中小学校岗位设置管理的价值、问题与建议

陈飞

摘   要

科学合理实施中小学校岗位设置管理是深化学校人事制度改革、激发学校教师队伍活力、提增学校教育治理效能的重大政策举措。学校岗位设置管理政策实施十余年来取得了显著成效，但随着教育事业快速发展和教师队伍建设换挡升级，原先符合发展实际的岗位设置管理制度，在岗位结构比例、岗位动態管理、岗位统筹运用、职称与岗位评聘结合等方面出现了不适应问题。迫切需要坚持一线导向、注重长远规划，科学分析问题、提出政策建议，推动中小学校岗位设置管理高效实施。

关键词

中小学校  岗位设置  岗位管理

学校岗位设置管理是教育事业单位人事制度改革的重要内容，是提升教育事业单位治理效能的基础性工作。学校岗位设置与教师的人员编制、岗位聘任、职称评审、聘期考核、收入分配等工作密切相关，涉及教师队伍建设管理的多个方面和环节，关涉每一位教师的切身利益。因此，做好学校岗位设置管理工作，对深化教师队伍建设改革、激发教师队伍创新能力、提增中小学校办学活力具有十分重要的意义。

一、中小学校岗位设置管理研究的价值

为了建立符合中小学校单位性质和工作特点的岗位管理制度，激发中小学校单位人员积极性、主动性、创造性，使优秀教师脱颖而出，推动教师合理配置与流动，进一步为改革中小学校教师收入分配制度奠定基础，2006年原人事部出台了《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见。2007年，原人事部、教育部联合印发了《关于义务教育学校岗位设置管理的指导意见》《关于中等职业学校、普通高中、幼儿园岗位设置管理的指导意见》。这些政策文件对科学确定中小学校的岗位类别（包括管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位）、专业技术岗位结构比例、岗位聘任条件、岗位聘任程序、岗位聘期考核等方面起到了重要指导作用。由此，我国中小学校岗位设置管理改革全面启动，并相继完成了岗位设置管理实施工作。

2018年，中共中央、国务院印发了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出“深化中小学教师职称和考核评价制度改革。适当提高中小学中级、高级教师岗位比例，畅通教师职业发展通道。完善符合中小学特点的岗位管理制度，实现职称与教师聘用衔接”[1]。根据这一政策部署和中小学校岗位设置管理实施中的问题，进一步深化中小学校岗位设置管理改革，优化学校岗位设置结构比例，完善学校教师人事管理制度，相关研究人员深入多地中小学校进行调查研究，以座谈和访谈的方式详细了解一线教育管理者、教师代表的困惑、愿景和对相关政策以及政策执行的意见建议。研究中坚持一线原则，注重问题发现，聚焦共性问题，寻找深层原因，总结有益经验，探索有效举措，旨在为健全和完善中小学校岗位设置管理体制机制，推动中小学校实行绩效性质和激励机制的人事管理制度，实现岗位聘任能上能下、工资待遇能升能降，打破传统“铁交椅”的固化局面提供决策咨询，提出政策建议。

二、中小学校岗位设置管理中的问题

1.中小学校正高级岗位结构比例缺少明确规定

2018年7月，人力资源社会保障部、教育部印发《关于做好2018年度中小学教师职称评审工作的通知》，要求“从2019年开始，两部不再统一下达中小学正高级教师指标数，各地在核定的岗位结构比例内开展正高级教师职称评审，评审结果报两部备案”[2]。由此，中小学校正高级教师指标开始实行比例控制。截至目前，国家层面尚未对中小学校正高级岗位结构比例作出明确规定，各地在推进教师职称评审工作过程中，特别是在调控中小学专业技术二级、三级、四级岗位设置的条件、数量、结构比例方面缺少政策依据。多数地区已经晋升为正高级职称的中小学教师仍聘任在专业技术四级岗位，难以顺利实现岗位等级晋升。因此，在国家和各地尚未对中小学校正高级岗位结构比例作出明确要求和具体规定的背景下，中小学校正高级教师职称评审和岗位聘任工作推进缓慢。这不仅不利于有关政策落实及其成效发挥，也为高素质、专业化、创新教师队伍建设管理带来潜在挑战。

2.中高级岗位结构比例偏低导致职称评聘矛盾突出

近年来，随着教师队伍建设管理的换挡升级、提质增效，各地教师的学历层次得到普遍提高。尽管部分地区提高了中、高级岗位的结构比例，但中、高级岗位仍然明显不足，多数中小学校的教师无法参评中、高级职称，另有大量具有中、高级职称的教师无法聘任到与之等级相对应的岗位，导致职称评审和岗位聘任不一致的矛盾加剧。尤其是传统办学优势明显、教育教学质量领先的中小学校，因教师学历层次和专业素质相对偏高，具有高级职称和待聘副高级岗位的教师数量多、规模大，但学校相对有限的岗位数量导致“已评待聘”教师大量积存。同时，由于高学历年轻教师成长速度快，相对过去职称晋升年限有所缩短，导致晋升中级职称困难的现象比较普遍。特别是对具有研究生学历的教师，由于中级岗位的比例和数量限制，即使具备了职称晋升条件，也因相应岗位设置比例偏低和岗位数量不足的瓶颈而无法取得职业晋升。这些问题极大地降低了一些具有高级职称教师群体的职业荣誉感和工作满意度。

3.“一聘定终身”现象普遍且矛盾隐患突出

当前，中小学校岗位管理不够灵活，教师的岗位聘任缺少有效的“竞争择优”“优胜劣汰”的用人评价和管理机制，聘后动态管理缺位方面的问题普遍存在。在推动职称评审和岗位聘任走向“评聘合一”的政策取向下，中小学校的教师在职称晋升和岗位聘任方面仍严重存在“论资排辈”的不合理现象，部分中小学校仍然沿袭传统的“一聘定终身”的管理方式。在这样的背景下，中小学校的岗位评聘只停留在“竞聘上岗”的单一层面，“能上能下”的岗位评聘管理机制尚未真正形成并发挥实效。很多取得高级教师职称的“年长”教师，以及达到退休条件延长退休的教师，聘任到高级岗位后长期占用岗位而不愿解聘，引发高级岗位评聘管理过程中出现了大量“能上不能下”“能进不能出”“能升不能降”的问题。这不仅违背了学校岗位设置管理的政策初衷，也引发利益相关教师群体对实施该政策的认同感、接纳度的降低。

4.岗位设置管理固化制约优秀人才交流

中小学校岗位设置管理直接影响到教师的职称评审、学校的人才引进、特定区域内的教师和校长交流。近年来，由于职称评审和岗位聘任之间不一致、不协调的矛盾积存，以及受到传统教师队伍管理思维方式的影响，部分“老资历”“年长”的教师长期占用高级岗位的矛盾仅靠自然减员的方式难以快速消化，并且会在深层次上影响教师队伍的整体工作活力和未来管理工作的健康推进。与此同时，仍有多数地区对中小学校岗位竞聘条件的设置有待完善和创新，职称评审标准与岗位竞聘标准的融合程度不够，与学校办学实际、学科教学实际、岗位工作性质实际的契合度不高，仍存在“一把尺子量到底”的情况。这加剧了中小学校岗位设置管理机制的固化僵硬，直接影响到教师和校长在学校、校际、区域之间的交流。总的来看，各地尚未建立科学的有针对性的岗位评聘考核指标体系和有效的“流转退出”机制，综合导致部分教师聘任到高级岗位后职业倦怠明显，并引发优秀人才因对应岗位不足而难以流动，进一步阻碍了优质教师资源的互动与共享。

5.管理部门对区域内岗位的统筹运用能力不足

中小学校“县管校聘”管理改革试行以来，一些县（区）教育行政管理部门对辖管区域内中小学校岗位设置的统筹管理能力不足[3]。突出的问题表现为对县（区）内部各个中小学校岗位结构比例分配设置不够科学，统筹使用不够规范且效率不高。其中，有的县（区）对岗位统筹过度，每年教师职称评审之前都要具体分配每个学校的申报指标，没有充分发挥学校在岗位管理中的主体作用和主导能力。有的县（区）对岗位统筹不足，并未全面考虑到各个学校教学与管理的实际岗位设置需要，也没有充分兼顾区域内部各个学校之间教师和校长交流的弹性岗位设置需要，导致部分因工作需要交流的校长和骨干教师到新任学校后无岗可聘。通常情况下，除不受岗位结构比例限制的引进人才之外，教师、校长的调动和交流均要以学校是否有相应的空岗为依据，没有相应空岗则无法调动交流，严重制约了中小学校教师和校长，特别是优秀骨干教师和校长的跨校交流。

6.管理岗位职业晋升通道狭窄

调研发现，各地中小学校内部除专任教师以外的管理岗位职业晋升的空间小、速度慢已成为一种普遍且严重的问题，导致绝大多数专任教师对学校管理岗位“避而远之”。目前，国家层面和各个地方尚未出台有关学校职员职级制的相关制度政策。在缺乏政策依据前提下，中小学校承担管理岗位工作任务的教师的职业发展通道与专业技术人员相同，均要通过职称晋升和岗位聘任取得发展。相对于专业技术人员，中小学校承担管理岗位工作任务的教师在晋级评职方面缺少足够的专业优势，且机会相对较少，选择专业技术发展通道实现职级晋升往往还会引发干群之间的冲突和矛盾，影响到学校内部教师队伍稳定和学校管理工作的健康发展。有关问题和矛盾在寄宿制学校表现得更为突出和尖锐，其中承担管理岗位工作任务的教师不仅工作量大，而且工作负担较重，甚至以“管理”为主、以“教学”为辅双肩挑，但发展空间却往往不足。

三、中小学校岗位设置管理的政策建议

1.提高中小学校中高级岗位结构比例

在现有岗位设置结构比例规定范围内，各地中小学校大量积存的“已评待聘”教师，以及日益突出的“评上聘不上”的矛盾，其主要原因在于中小学校阶段中、高级岗位结构比例偏低，岗位数量普遍不足，难以落实“评聘合一”政策要求，致使教师岗位等级晋升困难。近年来，中小学校教师的学历和专业水平不断提高，特别是经济社会发达地区的中小学校，高级岗位已趋近饱和，严重制约教师的岗位晋升与职业发展。对此，一方面，要在现有岗位设置结构比例基础上，根据中小学校的教师规模数量、职称评审状况、实际工作需要等因素，在国家层面出台宏观政策举措，全面提高中小学校的中、高级岗位结构比例，并赋予各地政策落实的弹性灵活空间;另一方面，各地各级教育行政管理部门要结合区域中小学校的办学实际和教师队伍建设的基本状况，妥善做好中、高级岗位的指标调控，通过机制性举措的健全和完善，强化岗位使用管理和聘后规范管理，逐步消化历史遗留的问题和矛盾，防止短期之内将调配新增的指标政策用满。

2.创设岗位结构比例动态调整弹性空间

在推进教育治理体系和治理能力现代化进程中，区域教育治理在落实国家重大决策、提升区域教育整体质量、均衡分配区域教育资源诸多方面具有自身独特的价值[4]。特别是在中央宏观引领、省级政府统筹、地（市）政府主导、县（区）政府落实的治理框架下，要著重强化县（区）教育行政管理部门落实各项教育制度政策的主体地位和主体责任，突出县（区）教育行政管理部门在区域内部教师队伍治理实践中的主导性作用，因地制宜加强区域内部中小学校岗位设置管理的政策研究、政策制定、政策执行、政策评估和政策完善，提升有关政策制度在辐射中小学校办学实践中的指导性、规范性和服务性作用。同时，深化教育行政管理“放管服”改革，在中小学校岗位设置管理改革过程中赋予学校更多自主权，支持并指导中小学校建立高级、中级、初级岗位内部结构比例动态调整机制，把通过细分岗位等级来调动教师积极性的权利交给学校，由学校根据需要对高、中、初各级岗位内部等级的小比例进行适应性调整，打破岗位结构比例设置的固化格局，化解学校岗位空余和教师“已评未聘”以及“岗多人少”和“岗少人多”之间的矛盾。

3.加强中小学校岗位设置管理的顶层设计

明确岗位设置结构比例是推进学校岗位设置管理的第一步，是开展学校岗位设置管理的前提。在此基础上，规范教师岗位聘任程序，建立岗位评价指标体系，加强教师聘后动态管理，突出职称评审和岗位聘任的竞争选拔属性，推动建立“选拔”“聘任”“评价”以及“续聘”和“解聘”一体化的岗位聘任管理机制，是科学、规范、有效推动学校岗位设置管理工作的重点环节。对此，要正视以往学校岗位设置管理政策及其实施的成效和不足，聚焦当前和今后一个阶段中小学校岗位设置管理、教师队伍建设的实际需要和客观要求，从“现实”和“战略”相结合上出发，在中央层面推动出台关于中小学校岗位设置管理的指导意见，在制度政策的顶层设计上对中小学校高、中、初三级岗位的结构比例和岗位数量，岗位评聘的工作要求、操作程序、组织管理等内容作出明确指导和规范，并以中央政策文件引领各地建立明确的岗位评聘实施方案，严明各级各类岗位聘任考核管理办法，确保中小学校岗位设置管理工作有序高效。

4.建立“能上能下”的岗位“流转退出”机制

目前，中小学校岗位设置管理中“岗位能上不能下”“待遇能高不能低”是全国普遍存在的一种共性问题，也是引发中小学校教师岗位聘任难题和职业发展通道不畅的重要阻滞因素。对此，要在国家层面出台推动教师岗位聘任“能上能下”的政策要求，指导各地建立规范有序的教师岗位聘任管理“流转退出”机制，并纳入对各级政府教育督导评估的内容范畴，以督导评估促进政策落实和实践改进。具体而言，指导和支持各县（区）根据学校岗位设置需要，建立“岗位说明书”，明确各个岗位的岗位名称、聘用条件、任务要求、岗位待遇、岗位责任，为岗位聘任与管理提供有力依据。依据“岗位说明书”的内容规定，通过科学的综合评价、积极的竞争机制和有效的动态管理打破专业技术职务“一聘定终身”。建立“岗位能上能下”“待遇能高能低”的新型用人机制，能够切实让学校教师队伍建设与管理“活”起来，突出学校岗位设置管理的核心价值。

5.制定岗位责任清单和考核评价体系

在宏观政策指导下，县（区）教育行政管理部门要引领和指导中小学校按照区域内岗位设置管理的有关要求和“岗位说明书”的具体规定，建立“一校一案”的学校岗位设置管理实施方案和岗位聘任考核评价方案等富有机制性的现代学校管理制度，制定完善不同岗位、不同职级的考核标准，形成指标化、数量化、可操作的考核评价体系。同时，成立以学校内部教师和校长为主要成员的岗位管理工作考评小组，建立健全考核机制，从德、能、勤、绩等方面对教师进行全面考核，并将考核结果作为岗位续聘、岗位解聘、岗位晋升、岗位调整的主要依据。在这一过程中，要确保岗位设置管理工作在注重实际、民主公开、客观公正的环境中开展，努力实现岗位竞聘和聘后管理的正规化、制度化、规范化，从而激励全体教师努力工作，切实履行岗位职责，促进教育教学更高质量地发展。

6.赋予学校高度的岗位评聘权和用人自主权

岗位设置管理重在激发教师队伍的创新能力和创造活力。其中，一个重要的改革切入点是改变以往教育行政管理部门对教师职称评审和岗位聘任的过度集权式干预，通过“管理”向“服务”转变，“权力集中”向“权力下移”的保障性治理方式，激发释放出基层学校在办学、育人、管理、队伍建设等方面改革创新的能力与活力。为此，在深化中小学校岗位设置管理改革过程中，各级教育行政管理部门要下放教师职称特别是高级职称的评审权限，推动职称评审、岗位聘用、教师使用、考核评价深度融合，形成评价科学、导向正确、竞争择优、能上能下、优秀人才脱颖而出的用人机制。这就要求赋予学校高度的用人自主权，让“学校是最了解教师的组织”的固有优势充分发挥，坚持“原则性与灵活性”相结合原则，坚持“资历与实力”并重原则，在学校教育与管理的实践层面加强对教师师德、业绩、能力、专业素养的全面考核，突出思想政治素质、实践教学水平、学生管理能力、教育教学业绩的综合考察，使教书育人评价和日常考核结果相结合，确保职称评聘与岗位聘任有机统一，从而调动激发教师的主体意识和主动精神。

7.出台中小学校管理岗位职级晋升制度

针对中小学校管理岗位工作人员晋升困难问题，在根本上要从国家层面研究出台教育事业单位职员职级晋升制度，为管理岗位工作人员拓展发展空间。同时，指导各地建立相应实施方案，提高管理岗位工资待遇，增强管理人员工作动力，让管理人员和专业技术人员都能取得相对合理的职业晋升空间和工资待遇保障，化解学校内部干群矛盾，吸引优秀人才聘任到学校管理岗位，推动学校管理水平不断提高。

参考文献

[1] 中共中央国务院.关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见（中发〔2018〕4号）[R].北京：新华社，2018-01-31.

[2] 人力资源社会保障部辦公厅、教育部办公厅.关于做好2018年度中小学教师职称评审工作的通知（人社厅发〔2018〕93号）[R].北京：人力资源社会保障部办公厅教育部办公厅，2018-07-12.

[3] 范文卿.县管校聘教师流动政策的实施困境与破解路径[J].教学与管理，2020（01）：9-11.

[4] 李作章.区域教育治理现代化：价值、要点与体系构建[J].国家教育行政学院学报，2020（03）：26-33.

【责任编辑  关燕云】