新冠疫情下《传染病防治法》的修改与完善

高玉玲，董磊

（1 皖南医学院，安徽 芜湖 241001；2 北京隆安（芜湖）律师事务所，安徽 芜湖 241001）

新冠疫情是一场法治大考，考验我国的治理体系和治理能力，也考验现行法律的适用力。依法防控、依法治疫是保障疫情工作顺利开展，维护社会安全稳定的重要保障。新冠疫情给社会的经济发展带来了一定的冲击，也引发了新的民事、行政、刑事、劳动等法律问题。如何预防和控制此类重大疫情的发生，减少由此而带来的负面影响，防患于未然。必须“加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善。”[1]基于此，本文系统梳理了新冠疫情防控下《传染病防治法》适用中面临的法律问题，并提出完善《传染病防治法》相关建议。

一、新冠疫情下《传染病防治法》适用中存在的问题

2019 年开始的新冠肺炎疫情是我国建国以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。我国现行的《传染病防治法》对此突发重大未知的传染病防控在法律适用上存在一定的困境。

1.突发原因不明传染病的初期防控法律规定缺失。我国《传染病防治法》将传染病分为甲、乙、丙三类，对甲、乙、丙三类传染病分别采取强制管理、严格管理和监测管理的分类管理制度。[2]而对于突发原因不明的传染病，由于初期其传染性和风险性未知，在无法确定其属于哪一类传染病的情形下如何防控？我国《传染病防治法》中虽然有两个条文有所涉及，但对其初期的防控规定几乎是空白的。这两条规定中一条是针对突发不明原因传染病发生时的报告制度,《传染病防治法》第三十条规定：“发生突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。”另一条是针对不明原因的传染病需要采取甲类传染病控制措施时的批准制度规定，“其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。”至于原因不明的传染病在报告后到国务院卫生行政部门宣布其为法定的传染病前如何管理和防控，各部门的权责如何划分，《传染病防治法》中对此没有规定。此次新冠疫情自2020 年1 月底在武汉的大规模暴发虽然与人类对疾病的认知有关，但也与初期防控制度缺失具有关联性，这一时期正是国务院批准将新冠病毒肺炎纳入乙类传染病、采取甲类管理传染病之前的时期。前期虽然相关人员和部门履行了报告规定，但由于无法确定其等级和风险，其防控措施依法无法真正实施。直至1 月20 日经国务院批准将新冠病毒肺炎纳入乙类传染病、采取甲类管理的传染病后，各地政府才开始启动突发公共卫生事件一级、二级应急响应，开始了真正意义上的新冠肺炎防控。前期的报告制度虽然实现了政府、卫生行政部门和疾病防控部门的内部知情，而外部没有采取相关的防控措施，其强调信息流的内部管理，而忽视了信息公开的预防性功能。[3]而此前防控措施上的缺陷可能与我国现行《传染病防治法》对突发原因不明的传染病初期的防控制度缺失有关。当然也可能与政府的治理能力具有相关性，因为在突发不明原因的传染病发生时，尽管《传染病防治法》的规定有所缺失，政府仍然可以根据《突发事件应对法》、《公共卫生应急条例》等相关法律法规主动作为，依法防控。

2.预警制度的相关条款规定模糊。新冠疫情初期由于预警制度没有完全落实，导致公众对疾病认知不足，相关部门的应急防控预案和应急防控措施处于虚无状态。那么在突发不明原因的传染病疫情发生时，应该由谁发布预警，在多长时限内预警？《传染病防治法》第十九条、第二十条虽然规定了预警制度，但对预警主体和时间的规定较为模糊。第十九条规定“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”根据该条规定，预警的主体是“国务院卫生行政部门”和“省、自治区、直辖市人民政府”。第二十条规定：“地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后，应当按照传染病预防、控制预案，采取相应的预防、控制措施。”根据该条的规定预警的主体是“国务院卫生行政部门”或“省、自治区、直辖市人民政府”两者择其一。可见预警的主体不仅法律自身规定模糊，且法律之间也不一致，从而导致原因不明传染病发生初期相关部门没有履行应有职责预警，进而影响了初期防控措施的实施。

3.疫情防控行政强制措施的权责及标准不明晰。《传染病防治法》规定了政府在甲类传染病发生或传染病爆发流行时实施隔离和切断传染病传播的必要措施，但相关条款在新冠疫情防控中暴露出法律适用上的一些缺陷。如第四十一条规定：“对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告”，该条对地方政府实施隔离措施的规定是授权性规范，而非义务性规范，即可以采取隔离措施也可以不采取隔离措施，至于采取何种隔离措施，是居家自我隔离还是由政府集中强制隔离，均无明确规定。所以，在武汉疫情发生初期，在医院床位严重不足的情形下，政府没有实行相应的隔离措施，有的虽然要求实行居家隔离，但由于缺乏管控形同虚设，导致聚集性疫情时有发生。后来在政府实施强制集中隔离的措施后，疫情控制取得了较好的效果。

4.采取强制防控措施后的法律保障条款不足。首先，采取强制防控措施必然对公民的生产、生活、经济等方面产生一定的影响，法律应对此建立相应的保障制度。《传染病防治法》规定了隔离人员的生活保障问题，“在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。”其次，在采取停工、停业、停产等紧急强制措施后，如何为停产停业的企业和停工的劳动者提供保障，《传染病防治法》第七章虽然专章共6 个条款规定了保障措施，但主要是一般情形下政府经费保障措施及从事工作人员的保障，对于采取紧急防控措施造成的次生灾害救济条款缺失。这次新冠疫情防控中造成的停产和停业时间之久、停业范围之广都是建国以来前所未有的，对餐饮业、旅游业、交通等行业造成了较大的冲击。为此，习近平总书记在2020 年2 月23 日召开了统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议，各省也出台了复产、复业、恢复经济发展的相关政策。

5.依靠群众原则在疫情防控条款方面体现不够。依靠群众原则是《传染病防治法》的基本原则，而这次疫情战争的胜利是一场人民战争的胜利。战“疫”为了人民，依靠人民。在疫情暴发后，在党中央坚强有力的领导下，在习近平总书记的亲自动员、亲自部署、亲自指挥下，党政军民学、东西南北中紧急行动，全力奋战，发动了一场依靠人民的疫情阻击战。我国《传染病防治法》第二条虽然规定了传染病防治“依靠群众的原则”，但在“疫情控制”的十一个条款中没有一个条款涉及，其主要是规定医疗机构、疾病预防控制机构、政府、卫生行政部门在传染病暴发流行时可以或应当采取的措施，对疫情控制下依靠人民群众的相关条款缺失。而疫情初期由忽视传染病疫情的特点和群众防治的特点，造成疫情在一定程度上的扩散，后基于党中央对于疫情形势的准确判断和有力举措，采取联防联控，动员人民力量，最终取得了抗疫战争的胜利。

6.各部门的防控职责条款不够周密。《传染病防治法》中主要规定政府、卫生行政部门、疾病预防控制机构及医疗机构在传染病防治中的职责。各部门的权责尽管有所分工，但职责和权限规定比较笼统，相互之间缺乏有效的衔接，在实际中难免存在相互推诿的现象。如《传染病防治法》规定了卫生行政部门主管传染病防治及其监督管理工作，管理中基本上是采取属地管理、属地报告等制度。但由哪个地方的卫生行政部门管存在分歧。不仅存在属地化管理部门的认定问题，还存在部门间权限交叉情形，特别是政府与卫生行政部门间、不同级别的地方政府间部门间权限分工，各级政府的权限分工在相关条款中没有明确的范围限定，在相关的条款中还存在一项措施有多个部门均有权执行的情况。

二、完善《传染病防治法》的法律建议

由于新冠疫情的突发性、重大性和防控的迫切性，《传染病防治法》在新冠疫情的防控中法律适用上存在一些缺陷和不足，为此应总结抗击这次新冠疫情的成功经验，进一步完善《传染病防治法》的相关制度。

1.建立突发原因不明传染病的初期防控法律制度。突发原因不明的传染病由于其是突发的且发病原因不明，其后期的传染性、风险性和可控性也无法知晓，因而对这类传染病不能掉以轻心，法律上应建立其初期防控法律制度。因这类传染病可能是传染性较低的丙类传染病，但也有可能是风险性极高的甲类传染病或采取甲类控制的乙类传染病。且当今现代化的运输系统助长了传染病在世界范围内传播，无症状感染乘客的一个咳嗽或一个喷嚏就可以把病毒传染给其他乘客，[4]所以，初期宁可防空，也不能不防。2003 年的SARS 和2019 年新型冠状病毒（COVID-19）给我们的教训尤为深刻。在国家正式宣布其为法定的传染病之前仅有内部的报告制度是不够的，应建立突发原因不明传染病的初期防控制度。规定在采取内部报告的同时，地方应建立公布制度，让公众知情，唤起公众的警觉意识和预防意识，因为传染的防治必须依靠群众才能完成。同时规定地方卫生行政部门应当组织专家及时进行风险评估，制定防控预案，地方政府应根据风险等级采取必要的防控措施去预防扩散，保障公共卫生安全。

2.完善传染病疫情预警制度的相关条款。在疫情防控中，关口前移、提早预警对于控制和战胜疫情非常重要[5]。预警制度设立的目的主要是规定风险发生以前向相关部门和当事人发出紧急信号，报告危险情况，以避免危害在不知情或准备不足的的情况下发生，从而最大程度地降低危害所造成的损失行为。所以，在预警的主体、预警的时间和预警的对象上应进一步完善，增强法律条款的适用性。预警制度的设定应分为法定的传染病和突发原因不明的传染病，对法定的传染病由于风险已知，应该按照传染病的种类设定预警主体、预警时间和预警对象，对于甲类传染病及乙类传染病采取甲类管理的由国务院卫生行政部门在全国范围内预警，对于乙丙类传染病由省、自治区、直辖市政府在本行政区域内预警。对于突发的原因不明的传染病，预警的主体应规定为县级以上的地方各级人民政府，即只要县、市、省的传染病例达到了规定数量，就要启动相应的预警制度，直至国家启动应急预案，防止因启动滞后而带来的风险。

3.明确疫情防控行政强制措施的责任和标准。由于甲传染病或按甲类管理的乙类传染病传播速度快、风险大，为了进一步明晰行政机关在传染病防控中的责任，当甲类传染病或甲类管理的乙类传染病发生时，应将《传染病防治法》四十一条行政隔离措施的授权性条款调整为义务性条款。同时法律中应明晰实施隔离措施的方式，规定由政府在指定的场所集中隔离的方式，即“对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府必须实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告，隔离应采取在指定的场所集中隔离的方式”。由于疫情的突发性、未知性和不可控性，《传染病防治法》中的紧急强制措施完全采取列举的方式规定，难以防控突发的重大的不明原因传染性疫情，为了应对未来可能发生新的变化，可在紧急措施的列举性条款后增加一般性条款，如增加“依法可以采取其他紧急控制疫情的措施”，这样可以应对将来发生的新变化。当然在具体行政强制防控措施上，应在保障公共卫生安全的基础上，同时最大限度地保障个人和企业的合法权益。

4.完善采取防控强制措施后的保障制度。对于采取行政隔离等强制措施的，法律中不仅应确立保障被隔离人的生活保障和工资问题，还应确立依靠被隔离人尽抚养、赡养、扶养义务的生活不能自理人员的生活保障问题。对于采取停工、停产、停业、停课等强制措施的，在《传染病防治法》的保障措施中增加相关条款，明确对企业、劳动者因疫情而造成损害的补偿制度，而这次抗疫中的相关成功经验为完善该方面的制度提供了支撑，如税费的减免、租金、工资支付等问题。对于因为采取疫区封锁等强制措施带来的生活问题，法律中应规定政府对相关人员的生活提供保障。同时法律中应确立对于因为疫区封锁滞留在外地的疫区人，滞留地的地方人民政府应为其生活提供保障，不得地域歧视。对于因为疫区封锁滞留在疫区的外地人，疫区地政府也要对特殊困难群体做好相应的保障工作。

5.增加依靠群众原则在疫情控制方面的相关条款。将依靠群众原则贯穿于传染病疫情防控的始终，将这次重大突发疫情防控中“依靠人民群众”的相关经验措施写入法律条款，使依靠群众原则在防控重大突发疫情发生时有法可依、有章可循。为打赢疫情防控战，习近平总书记作出重要指示：必须广泛动员群众、组织群众、凝聚群众，全面落实联防联控措施，构筑群防群治的严密防线。新冠疫情的防控过程中，充分体现了人民群众力量的重大作用。因而，《传染病防治法》中要将依靠群众的原则落实到传染病预防和控制的各章节各制度规定中。在疫情控制章节中增加相关条款，规定居民委员会、村民委员会、企业事业单位和其他组织应当按照当地人民政府的决定，开展自救、互救，维护社区公共卫生，为困难群体提供社区服务，协助维护社会秩序。规定传染病暴发流行时，公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会和所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取强制隔离和其他紧急措施，防止传染病疫情的扩散，同时积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。

6.明确规定各部门的职责权限。对于突发重大的传染病来说，其既属于公共卫生事件，也属于突发事件，同时也是传染病。当疫情发生时，《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生应急条例》均可以适用。但这些法律法规对各部门的职责分工不尽一致，所以要系统梳理《传染病防治法》与《突发事件应对法》中各部门分工不一致的地方。同时修订完善现行《传染病防治法》的相关条款，明确政府与卫生行政部门间、各部门的职责分工和权限范围。在传染病的属地报告制度中，应规定采取首次确诊医院所在地的卫生行政部门为主报部门。对于监狱、养老院、福利院、戒毒所、精神病院、公安看守所、未成年犯管教所等特殊场所的疫情应明确规定相应的主管部门。