1978年以来基础教育学校布局调整政策分析

杨欢?赵鹏程

摘 要 教育公平是社会公正的体现，随社会经济发展水平和人们对教育公平观念的认识而发生改变。1978年以来，我国基础教育学校布局政策为实现教育公平经历了人人享有平等的受教育的权利和义务（教育起点公平）、提供相对平等的受教育的机会和条件（教育过程公平）、教育成功机会和教育效果的相对均等（教育结果公平）三个阶段。通过对基础教育学校布局政策的回顾与分析，总结出重视教育公平的价值理念，认识教育公平的相对与绝对，坚持以政府为主导、关注教育发展的矛盾性与前沿性，坚持“以生为本”原则，注重学校布局政策的人本取向等经验。

关键词 基础教育 学校布局 教育政策 教育公平

1978年改革开放以来，随着国家相关教育政策的出台与执行，我国基础教育学校有了长足的发展。基础教育学校布局调整涉及学校数量与空间位置的变化，即如何改扩学校、撤并学校、新建学校等传统的理解，实質上还关乎每一位受教育者的教育资源分配问题，即学校功能的辐射与变化、对弱势群体的关注以及优质资源的利用等。从改革开放初期基础教育“普九”工作，到世纪之交对受教育者教育过程的关注以及当下如何促进个体全面而充分发展的教育政策，无一不体现教育公平对我国基础教育学校布局调整政策上的影响。

人人享有平等的受教育权利。中华人民共和国成立后，《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利”（1954年）。《中国人民共和国义务教育法》第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”[1]法律上的平等受教育权利具体体现在教育资源与条件的平等享有上。学校布局调整影响着不同类型和阶段的学生在入学机会、上学成本以及公共教育资源享有上的差距，其合理布局是人人平等享受教育资源最主要的体现。

由于地理环境、历史条件、社会经济和家庭等因素，每个人享有的教育资源在其数量上和质量上往往都是不平衡的。首先，教育公共资源的供给和配置在不同地域、城乡、区域内不同阶层上是不平等的，这种教育资源上的差距需要根据不同地区以及不同群体作出差异性的调整与倾斜，才能保障基础教育更加均衡和协调地发展。其次，不同性别、不同家庭背景和身体健康差异的青少年儿童也往往在教育资源享有上有所区别。从社会学的角度来看，资源的分配不仅要体现正义的要求，还需要援助社会上各种处境不利的弱势群体，使所有学生都能达到与其能力相匹配的发展。

从法律上“人人享受平等的受教育权利”到教育过程中“人人享有公平的教育资源”，再到教育理念上“人人都可以成才”的发展过程说明了教育公平是一个历史性的范畴，不同的国家和不同的历史时期对教育公平有不一样的理解。

一、1978年以来基础教育学校布局调整政策走向

学校布局是指一套应用于规划学校的空间分布和特征的技术和管理程序，应用这种方法可以使学校的发展与适龄人口的分布相匹配，并满足教育政策的目标[2]。从本质上来说，学校布局调整是与社会经济发展和教育发展相一致的，根据当地的经济发展、学校内外相关的资源建设以及不同群体的利益需求作出相应的调整，其调整的过程正是社会公平和教育公平的体现。

1.确保人人都享有平等的受教育的权利和义务——教育起点公平

2007年，经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development ，简称OECD）将教育公平定义为“覆盖”，即先保证所有人受到最基本的、低标准的教育，人人都享有接受教育的权利和义务，是实现教育公平的前提和基础[3]。改革开放以来，通过立法保障儿童接受义务教育的权利，结合我国实际情况，不断完善教育管理体制，积极改善基础教育学校办学条件，实现人人在教育起点上的公平公正。

（1）“普九”工作——多网点、多形式的分散办学格局（1978年—1990年）

十一届三中全会召开后，我国开始重视教育对社会主义人才的培养，鼓励建设基础教育阶段重点学校。为提高小学教育质量，1980年中共中央国务院发布《关于普及小学教育若干问题的决定》，该文件指出：“要改革学制方案，集中力量办好一批重点学校，创造经验、典型示范，起到以点带面的作用，处理好普及和提高小学教育的关系。鉴于我国经济、文化发展不平衡、自然环境、居住条件差异很大，必须从实际出发，因地制宜，采取多种形式办学，使学校的布局形式与群众生产、生活相适应，便于学生就近入学。在办好全日制学校的同时，还应举办一些半日制、隔日制、巡回制、早午晚班等多种形式的简易小学或教学班（组）。”[4]这种不拘一格的形式奠定了我国基础教育学校多形式的办学格局。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》出台之后，开始实行九年制义务教育，确立基础教育地方负责、分级管理的原则，省、市（地）、县、乡分级管理的职责划分由省、自治区、直辖市自行决定。地方鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助

学[5]。在“分级办学、分级管理”的教育管理体制下，为保障适龄儿童、少年接受义务教育，满足就近上学的便利性，“网点下伸、多种形式”办学格局符合我国当时农村经济落后的状况，是一种符合实际、确保教育起点公平的教育观。

然而，随着重点学校的设立教育资源分配不均的现象日益严重，1986年《义务教育法》的颁布确立了儿童接受义务教育的权利，要求县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，制定、调整学校设置规划。不能将学校划为重点学校和非重点学校，应促进义务教育学校无差别、均衡化发展[6]。在取消“重点校”基础上，实现学校建设的“均衡发展”，是社会经济发展过程中人们对教育公平的追求。

（2）税制改革——集中办学阶段（20世纪90年代）

改革开放十余年来，我国基础教育经费投入增长较快，为九年义务教育的普及提供了强有力的财政支持。但由于我国面积广阔、发展不均的实际情况，再加上“分级管理”的教育体制，致使举办义务教育的责任下放给地方政府。随着义务教育的普及以及农村税费的改革的实施（20世纪90年代，为减轻农民负担，解决“三农”问题，取消在农村收取的“教育费附加”和“农村教育集资”），乡镇财政难以担负农村义务教育办学，办学经费出现短缺。教育经费的不足意味着基础教育管理体制受到挑战，亟需改变。

1992年11月，国家教委、财政部、国家计委发布《全面消除和杜绝中小学危房的规定》，提出要结合实际，制定中小学校舍的维修标准、检查制度，规定由地方政府负责筹措危房改造工作所需经费，确保校舍修建质量，逐步使危房改造工作走上规范化、法制化的轨道，为农村儿童就学提供一个安全、健康的环境。为改造薄弱学校，促进基础教育均衡、协调发展，缩小城乡之间、区域之间和学校之间的办学差距，1998年11月，教育部印发《关于加強大中城市薄弱学校建设，办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》，提出“建立协作办学制度，即每所重点学校和办学水平较高的学校必须承担帮、带一所或几所薄弱学校的任务，通过示范辐射作用，帮助薄弱学校逐步提高办学水平”[7]。各地方政府相继制定“加强基础薄弱学校建设”的文件，积极促进薄弱学校的转化。

2.提供相对平等的受教育的机会和条件——教育过程公平

从适龄儿童的“有学上”到满足儿童的“上好学”要求，人们对教育公平的关注由起点公平走向过程公平，开始关注受教育者的教育质量。吕星宇在《教育过程公平——教育活动的内在品性》中指出，教育过程公平是最大的公平，是教育公平的最终体现，并具体论述了实现教育过程公平的三个策略：差异对待、平等对待、弱省援助[8]。要真正落实教育公平战略，不仅需要教育管理者在宏观政策和教育理念上予以认同，还应在实践中积极践行。

（1）城乡之间的教育过程公平——差异对待

上文提到，由于农村税费改革和义务教育体制的调整，传统的“村村办学”格局难以适应城镇化发展速度以及计划生育政策的推进，村小布点分散、学龄人口锐减、教育经费难以支撑、资源浪费严重。因此，对农村中小学过于分散的学校布局进行调整显得尤为必要。2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，要求因地制宜调整农村义务教育学校布局，农村学校布局调整政策“撤点并校”正式颁行。十余年来，农村中小学布局调整取得一定成效：集中力量办乡镇中心学校，提高了办学条件以及教师教育教学水平。但急进功利的学校布局调整违背了布局调整的初衷，2012年9月，国务院发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》暂停这一政策的实施，提出要严格规范学校撤并程序和行为，立足本地实际，充分考虑教育发展情况、人口变动状况和人民群众的承受能力，科学、合理地确定县域内教学点、村小学、中心小学、初中学校布局，保障学生就近入学的需要[9]。

这标志着我国农村撤点并校工作进入到“后撤点并校”时代，即因农民居住方式、经济社会条件等差异，不能形成统一的学校布局方案，应根据村庄、人口、地理位置的实际情况完善学校布局规划。然而在城镇化进程趋势下，农村学校布局调整已从宏观政策的调控下走向自然解体变化过程，农村学校自然萎缩、学生流向县镇或市区已成大趋势，如何差别化地对待农村学校、农村学生以及农村教师仍需政府相关政策干预，把握乡村教育的未来。

（2）地区之间教育过程公平——平等对待

我国东中西部之间、各省域、各地（市）域之间，乃至县域之内，其实际情况千差万别，因此基础教育学校在布局调整过程中的标准、实施方案、具体要求都要尽可能地符合当地实际，同时也应照顾不同地域、不同年龄段学生的身心发展特点，使其布局调整要平等地对待每一位学生。为改变我国西部地区教育面貌，2004年教育部、发展改革委等部门制定《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004-2007年）》，指出我国西部地区地广人稀，人口分布不均衡，校点多且布局分散，因其特殊的地理位置，校舍建设成本高，学校布局还存在很大的问题。《计划》提出应结合中小学布局结构调整和城镇化建设，设置农村寄宿制学校，统筹规划学校基础设施建设、科学安排，合理布局义务教育学校，有效配置教育资源，扶持西部农村地区地区的“两基”攻坚和巩固提高工作[10]。

作为一个多民族国家，少数民族地区的教育现状相比大中城市还比较落后，因其复杂的地理环境、文化习俗和生活方式，学校布局调整也受到广泛关注。云南省是一个多民族省份，2002年《云南省基础教育振兴行动计划》明确提出“在边远山区和边境一线，学校布局调整要以集中办学为方向，坚持宜并则并，需增则增原则”[11]。2009年云南省出台了《云南省中小学区域布局调整指导意见的通知》提出要“收缩教学点，集中力量办好校均规模达到300以上的完小，积极完善小学教学点‘撤、并、调的合理布局”[12]。大国办大教育，需要平衡地区之间、民族之间的差异性，坚持平等对待每一位学生，兼顾学校布局调整政策的合理性与公平性，尤其是政策执行过程中要保障受教育者利益分配的公平。

（3）阶层间教育过程公平——弱生补偿

“弱势”是相对于“强势”而言的，本文所指的“弱生”主要侧重于由家庭背景和学校环境所造成的处境不利的儿童，主要指向进城务工农民子女、城市下岗人员子女等。由于我国基础教育发展的不平衡性导致受教育群体者强弱不均衡现象非常严重。历年来，我国对弱势群体的教育补偿方式主要包括发展性、保障性、救助性、帮扶性四大补偿方式，较为影响力和效力的补偿计划与工程主要有“国家西部地区‘两基攻坚计划”“国家贫困地区义务教育工程”“全国农村中小学危房改造工程”等[13]。

随着城市化进程步骤的加快，城市常住人口的增多，群体差异化鸿沟不断扩大，随迁子女接受教育问题日益突出。2003年国务院发布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》提出应以全日制公办中小学为主渠道接收进城务工就业农民子女，加强对以接收进城务工就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理，将进城务工就业农民子女就学学校建设列入城市基础建设规划，鼓励此类学校的办学，放宽设立条件和办学标准。这是我国首次就学校布局调整政策上对进城务工子女受教育环境以及过程的关注。面对我国“流动儿童”“留守儿童”“失业人员子女”的增多以及教育问题日益突出，《中国教育现代化2035》提出就其受教育方面，仅仅强调平等对待还不够，还必须对弱势群体进行补偿，即分配教育资源时的适当倾斜和区别对待弱势群体才是消除不平等现象的根本手段。

3.教育成功机会和教育效果的相对均等——教育结果公平

经济合作与发展组织（OECD）指出，教育公平还要满足“公正”对待，即要保证性别、社会经济地位和种族等个人和社会因素不妨碍人达到其能力所允许的教育高度，让每个人都能得到最充分的发展。因基础教育发展的不平衡导致的教育公平缺失，OECD建议各国政策制定者关注学校资源在不同区域间的分布和使用差异，以便采取应对措施来弥补因为教育资源分布差异而导致的教育结果不均等现象[14]。我国已有相关实证研究学校资源配置与教育结果均等的关系，即学校资源的优化配置有利于促进受教育者教育结果的均等。黄亮利用PISA2015分析了通过均衡配置学校相关资源能够促进城乡学生在数学、阅读和科学素养成绩的均

等[15]。这说明国家和地方主管部门在推进学校布局调整过程中应考虑学校内外相关教育资源的差距来最大限度地促进城乡教育结果均等。

1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》提倡实施素质教育，培养德智体美等全面发展的社会主义事业建设者和接班人。“素质教育”意味着一场全面的、深刻的、促进全体学生生动活泼、积极主动发展的教育变革。自此，特色学校的建设成为“素质教育”下关注的焦点。2017年教育部发布《义务教育学校管理标准》，提出要建设“标准引领、管理规范、内涵发展、富有特色”的良好学校，鼓励学校办学要有特色、有内涵，提升学生个人艺术素养。2018年，《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》提出支持建设2万所左右青少年校园足球特色学校，2025年达到5万所，通过建设青少年校园足球特色学校，发挥足球育人功能，促进青少年学生身心健康发展。《中国教育现代化2035》鼓励普通学校多样化有特色发展，形成中国特色世界先进水平的优质教育。

如果说教育起点公平被视为生命的“起跑线”，那么有特色、有个性的教育则是生命的“延长线”。让每一个孩子都能成为全面发展的人，是教育结果公平的体现，是社会对教育的期待。我国基础教育学校布局经历了“广而大”“细而精”“强而优”的调整过程，让教育公平的教育政策惠及每个受教育者，是新时代构建社会主义和谐社会的象征。

二、基础教育学校布局调整政策启示

1.深化理念，认识教育公平的相对与绝对

改革开放40年来，我国社会经济水平显著提高，对教育公平的认识也逐步深入：公平依赖于一定的社会经济条件而存在，不存在毫不受限制的、完全意义上的绝对公平，但随着社会的进步、科技的发展，教育的不公会逐渐缩小。改革开放初期，我国大力发展国民经济，其经济的发展势必需要高素质人才的培养。鉴于此，国家领导人提出建设基础教育阶段的重点学校，先后出台了《关于普及小学教育若干问题的决定》《关于办好一批重点中学的试行方案的通知》《教育部关于分期分批办好重点中学的决定》等一系列文件，重点校的建设为我国社会优质人才的培养作出了重大的贡献，然而资源的有限以及人们的偏好带来了越来越多的教育不公平问题。在新课程改革的倡导下，以素质教育为导向的建设特色学校开始关注学生的个性素质发展，即在培养学生基本素质的基础上，使每一个学生不同的兴趣、爱好和特长都得到最充分的发展。近十年，国家发布了《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》《义务教育学校管理标准》《教育部等6部门关于加快发展青少年校园足球的实施意见》，鼓励学校办出特色、办出水平，满足不同潜质学生的发展需要，实现教育过程的相对公平。

2.政府主导，关注教育发展的矛盾性与前瞻性

在不同的历史时期，教育内部存在的矛盾也是有所差异的，政府的关注点也随之变化。20世纪八十年代，为开展基础教育“普九”工作，建立起多网点、多种形式办学格局。九十年代末，在我国农村税费改革以及教育经费短缺的情况下，基础教育体制面临挑战，开始建立起以政府为主导的集中办学格局，推行“撤点并校”政策。在十余年的争议之后，政府开始关注新的教育发展方向：一是“后撤点并校”时代的到来，农村学校与农村教育的未来走向如何;二是城镇化进程的加快以及二胎政策的开放，城镇地区学校布局调整将成为重点;三是特色学校的建设如何才能满足人们对教育有质量、多元化的需求。2019年2月《中国教育现代化2035》提出推进教育现代化的八大理念之一是注重共享共建。要实现我国基础教育服务“共享共建”模式，必须坚持以政府为主导，全社会共同参与的教育发展新格局。因此，任何事物都有矛盾，政府和人民应关注一系列政策存在的矛盾统一性和对立性，去应对矛盾和挑战，与时俱进，瞄准新的前沿方向。

3.以生为本，注重学校布局政策的人本取向

从教育起点公平的认识到教育过程，再到教育结果公平的关注，任何教育政策都堅持“以生为本”的原则，任何教育发展成果都应该更多更公平地惠及全人民。习近平总书记在十九大报告中强调，“办好人民满意的教育”，则是把广大人民放在最重要的位置，提高人民群众的获得感和满意度。21世纪以来，国家出台了一系列行之有效的政策，有《国家西部地区“两基”攻坚计划》《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，贫困家庭子女助学制度、进城务工子女受教育权利保障等制度相继建立，“人本取向”已成为当代素质教育追求的核心价值。以关心人、尊重人、发展人为根本指导思想来进行基础教育学校布局调整，改变传统的调整理念和方式，践行“以生为本”、发展学生个性和实现自身价值的调整理念，实现《中国教育现代化2035》提出的“更加面向人人”的教育目标。

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[作者：杨欢（1991-），女，四川巴中人，西华师范大学学前与初等教育学院，讲师，硕士;赵鹏程（1962-），男，四川南充人，西华师范大学教师教育学院，教授，硕士。]

【责任编辑 武磊磊】