司江苏扬州225009

建设监理 2021年11期

周立斌(中石化江苏石油工程设计有限公司，江苏扬州 225009)

0 引言

2016年，住房城乡建设部下发了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号），提出了20条意见。研读该文件，并结合原建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号）、住房城乡建设部和国家发展改革委《关于印发〈房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法〉的通知》（建市规[2019]12号）文件精神，以及这十多年的建筑市场状况及变化，本文将探讨在推进工程总承包发展中对相关政策的理解和认识的变化。

1 大力推进工程总承包

1.1 工程总承包主要方式的变化

《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号）列举了设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包、设计-施工总承包（D-B），以及设计-采购总承包（E-P）、采购-施工总承包（P-C）等工程总承包方法。在《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）中，后两种方式没有明列，被排除在推广之外。

1.2 保证工程总承包模式不走样

不限制建设单位采用其他工程总承包模式，保证了建设单位的选择权，但在当前并不利于推广工程总承包制。应防止个别单位利用此规定以工程总承包名义发包工程，套取相关优惠政策，变相改变工程总承包模式与要求，进而导致工程总承包推广变味变质。因此，“建设单位也可以根据项目特点和实际需要，按照风险合理分担原则和承包工作内容采用其他工程总承包模式”，同时结合工程实际、外部条件及经济技术论证等因素，综合考虑，慎重采用。

1.3 工程总承包难推广的原因

目前工程总承包推广未尽如人意，原因并不全在工程总承包企业身上。

（1）建设单位及一些管理部门不愿意推广工程总承包模式，这是最大的阻碍。应当破除部门利益和分割管理旧制，减少对利益与控制欲的追逐，积极拥护和倡导工程总承包制的推广。

（2）以往建设单位对专业化程度高的分部分项工程可以平行发包，现在引申至工程总承包企业也可以再发包即进行分包。此时建设单位的专业工程平行发包权被工程总承包企业的再行分包权所替代，此类发包权的转移是工程总承包推广的难点。

1.4 推广形式力度以效率优先、创新创效为基础

政府投资项目可以命令式推广，其他投资项目只能自愿采用，不能违反法律，侵犯建设方权益，强制推广，这是各方拥护和顺利推进的前提。质量可靠是一切工程组织管理实施的前提，而效率优先、创新创效是建设单位选择管理模式所追求的目标，比如钢结构建筑是标准的装配式建筑，具有积极采用工程总承包的条件。

2 完善工程总承包管理制度

良好的法制环境是重要的基础保证，其中最需要完善的就是法律制度，同时还需提高其执行力度，这是推进工程总承包发展的前提。

2.1 工程总承包项目的管理方式

中石化江苏石油工程设计有限公司（以下简称“江苏设计”）从2003年开展工程总承包管理模式已近二十年，采用了四种管理方式：设计采购-施工，如试采二厂消防楼迁建工程；设计-施工采购，如扬州基地住宅楼维修及安保系统改造工程；设计-施工总承包，如陈堡油田联合站污水处理改造工程；设计-采购协作-施工，如江苏油田陈堡及黄四输油码头VOC回收系统工程。

通过总分包合同和供货合同形成设计采购施工一体化的企业联合，借助专业队伍、材料设备供应伙伴在施工采购上的支持，较好地实现了建设目标。工程是在可研初设阶段确定发包的，江苏设计对前期工作负责，也以工程总承包企业身份承担设计-施工等阶段的责任，减免了建设单位的责任和风险。

2.2 建设单位的项目管理误区

（1）“建设单位应当加强工程总承包项目全过程管理，督促工程总承包企业履行合同义务。”此规定导致工程总承包企业管理积极性和工程管理主导作用的丧失，易产生对建设单位的依赖；也与推广工程总承包的初衷冲突，既没有减轻建设单位的负担，也没有体现工程总承包模式的优越性。

（2）建设单位自身有资源和能力对工程项目进行管理，就没必要采取工程总承包模式；既然工程总承包是全过程承包全面负责，建设方只设联络代表或小型协调机构管理监督即可。

（3）建设单位委托项目管理公司进行管理，是复设管理机构、浪费管理资源的表现，易导致职责不清、权利不明、推诿扯皮。现有的监理就是施工阶段的项目管理，再委托项目管理公司与工程总承包方进行“对抗式”管理绝非良策。

2.3 信任和赋权是工程总承包良性发展的前提

建设单位与总分包单位之间互利互惠、相互合作，共同保质保量完成合同目标，是双赢的结果；有无利害关系本身并不与损害工程或甲方利益存在必然联系，“有害”推断不应成为工程活动的习惯思维。

建设单位进行项目管理的介入深度，目前可能的几种做法如下：

（1）无项目管理组织，派遣现场代表只做联络工作，放手由工程总承包企业进行工程管理；

（2）组建小型机构监督管理，具有简单的管理能力，但不过多干预总承包管理；

（3）聘请管理公司或组建项目机构进行管理，投入大量人财物资源，具有较强的管理能力，与总承包管理全方位对接。

前两种做法能激发工程总承包人员的责任心，而且有众多管理监督部门做建设单位后盾，以及各分包合作单位的制约，完全可以放手让工程总承包企业去实施管理；建设单位督促履行合同义务，协调或协助完成外部相关事宜即可。

2.4 工程总承包企业的选择方式

（1）规定明确了工程总承包项目可以采用招标方式，也可以由建设单位直接发包给工程总承包企业，而业主直接发包减少了招投标成本，建设单位发包自主权和法律责任更加明确。

（2）建设单位在没有熟知的工程总承包企业或者工程难度大、多个工程总承包企业竞争无法平衡时，宜采用招标方式确定承包人。

（3）对承包人的选择虽是建设单位的权利，建设单位直接发包也必须依法而为。

2.5 工程总承包管理的基本条件

（1）设计资质和施工资质是当前判断工程总承包企业能力的基础指标，只有拥有了设计施工双向管理能力的企业才是真正的工程总承包企业。设计施工资质一体化对推行工程总承包有利，是工程总承包企业的最终发展方向。

（2）具有相应的常设组织机构和健全的项目管理体系，而不能是临时性的。现有的设计和施工企业不够重视，多是临时组建、紧急编凑的不健全、不完善的机构、兼职岗位和闲置的管理体系。严格要求势必产生更多的投入，工程总承包市场不发达，就导致没有利润回报而亏损，这是企业不重视的原因。

（3）对设计施工资质的规定与对设计施工管理能力的要求有所不同，应以个人素质为基础而不是以企业资质为条件规范工程总承包管理，保证项目管理一线的技术人员到场到位更便于该模式的推广。

（4）工程总承包企业定位在项目管理，应是工程管理型企业而不是传统的建筑业企业。《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）指出：项目承包企业（含项目管理公司）均可以是由施工企业、设计院、监理公司、工程咨询公司等其中之一演变而成的。这说明施工总承包企业和设计院、监理公司、工程咨询公司等并不天然是工程总承包企业。

目前许多具有工程设计综合资质、行业甲级资质的大型设计单位或施工总承包企业可以从事资质证书许可范围内的相应工程总承包业务，有些工程总承包业务则要求同时具有设计资质、施工资质的“双资质”企业。既然以企业的资质评判工程总承包能力，那么取得工程总承包企业资质才可以承接工程总承包项目，这就是“演变而成”的标志。监理公司、工程咨询公司与是否有设计资质或施工资质无关，但经过演变取得开展工程总承包业务的资质后也可以承接工程总承包项目，这说明有设计或施工资质的企业不必然能开展工程总承包业务，没有设计和施工资质的并非不能开展工程总承包业务。

工程总承包企业应有能力管控设计和施工行为，这是取得相应资质的前提。该能力是以工程总承包企业具有多少专业技术管理人员及其是否具有工程总承包管理素质来评判的，关键是资质内涵的人才和专业素养。

2.6 对工程总承包项目经理的要求

（1）取得工程建设类注册执业资格或者高级专业技术职称只是基本前提，应以建造师的执业资格为重。工程总承包关键在管理协调，而施工总承包的管理所要协调的各方面事务范围和涵盖的完整性更接近工程总承包管理要求。

（2）具有工程总承包管理素质，全面协调、一精多通的专业要求是重点。应注意设计负责人担任项目经理管理施工，其原工作职责能力与工程总承包项目经理的能力要求有所不同。

（3）对工程总承包项目经理的业绩要求应是全面的，但目前只能用设计或者施工项目的业绩代替。这是无奈的举措，也是当前适时的规定。

（4）具有高素质的各类人才是企业管理能力的关键。比照设计企业，一个施工企业具有施工管理能力，具备管理和多专业工种人才，能自行完成主体工程，是可进行施工总承包甚至工程总承包的，因为具有相应的人才和管理能力比机械装备要重要的多，材料设备采购可分包，施工机械装备也可租赁或分包。

2.7 工程总承包项目的分包

（1）规定“工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工”，这里的工程总承包企业就是早前开展工程总承包试点的大型设计院和施工总承包企业，其资质证书许可的工程项目范围就是原企业的设计和施工范围。

（2）规定“也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业”，说明工程总承包企业只要具有相应的设计或施工资质就可以开展分包，不是必须自行设计和施工。在我国，主要由国企、央企来承接，由于企业规模超大，在建设领域设计、施工、采购装备等方面公司齐全，对各单位人员能完成指挥抽调，表面是自行设计和施工，但实质上都是独立核算的专业或劳务分包行为。择优分包是在社会分工细化、强调专业化的分工合作背景下，工程总承包发展推广的必然之路。

（3）不同时具备设计和施工资质时，把不具备资质的工作分包出去，是现行文件的要求，也是推广工程总承包的过渡办法。就设计施工而言，没有相应资质的工程总承包企业可以分包给有资质的单位，那么有相应资质的工程总承包企业可以自行实施也可以进行分包。既然有分包政策，有能力而没有相应资质的企业就不会耗费人力物力去获取资质了。

（4）是否将设计或施工的工程内容分包出去应由具有工程总承包资格和水平的企业自己决定。自行实施还是分包、全部分包或部分自己实施，这都是企业内部的事情。某一方面能力的不足必须有针对性地加强和补充，企业自会权衡考虑。

2.8 严禁转包和违法分包等行为

工程的大型化、复杂化导致了专业分工的细化，专业细化反过来又作用于联合承包的形成。广义而言，各类总分包形式都属于“联合承包”——工程总承包实质就是多企业的联合承包管理模式。

（1）不得将工程总承包项目转包。就转包的界定而言，工程总承包单位满足七方面条件就不是转包，即项目经理到位、项目班子健全、负责项目实施和对外联系协调、合同主体关系不变、对质量进度安全向业主负责、控制总分包行为、决定人员机械材料的调配使用。

（2）不得将工程总承包项目中设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位。这是针对国内建筑行业业态而制定的杜绝偷梁换柱、暗地转包的措施。现实操作中也存在矛盾，在行业竞争激烈，讲信誉、讲品牌，企业追求利益最大化的当下，对信誉良好、保持强大管理能力的工程总承包企业就没必要这样规定；当设计或施工任务繁重时，企业必然寻找外援进行分包或联合承包，这既是现实，也是推广发展工程总承包的必然手段；能自行设计或自行施工的企业不得将工程总承包项目工程主体设计业务或主体结构施工业务分包给其他单位的规定，只是对信誉不好、了解不多而中标的企业采取的防范措施。

当然，《中华人民共和国建筑法》要求进行建筑工程施工总承包的企业必须自行完成建筑工程主体结构的规定依然有效，在实施工程总承包的项目中施工总承包成为施工分包，即施工总承包企业不能再进行主体结构分包。

（3）层层分包和管理层次叠加问题。工程总承包的设计或施工分包还存在再次分包的可能，因为分包企业的设计或施工力量是有限度的，按规定，非主体部分的设计或非主体结构的施工业务都是可以分包的。层层分包在社会分工不断细化、全球化合作成为必然的背景下无法避免，因此应提高认识，转变观念，使层层分包合法化，是否需要再分包由各分包企业自己决定，具体项目可在分包合同中加以限制。

从工程总承包到设计或施工承包，再到专业分包、劳务分包，至少存在三个层次的项目管理机构，这些管理机构应该适当精简合并，否则是不小的资源浪费，同时管理层次过多给项目管理带来不利，效率低下、互相扯皮在所难免。如何达到既分工明确又保持高效的管理状态是一个值得研究的课题。

（4）工程总承包已超出了施工总承包的范畴。《中华人民共和国建筑法》中所谈到的肢解发包、指定分包和层层分包的问题已在工程总承包管理的范围内可能且必然产生了。只要工程总承包单位对项目工程负总责并能管理到位，就无需对其进行过多的干涉。

目前建筑市场发展仍然不平稳，私人挂靠队伍庞大，“包工头”管理方式普遍存在。改变管理方式，简化服务手续，减少收取规费，放开分包限制，创新服务机制，是改变现状、变违法为合法的措施和手段。

2.9 竣工验收的牵头组织问题

工程总承包企业应当组织分包企业完成工程竣工验收，在实施中，存在着工程总承包企业在竣工验收中处于何种角色的问题，具体如下。

（1）工程竣工验收由建设单位组织，工程总承包企业作为被验收方应当协调各层次分包企业配合建设单位完成竣工验收，此时处于类似施工企业的角色。

（2）工程总承包是由设计企业牵头实施的，该设计企业可以替代建设单位对分包施工的工程进行实体验收，把项目保质保量地交给建设单位，建设单位应参加监督验收过程，具体操作由合同约定并确定相关取费。

（3）工程总承包企业自行施工的项目应由建设单位主持和组织验收。

同理，对设计的图纸会审、设计交底与接收可以由牵头工程总承包的施工企业替代建设单位组织实施，建设单位参与过程监督；工程总承包企业自行设计的项目由建设单位组织图纸会审、设计交底与接收为宜。

3 提升企业工程总承包能力和水平

3.1 加强人才队伍建设

工程总承包企业的主要特征是强大的工程技术管理能力，即具有高层次和专业齐备的技术管理人才，而非一定具有机械设备和劳务队伍。有人才而非有“实物”（劳务队伍和机械设备），这是工程总承包企业与施工总承包企业最本质的区别。其对可研、设计、施工等多方面知识的应用型、复合型人才的需求才是其核心能力的来源，这也是工程总承包企业与设计院、监理公司、工程咨询公司最关键的区别。

完全依托现有设计施工企业来发展工程总承包具有一定的局限性，想要转变这种认识、突破这种观念，就要承认人才管理能力的重要性。加强工程总承包人才队伍和管理体系建设是推广工程总承包的本质要求。

3.2 加强项目管理体系建设

（1）提升管理能力和水平。工程总承包企业的建立有三种形式，一是新建企业，二是从大型设计院或施工企业独自发展演变而来，三是设计和施工等企业兼并联合组建。后两种形式获得工程总承包资质并开展业务是相对容易的，而新建工程总承包企业去取得相应的设计资质并开展业务虽非易事但尚可做到，要相应的施工资质并开展业务却因为资产、设备和队伍等数量要求而较难取得，全新组建工程总承包企业的很少。工程总承包企业必须具有相应的设计管理能力和施工管理能力，首先应在专业技术人员职称资格与数量上具备取得相应设计和施工资质的要求。

（2）转变观念，加强推广。目前是从设计、施工企业演变发展为工程总承包企业的认知推广发展工程总承包的，这与实际较为契合，但没有从全新组建这个角度来看待工程总承包企业，使推广发展工程总承包具有一定的难度，至少现有的工程建设管理条框和设计企业或施工企业守成既有业务的惰性导致推广发展工程总承包成效缓慢。

4 其他涉及的思考

4.1 行业主管部门观念亟待转变

《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）中，对相关部门转变观念，转变划分阶段、部门分割的管理模式没有涉及，管理部门应当在具体工作中减少工程总承包发展的障碍，如施工资料表格缺少工程总承包企业、工程总承包项目经理等栏目。可以看出，相关基础准备工作需要投入和细化。

4.2 工程总承包的适用范围和江苏设计的践行及展望

（1）要在大中型以上和比较复杂的建设项目中推广工程总承包。对中小型项目和简单重复性建设项目不宜推广，那是“杀鸡用牛刀”的资源浪费，在实施中会走样，易发生人员不到位、不负责、推诿扯皮现象。

（2）工程总承包模式反映了市场专业化分工合作的必然趋势和业主规避风险的客观要求，克服了业主负责制的一些弊端。江苏设计先后承担了陈堡油田联合站污水处理改造、试采二厂消防楼迁建、扬州基地住宅楼维修及安保监控系统改造等多项工程总承包项目，克服阻力打开了局面，完成了业主限额承包控制投资的要求。

（3）做好工程总承包管理，一是要加强施工管理、队伍驾驭和融资功能的建设；二是要建立健全适应工程总承包的管理体制，建立完善的项目组织架构，建立完整的项目管理体系；三是要完善基础工作，提高标准化程度；四是要完善人力资源管理体系，培育高素质的项目管理人才。项目管理的关键在于专业人才，江苏设计要通过项目管理培训充实项目管理队伍，通过让设计人员从事工程总承包管理培养会设计、懂施工的复合型人才。