陇中地区实用性村庄规划编制重点探索<br/>——以白银市白银区水川镇试点村庄规划为例

陇中地区实用性村庄规划编制重点探索
——以白银市白银区水川镇试点村庄规划为例

2021-03-26左秀堂杜金泽吕明亮

甘肃农业 2021年2期

左秀堂，杜金泽,2，吕明亮,2，任敏,2

1.中国城市发展研究院西北研究院，甘肃兰州 730030

2.甘肃国城规划设计研究院，甘肃兰州 730030

自中共中央国务院提出建立国土空间规划体系以来，国家及自然资源部出台一系列文件明确了国土空间规划的体系、编制、审批要求，明确村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，并提出要编制实用性村庄规划[1]。2020年6月，甘肃省自然资源厅《关于开展村庄规划试点工作的通知》提出选择不同类型村庄开展村庄规划编制试点工作，探索符合地方实际的编制方法和技术路径[2]。

陇中地区村庄受地理格局、地形地貌、气候、水文条件的影响，村庄类型多样，发展模式各异。以白银区为例，近年来乡村产业由分散式布局向集中式发展转变，乡村产业逐步向南侧自然资源独特、发展基础较好的水川镇和四龙镇聚集，基于此，探索编制资源禀赋突出的水川镇金锋村、桦皮川村及均安村实用性村庄规划可以为陇中地区类似集聚提升类村庄发展总结经验。

一、目前村庄规划存在的问题

白银区水川镇位于白银区南部，下辖13个行政村，全区编制过美丽乡村规划的行政村占30.77%，包括顾家善村、大川渡村、五柳村及顺安村。水川镇金锋村、桦皮川村及均安村位于水川镇的东南部，紧邻黄河，区位条件优越，资源禀赋突出，乡村文化旅游产业发展具有一定规模和基础。通过对水川镇村庄规划编制质量、实施绩效等综合分析评估，村庄规划在编制与实施管理中普遍存在以下共性问题。

（一）规划引领作用弱，问题导向性差

规划实施管理需要动态维护，大部分村庄规划以城市观念来设计农村[3]，在个别地方中已经出现了园林化、庄园化、模式化、城市化甚至贵族化的倾向[4]。村庄现状分析不足，未充分了解村庄实际诉求，没有因地制宜选择符合当地实际的发展模式，对于农村建设工作指引有限，如部分小城镇规划将距离镇区或集镇近，人口密度高，发展条件相对较好的村庄纳入规划范围内，但未对居民点建设和发展提出具体指引或要求。由于未充分考虑小镇与村庄的发展时序、发展实际条件，村庄发展建设一方面受小镇规划制约，规划范围内不能新增村庄产业用地，同时小城镇发展市场动力不足，建设迟缓，双向制约了城镇和乡村共同发展。

图1 白银区水川镇金锋、均安、桦皮川三村位置及地形水文分析图

（二）规划质量参差不齐，项目引导不足

从白银区村庄规划实施评估结果来看，大多数村庄规划缺少可操性，规划质量参差不齐，总体上包括以下几个因素。首先，村庄规划编制基础数据不统一，底数底图不一致，难以指导项目实施。以水川镇为例，五柳村于2017年编制了美丽乡村规划，由于底数底图不一致，现已无法指引村庄建设，涉及乡村振兴的污水处理站、养殖设施用地等乡村振兴类项目、未在已编制的美丽乡村规划中体现。其次是对村庄发展现状分析不足，问题导向性不够明确，缺少问卷调查、未充分体现村民意愿，对全村的资源禀赋要素挖掘不足，导致问题导向下的发展策略在解决村庄实际问题中不具有针对性。最后是组织编制主体对村庄规划不够重视，由于城乡发展阶段的不同、城乡发展侧重点的区别，部分村庄规划编制目的较为复杂，有的仅仅为完成考核任务、申报项目需要。

（三）规划管理困难，延续性不足

好的村庄规划需要严格的管控才能落实规划的意图、巩固规划成果。陇中地区大多数村庄受地形、气候限制、生产条件的限制，生产空间与生活空间冲突较为明显，多数村庄的项目建设与基本农田、一般耕地存在冲突，以水川镇金锋村、桦皮川村及均安村为例，第三次全国国土调查数据中与2017年永久基本农田数据冲突的各类建设用地面积达2.29hm2，村庄规划管理模式有待加强。

（四）规划成果专业，公众参与不足

现有规划根据国家及地方专业标准编制，部分规划编制完成后会通过政府部门网站进行公示，但未充分考虑村民生活习惯及对计算机设备、网络的熟悉程度，导致多数村民无法真正参与到村庄规划编制、实施等环节。部分村民了解村庄规划途径主要为村庄宣传板，但根据标准、规范编制的规划具有一定专业性，村民无法通过标准化、专业化的规划图获取涉及自身利益的信息，如用地分类图斑的详细意义，功能分区内具体建设指引，农用地可建设项目类型及规模，宅基地建设标准等，导致规划对村民及项目建设的引导不足。部分村庄编制了美丽乡村规划，但是不能满足村庄发展实际需求，不符合“多规合一”实用性村庄规划的相关要求，规划对项目的引导性不足。

二、新时代、新要求下的村庄规划编制重点

（一）转变规划思路，优化技术路线

转变传统规划编制理念，充分考虑村庄规划的复杂性。受制于村庄建设项目投资渠道的限制，村庄建设区别于城市规划对准确的图斑都有相对明确的指引，村庄规划既要兼顾公共服务设施和基础设施等改善民生项目的建设，又要充分考虑乡村旅游、新业态产业等项目的不确定性。在村庄建设中项目选用地情况时有发生，在此情境下，对村庄规划编制提出了相对较高的要求，尤其在过渡时期，需要合理把握“法无禁止不可为”和“法无禁止皆可为”的辩证关系，科学预留弹性机动指标。

国家对于“三线”划定有明确的要求及时间安排，国土“三调”数据、生态保护红线尚未正式发布，永久基本农田数据为2017年数据，《白银市白银区水川镇金锋村、桦皮川村及均安村村庄规划》对于生态保护红线等未正式发布数据通过数据库预留了接口，待正式发布后在规划动态维护中严格落实生态保护红线，对永久基本农田与部分现状用地存在冲突的情况，根据图斑统计数据，预留一定数量符合标准的耕地，为下一步补划永久基本农田留足空间。

（二）梳理规划内容，确定规划重点

原有村庄规划重点倾向农村居民点、配套服务设施等农村建设用地空间的统筹安排，均缺乏对基本农田、土地流转、农业发展布局等全域全要素的研究与布局，新形势下“多规合一”实用性村庄规划编制内容更加广泛，在传统村庄规划编制要素的基础上，需增加全域管控、落实县、镇两级空间规划中的“三线”方案、细化国土综合整治和生态修复区域、提出乡村振兴的行动计划等新内容，重点研究城乡空间布局的高度融合、城乡功能结构的高度互补、城乡生态环境的高度协调、城乡基础设施的高度共享的实现途径[5]，且编制深度要求达到详细规划。

综合确定规划重点内容包括：目标定位与规模确定、国土空间总体布局、国土综合整治与生态保护修复、产业发展规划、历史文化传承及保护、公共服务设施与基础设施规划、农村人居环境整治及居民点建设规划等[1]。

（三）丰富控制手段，明确管控措施

合理把握刚性管控和弹性引导，切实做到规划可引领村庄的发展，避免落地一个项目，调整一次规划。《白银市白银区水川镇金锋村、桦皮川村及均安村村庄规划》将全域分为农林用地、建设用地和生态空间与自然保留地三大空间进行管控。

图2 水川镇金锋、桦皮川、均安村空间管控图

1.农林用地管控。规划确定农林用地包括永久基本农田和一般农用地，三村永久基本农田面积399.7hm2，提出相应保护政策；明确一般农业空间的管控规则，包括不得随意占用耕地，允许符合要求的交通、水利、能源、基础设施、社会公益、农村新产业新业态、乡村振兴战略、民生、生态旅游等项目占用一般农业空间用地，由相关部门采用机动指标方式落实项目审批等管制要求。

2.建设用地管控。建设用地管控基于“三调”和区级“双评价”识别的主体功能，按照镇区开发边界、市级统筹建设区、村庄建设边界共划分为10个村庄控制单元（A-J），控制单元提出了新建宅基地面积、占地类型等相关标准，并且按照详细规划的要求，确定了不同管理单元建筑风格和风貌的关键要素，村庄建设强度（容积率、建筑密度）建筑高度、绿地率、建筑退距等指标的限值。[2]

表1 水川镇金锋村、桦皮川村及均安村村庄建筑物退距要求

3.生态空间与自然保留地管控。生态空间与自然保留地包括生态保护重要区和生态保护一般区。水川镇生态保护重要区为黄河水产种质资源保护区、生物多样性维护区，总面积80.57hm2，全长20387m。规划严格落实区级生态保护红线，对全域生态保护生态红线提出了严格的保护措施，红线以外和开发边界以外以自然保留地为主的其他生态空间，结合区级“双评价”提出了国土综合开发、建设及复合利用的管控要求和措施。[3]