基于创新社会治理的三明市森林康养旅游发展路径分析

2021-03-31涂多扬

台湾农业探索 2021年5期

涂多扬

摘要：【目的/意义】以福建省三明市为研究对象，总结其建设森林康养旅游基地的实践经验，为更多城市发展森林康养旅游提供参考。【方法/过程】运用文献资料法，研究三明市在发展森林康养旅游的政策措施，由市场培育到成功运营，利用“康养+旅游”的形式助力产业发展，通过对其实践路径的剖析，探索地方政府创新社会治理的经验启示。【结果/结论】研究发现，三明市在森林康养旅游发展领域的社会治理创新形式可以从整体治理、政社协同、政策供给、产业创新4个方面形成可参考的经验启示。

关键词：社会治理;森林康养旅游;乡村振兴

中图分类号：F592.7文献标志码：A文章编号：1637-5617（2021）05-0040-05

Analysis on theDevelopment Path of Forest Health Tourism in Sanming City Based

on Innovating the Social Governance

TU Duo yang

（School of Public Administration， Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian 350007， China）

Abstract：【Objective/Meaning】Bytaking Sanming City of Fujian Province as the research object， its practical experience of constructing the base of forest health tourism was summarized， thus to provide reference for more cities to develop the forest health tourism. 【Methods/Procedures】By using the literature review method， the policies and measures of Sanming City in developing the forest health tourism were studied， from market cultivation to successful operation， and the industrial development was promoted by using the form of “recreation + tourism”. Through the analysis of its practice path， the experience and enlightenment of local government ininnovating the social governance were explored. 【Results/Conclusions】It was found that the innovative forms of social governance in the field of forest health tourism development in Sanming City could form referential experience and inspiration from four aspects of overall governance， government society coordination， policy supply and industrial innovation.

Key words：social governance; forest health tourism; rural revitalization

1问题的提出

2020年，新冠肺炎疫情在全球范围内的蔓延，对各行业产生了巨大冲击，其带来的负面影响也提高了公众对于健康产业的关注。作为健康产业的重要延伸，康养产业的发展在后疫情时代也成为各地区在复苏区域经济以及促进产业结构转变的重要方向[1]。在党的十九大报告中，习近平总书记提出了关于“健康中国”的战略，指出要以提高人民健康为目标。随着“健康中国”战略上升至国家层面，以及系列扶持政策的出台，在生态文明理念的推动和新时代文旅融合背景下，康养产业已经成为促进新时代社会发展的重要引擎，逐渐形成包括健康、养老、森林康养、温泉康养等多种形式的产业链。然而作为新兴产业，其在发展过程中依然存在地方政府缺乏整体性思维，缺少政策供给和管理经验，对于市场认知的欠缺，以及产品服务特色缺乏和相应的配套设施尚不完善等问题。森林康养开发项目通常以乡村、山区为重点区域，在结合乡村产业振兴过程中，易出现因缺乏人才导致的产业发展滞后。另外，偏远地区基础设施薄弱，在发展培育森林康养旅游的过程中往往需要建设一批康复设施、旅游设施、生态景观等配套设施，山林产权问题、如何合理征用林地以及协调林农利益等问题均是地方政府在推进森林康养旅游产业发展所面对的现实问题，亟须创新社会治理模式，探索适宜城乡发展、社会进步的治理道路。

目前，学术界关于森林康养旅游产业的研究集中于以下3方面：（1）区域性的城市发展森林康养旅游产业的路径探索，如陈亚云等[2]对江西省森林康养旅游发展的制约因素进行分析，并提出相应的发展建议。（2）森林康养旅游基地的建设，主要以基地建设的定位、认证标准、规划设计等方面为重点[3]，同样包括评价指标体系的建构等方面[4]。（3）森林康养旅游与其他产业的融合发展，如茶园旅游与康养旅游的融合发展[5]。梳理已有的文献发现，将森林康养旅游与政府社会治理相结合的研究较少。作为全国森林康养基地试点的三明市提出要发展全域森林康养产业，并形成具有区域特色的康养产业发展模式，成为福建省乃至全国康养产业发展的重要示范区，以三明市为个案进行分析，有利于形成具有普遍意义的路径参考。因此本研究依托“健康中国”战略和“绿水青山就是金山银山”的生态治理理念，结合新冠肺炎疫情所带来的社会影响及对康养产业未来发展的思考，探索政府如何在提升社會治理效能的同时加强森林康养旅游领域的开发与建设。

2理论基础：创新社会治理的理论阐析及拓展党的十八大以来，“政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑”成为新时代实现社会治理现代化的基本方式[6]。在党的十九大报告中明确指出要打造“共建共治共享”的社会治理格局，充分体现以人民为中心加快推进社会治理现代化建设的新发展思想。社会治理作为国家治理的重要组成部分，其重点是强调实现治理主体多元化，并以人民为中心，实现人民物质精神的富裕，在面对社会现实问题将德治与法治并行，紧密围绕以社会主义核心价值观和依宪执政的思想，提升治理质量，实现善治的格局[7]。社会治理以社会问题为导向，在深化改革的过程中，依据马克思主义理论在中国的实践探索和我国经济社会建设的发展需求，探索社会治理创新模式成为新时代实现高质量发展的现实需要，也是在对于人民参与到社会治理需求的重视。在国内主要矛盾转变的现实背景下，要重视人民群众对精神文明生活满足的需求，面对社会形势的变化，正视社会矛盾，提升群众生活质量，提高社会主义民主政治水平，是实现社会治理持续创新的重要源泉[8]。另外，党在社会建设过程中提供了长期稳定的政治局面，党的政治理论为社会治理现代化提供科学的指导，党的组织建设是社会治理现代化的战斗堡垒，其理论优势、组织优势、制度优势为新时代社会治理创新提供了坚实的基础[9]。乡村是社会治理应用不可或缺的场域，在新时代背景下乡村地区经济社会结构发生转变，社会人口流动加剧，乡村精英群体的流失，乡村人口结构失衡，导致乡村迈入空巢社会，成为乡村社会治理的难题。传统的基层管理模式注重对于乡村等偏远地區的资金、人才、基础设施的投入，往往忽视其内源性的因素，即仅注重发展乡村自身的社会资源，以减少对于城市经济的依附，因此内源性发展动力不足是乡村社会面临的普遍问题[10]，这也必然要求转变基层治理的模式，创新社会治理。

随着经济社会的快速发展，人民群众对于健康生活的追求，政府和市场提供良好的康养环境成为满足群众需求的现实目标。2019年新修订的《中华人民共和国森林法》明确了森林旅游的法律地位，并明确指出要完善森林康养基础设施和丰富森林康养产品，以法律条文肯定其作为康养产业的重要分支的社会价值。森林康养有别于森林旅游，其依托于森林资源的优势，衍生出生态资源、景观资源，并与医药学、养生学进行融合。在康养旅游的发展中面对的一系列社会问题，政府应完善社会治理体制，创新治理方式，通过构建社会治理模式，针对性地解决实际问题，并充分发挥政府主导作用，引导企业探索生产复合型、多维度、跨业态的新型康养旅游产品[11]，并为人民群众提供满意的康养环境。

3案例导入：森林康养旅游发展的“三明实践”3.1三明市森林康养旅游发展概述

三明市位于福建省中部，全市森林面积180.8万hm2，森林覆盖率78.73%，森林蓄积量1.82亿m3，拥有国家级森林公园6处，省级森林公园19处，森林覆盖面积居全国前列，并享有福建“绿色宝库”，中国“绿都”的美誉[12]。自2019年7月三明市出台《三明市发展全域森林康养产业的意见》以来，其积极发展绿色经济，依靠独特的生态优势，探索适宜区域经济健康发展的森林康养产业，成为福建省内乃至全国在森林康养领域的先行者。三明市在布局和发展康养产业中以顶层设计和系统性规划明确产业未来的发展，在《三明市支持文旅康养产业加快发展政策措施》中提出19条措施，支持森林康养产业发展，组建“十养”联盟，组织收集“百园”“千道”项目，并积极申报省级项目扶持资金，借助媒体宣传“中国绿都·最氧三明”城市名片，充分利用“林深水美人长寿”的生态优势，以泰宁世界自然遗产为核心，以“美食、康养、红色”为主题的全域旅游产品进行推广。为进一步完善康养基地布局，2020年4月三明市推出了《三明市森林康养基地评定办法（试行）》，明确包括森林景观、康养产品、从业人员等在内的15项要求，对市场建设进行规范化治理。2020年11月通过的《三明市全域森林康养产业“十四五”发展规划》为福建省首个全域森林康养产业的“十四五”规划，其中包含重点推进20个森林康养基地项目建设，完善康养设施和优化康养环境等规划目标。三明市在推进绿色发展中，结合“生态+”“康养+”“绿色+”“森林+”等系列新业态新模式，进行多维度、宽领域的融合与发展，积极创新森林康养产业发展模式。其充分发挥区域资源优势，以其独特的药食资源，如将乐青草擂茶、尤溪草根汤等近200种药膳，为森林康养旅游奠定了基础[13];结合森林旅游、花海农场、湿地观光等自然旅游资源，在乡村振兴的利好政策背景下，充分发挥乡村田园式风光与森林旅游结合的优势，开发和建设了休闲农业与乡村旅游精品工程;并依托特色小镇、乡村民宿、康养基地、研学基地等设施，积极探索建设具有人文气息和自然美景并行的示范区，如睡眠小镇—大田县赤头坂国有林场，围绕“睡好觉”这一个主题，成功创建为“全国森林康养试点建设单位”和“中国睡眠康养示范基地”[14]。

三明市在探索森林康养的道路上已经取得一系列成就：2019年10月三明市成为全国森林康养基地试点建设市，入选2019年度全国康养20强市榜单，明溪县鸣溪湿地公园成为福建首家省级湿地公园;成功创建三明市森林康养协会以及包括明溪印象归化森林康养基地、泰宁金阳明星森林康养基地、永安天斗（霞鹤）森林康养基地等在内的10个示范基地和2个小镇[15]。三明市在森林康养产业的系列探索实践，对建设环境友好型社会和解决区域经济发展不平衡不充分的实际问题具有重要意义，对康养城市建设也同样具有重要的借鉴意义。

3.2基于创新社会治理的三明市森林康养旅游发展的逻辑剖析

三明市政府依托“林深水美人长寿”的生态优势，并将其转换成为经济效益，在实践探索中创新政府治理方式，统筹规划产业布局，积极发挥社会多元力量，以渐进式政策保障产业持续发展，并着力推进森林康养基地项目建设，为国内其他区域的康养城市建设、康养产业发展提供了“三明实践”的经验。

3.2.1系统规划：由点及面的治理脉络三明市在森林康养产业的发展首先明确了未来的发展目标和建设标准，为产业发展指明了方向。为解决产业资金问题，三明市秉持“绿水青山就是金山银山”的理念，将深化林改为切入点，率先开创林业金融创新多个样本，例如：创新金融风险防控机制、创新普惠林业金融产品等，通过“银行+村合作基金+林农”等模式，为林民、村民提供资金来源保障。另外，在具体落实过程中以各区县为单位加强基地建设、小镇建设，稳步增加基地数量，并将各县区将辖区内的旅游资源进行细分，将乡村资源、红色文化、闽台文化等不同类别的旅游资源与康养产业进行融合，开发特色的旅游路线，确保基地旅游客流量稳定和旅游产品与时俱进。

3.2.2政企合作：共建共管的治理主体新时代对于治理的要求更加强调多元化，发挥市场在资源配置中的决定性作用。三明市为提高为民服务质量，林业局积极推动创建三明市森林康养协会，组建森林康养基地联盟，并建立“共建信息平台、共推服务产品、共促推介营销、共享专家智库”等方面的“四个共机制”，并积极寻求政府在与三甲以上医疗机构实现共同开发医养结合的康复疗养市场，鼓励创建各类森林康养企业来形成特色的市场主体。另外，为提高治理水平，让社会群众参与治理过程，基层政府推进村民参与林业管理，如三明市沙县西霞村为探索“三权分置”经营权规范流转的模式，成立相应的公司，全体村民以林地经营权入股，成为公司的实际股民参与治理，并核发“股权证”和创新“金林贷”，以此减少矛盾纠纷，同时提升了经营水平和增加了经济收入。

3.2.3政策扶持：政策工具作治理保障在“健康中国”战略背景下，三明市应对新冠肺炎带来的社会影响积极发展森林康养产业，第一时间出台系列扶持政策，策划出台《三明市森林康养基地评定办法（试行）》等文件，規范、指导基地开展建设。从《三明市发展全域森林康养产业的意见》到《三明市全域森林康养产业“十四五”发展规划》，三明市始终贯彻区域康养产业生态发展的规划，以充分发挥政策的引导作用，激活辖区内创建康养示范基地的积极性，规范市场秩序、提升市场产品质量，有序推进三明市康养产业朝向高质量方向发展。三明市政府将森林康养纳入文旅康养产业，并给予财政奖补、政策优惠等形式支持康养产业发展，先后邀请国家林业和草原局、福建省省林业局和中国林业产业联合会等方面提出指导建议，并与北京林业大学等机构签订合作协议，在森林康养基地建设、人才培养等方面开展合作。

3.2.4创新模式：灵活运用的治理机制三明市针对森林康养旅游产业的产品市场开发，以“森林+”为主线，围绕健康、养生等主题，以医养为重点开发系列康养产品;依据各县区内各特色小镇的地理位置、资源条件创建具有特色的文旅小镇;同时依靠乡村振兴的政策，实现乡村旅游脱贫，通过发展“森林康养+”，引导村民参与景区、小镇的开发建设，紧密围绕以森林康养发展为主线，政府扶持政策为保障，融合多元产业优势力量，共推区域森林康养旅游发展。另外，创新性地推出“长短结合”“龙头带动”等发展模式，推行“公司+基地+农户”的“农企合作、农企双赢”经营模式，挖掘林地生产力，促进增产增收。

4经验启示：新时代森林康养旅游发展的路径选择4.1整体治理：顶层设计与统筹规划

地方政府作为推动森林康养旅游发展的主导力量和市场建设的监管者，在旅游目的地产业未来发展的顶层设计和规划中起到重要作用。首先，对于区域产业的未来发展规划，政府部门应树立整体性治理理念，对于区域资源的优劣势进行系统性梳理，在确定区域发展森林康养旅游产业的未来方向之后，应积极规划具有资源禀赋的地区做到保护与开发相结合，明确区域目标市场的群众基础，并以制度保障为关键，进而完善相关领域的配套设施，同时结合智慧工具，实现数字化运行，推进基地建设智能化，政府公共服务智慧化;其次，地方政府应充分结合旅游产业作为强综合型产业的特点，明晰相关部门职责，统筹产业融合发展，建立必要的部门机构统筹资源，并积极发挥区域联动作用，夯实区域品牌基础，为政社协同、政策供给提供制度基础和保障，从而能够依据市场动态创新发展模式;最后，持续性的产业发展离不开群众基础和对市场的动态调整，这就需要政府部门积极联合相关的社会组织，鼓励其参与对目标区域的动态治理。

4.2政社协同：多元主体共建共治共享

政府、社会、企业、群众等作为推进产业发展的重要组成部分，在规划布局和具体实践中均需要发挥协同共建的作用推进森林康养旅游市场的培育和运营。在社会治理领域中，强调发挥社会协同作用，即需要以政府为主导的产业发展模式中秉持以人民为中心的发展理念，做好顶层设计和统筹规划，推出必要的政策、法律、管理等方面的支持措施，也需要社会力量中包括以学校、智库为主体的相关领域提供人才支持，为政府、企业、基地建设等实践主体提供政策建议等方面的智力支持。具体表现为：一方面，政府需要引导企业跨界合作，探索新颖的发展路径，创新产品形式，以微观视角探索森林康养旅游市场建设;在创建康养基地过程中，要着重结合乡村旅游扶贫的特点，以社区、乡村为基本单位，鼓励社区居民、乡村村民参与治理过程，重视基础设施的建设，引导社会资本投入，并积极探索适宜的分配机制，实现森林康养旅游发展的福利覆盖全民全区域。另一方面，与科研院校等机构合作积极探索在目标区域的特色挖掘，通过与当地政府建立人才培养项目，为森林康养产业培育本土人才建立基础;在基层组织中注重发挥村民、社区群众的力量，通过股权等形式让群众参与治理过程，既发挥群策群力的作用，也实现对于治理主体的监督效果，推进区域产业发展共建共治共享格局的形成。

4.3政策供给：激活扶持政策保障机制

地方政府应积极推进森林康养旅游产业的发展，建立康养旅游产业发展的标准，对于已有的市场进行规范化运营，制定出支持产业振兴的相关政策，给予财政补贴等。首先，健康中国、乡村振兴、特色小镇、田园综合体、全域旅游等系列规划布局为未来新兴产业发展提供了政策扶持基础，明确以民生政策为核心，以产业政策为引领的扶持标准[16];其次，在创新政策工具的过程中，针对开发和培育森林康养旅游市场的区域，政府制定产业扶持政策应充分与土地政策、城乡资源融合、生态建设、社会发展等方面的政策相协调，明晰规划布局领域的政府职责和产业发展方向，在结合上游政策的扶持方向，因地制宜地创新政策形式，使其融合到本地市场。另外政府要注重农业现代化的建设，由于森林康养旅游市场的特殊性，扶持政策需有序推动乡村地区产业融合和土地制度改革，保证乡村市场质量稳步提升，便于社会资本的融入;最后，注重培育“龙头企业”“标杆企业”，在政策利好的背景下，为中小型森林康养旅游基地提供模范化经营单位，并建立相应的产业联盟，积极引进同类行业企业进驻，引入资本，提供政策性财政补贴，共促区域森林康养旅游产业发展。

4.4产业创新：探索康养旅游赋能模式

康养旅游产业的发展需要结合区域特色实现差异化发展，以此推进区域产业形成竞争力。在森林资源丰富的乡村，注重发展社区与养生结合、生产与养生结合、乡村与田园融合等形式;在培育森林康养旅游市场的过程中注重产业间的跨界與融合，转换产业发展的态势和注重内部结构的调整。例如，在依托自然森林景观而发展的乡村旅游，要将田园养生与其结合，发挥田园的空间载体作用，并开展多种形式的旅游活动丰富内容，造就具有人文内涵和自然景观相结合的康养环境。另外，可通过共享经济模式融合多元市场主体及资源优势，以智能驱动，促进森林康养旅游产品的质量升级;结合生物技术、大数据等先进技术，提升森林康养旅游产品的展示效果;并积极融合跨界产业的资源优势促使其为产业创新发展赋能。应注重延伸体验康养旅游的时间与空间，打造夜间旅游模式，充分发掘夜间森林康养基地的项目内容，通过与当地乡村文化景观相融合，开展形式多样的夜间旅游活动，以此提升森林康养旅游的吸引力。

5结语

“康养+旅游”的产业模式，既是新时代人民群众对于美好生活追求多元化的表现，也是产业自身发展的必然选择。在经济社会发展到一定程度，产业的跨界与融合，既为地方政府创新社会治理提出新要求，也为新阶段提出高质量的经济发展目标明确方向。目前，森林康养旅游产业的发展还处于探索实践阶段，产业的发展需要政府、企业、社会组织等多元主体的共同参与和实践，并充分结合区域经济发展规律与市场动态，构建利于新时代人民对于健康生活需求的康养环境。对于森林康养旅游产业的未来发展，相信在创新社会治理的理论研究与实践过程的相结合，会为产业发展提供持续的动力。

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