“审执分离”语境下我国民事执行模式的分析与重构

张进德，黄 可

(上海政法学院 法律学院，上海 201701)

2014年10月20日，中国共产党召开十八届四中全会，于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提到“完善司法体制，推动实行审判权与执行权相分离的体制改革试点”。2019年2月27日，最高人民法院于《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》中提出“深入推进审执分离体制改革，优化执行权配置”[1]。2020年5月25日，在最高人民法院工作报告中，院长周强同志提出要巩固“基本解决执行难”成果，保持执行工作高水平运行。当下，随着司法体制改革的日益推进，已实现省一级法院人财物统管，我国民事执行制度改革可谓有了充足的契机。国内部分法院结合地区特色，为破解“执行难”问题进行了各种模式的探索与创新，但在全国范围内尚未能统一施行。同时，学界也从理论视角提出了多套改革方案，虽具有一定的价值及借鉴意义，但由于对我国司法实践状况深入考察的缺失，致使大多数研究都停留在“纸上谈兵”的层面，缺乏可操作性[2]。因此，民事执行模式问题仍是我国执行领域研究的重点。

一、现状：我国民事执行面临的问题

根据我国民事执行权配置的发展沿革，自中华人民共和国成立以来，先后经历了“审执混同”“执行庭”“执行局”三个阶段，现阶段我国除了少部分执行体制改革试点地区，大部分地区民事执行权仍归于执行局行使。为契合社会发展与改革需要、促进执行问题的解决，“审执分离”在我国已基本实现，经过数十年的实践探索，我国执行工作确实取得了长足进步，但经深入考察，在民事执行模式方面仍然存在不可忽视的弊端。

(一)公正方面

公正乃是民事审判与执行的最高价值。民事执行的目的在于实现生效债权文书，维护司法公正，但随着执行案件数量的不断增加，“执行乱”已经严重影响到了我国民事执行工作的公正性。最高人民法院针对近年来全国所受理的执行监督与执行协调案件情况进行了统计，其中涉及执行人员、执行单位不遵守执行程序的“执行乱”问题案件占比约72%。具体而言，问题突出表现在以下几个方面：(1)执行违法问题。除了未在法定期间内受理执行申请、非法占有执行款项、未经通知当事人径行采取执行措施等直接违法行为，更有“巧妙的”间接违法行为，如为追求“执结率”，在年终先以“无财产可供执行”为由撤销案件，来年再以“新发现财产”为由重新启动案件[3]。2019年8月，我国《民事强制执行法》已正式列入立法计划，但至今并未出台单独的民事执行法典，民事执行程序仍规定于《民事诉讼法》中。诸多违法问题的显现其实也受制于我国民事执行程序规则缺失、必要分权和有效监督欠缺等因素。(2)参与执行人员纪律作风问题。2016年至2018年，全国检察机关共受理法院职务违法犯罪案件895件，其中涉执行人员案件量789件，占比约88%。构成犯罪的尚有如此之多，更不论情节轻微的违法乱纪行为，足以可见问题的严重性。根据对相关资料的收集，结合对法官、执行人员的访谈，此类违法违纪行为主要表现为“恶意索要收受当事人财物”“擅自挪用公款”等情形。(3)执行不作为问题。执行机构对于依法应予以执行的案件不予执行即为执行不作为。如明知被申请人存在不当财产转移行为却采取消极放任态度，保全财产已符合解封条件却不予解封等。由于缺乏行之有效的执行监督制约机制，针对此类情形，申请执行人只能付出更多的时间和精力代价。

(二)效率方面

民事执行权的职能可分为执行裁决权与执行实施权，决定其兼具有司法权与行政权的双重属性，因此，效率价值也不可忽视。根据近年来的最高人民法院工作报告，申请民事执行的案件量正在逐步增加，当事人对原裁判的自觉履行度不高，也意味着原裁判的可接受度低，这必然会给执行效率带来影响。目前，我国民事执行权配置的效率问题表现在以下两方面：(1)难以高效地查找被执行人财产。实践中，被执行人通过虚假诉讼、虚假离婚、设立关联公司转移财产等行为频现。我国的诚信系统尚未完全建立，仍存在很多无法规制的“灰色地带”，这就给恶意的被执行人提供了可乘之机。在现有的条件下，执行机关往往无法及时查清被执行人所“隐藏”的财产，从而影响到债权人合法权益的实现。(2)地方保护主义因素。当涉及异地执行的问题时，多数情况下都需要外地法院或政府机关予以协助。但此类案件有时会涉及当地或当地政府的利益，尤其是关系到一些大型企业的财产执行，出于多方利益的考虑，当地执行机构或政府部门常持消极态度，不愿予以协助甚至在暗中阻挠执行，严重阻碍了执行工作的正常进行。

二、反思：我国既有民事执行模式之明显弊端

综观我国“执行难”之具体表现，反思其形成原因，主要在于我国民事执行模式本身存在弊端。笔者结合实证调研与理论分析，对“执行难”产生的原因进行深入分析。

第一，执行裁决权与执行实施权相混同。目前，我国法院系统虽已实现“审执分离”，即将审判权与执行权区分开来，分别由审判庭和执行局行使，但对于执行权却并未进行进一步划分，执行裁决权和执行实施权均由执行局行使。首先，“裁执混同”易导致滥用执行权或执行不作为。权力的过度集中，又缺乏明显有效的监督制约，极易导致民事执行行为超出必要性、合理性之维度，违法执行第三人财产、滥用强制执行措施等行为十分常见。同时也可能出现执行人员怠于行使执行权的情况，这必然会影响执行工作的效率和申请执行人的合法权益。其次，“裁执混同”更易滋生权力腐败。当前模式下，执行局既负责对执行过程中某些实体事项进行裁决，又负责具体执行工作，职权范围之广为收受、索要当事人财物等不当行为提供了“契机”，情况严重时甚至构成犯罪，无疑对司法权威与公信力造成了冲击。

第二，执行资源配置不合理，执行法官与执行人员角色定位不明晰。“重审判轻执行”一直是我国司法实务中的潜在认知。近年来，“案多人少”的矛盾也同样体现在执行案件中，申请执行案件数量呈递增趋势，而执行局在资源上仍处于匮乏状态。资源的匮乏包括物力与人力两方面，人力方面的主要问题在于执行人员的数量与素质明显不足。2018年10月26日公布的《人民法院组织法》中删去了“执行员”的原有规定，关于执行员的职业准入条件、任免程序、职业待遇等问题均没有法律予以明确，相对完善的执行员制度在我国尚未建立起来。在执行局“裁执混同”的前提下，参与执行人员既有已入员额的审判法官，也有普通的行政人员或司法警察。有些情况下，执行局的执行人员和审判庭的审判人员还可以互相调任。相比审判工作，执行工作有其自身的特点，执行人员除需具备法律专业知识外也需要具备一定的行政管理能力和经验，若将执行人员与审判员的身份角色相混淆，不仅会影响到审判、执行各自工作的开展，也不利于保持执行人员与审判员队伍的稳定。

第三，执行系统协助机制不健全。在跨区域执行案件众多的情况下，因并未真正落实执行系统内的协助机制，委托执行的实践率不高，严重影响了执行工作绩效。据统计，2012年至2015年，江苏省某市中级及基层法院对外委托执行案件与受委托执行案件的执结率分别为36.5%、35.2%。目前，法院与房管部门、商业银行等协助执行部门之间的合作相对较为普遍。但与诸如公安机关、人民银行等部门的协作因为双方之间只存在联合发文、会议纪要等文件而并未规范化、常态化。而且，协助执行主体范围偏小，民事执行常涉及的税务机关、电信公司、保险公司等相关单位均未被纳入协助执行之主体范围。除此之外，协助执行主体的责任范围未严格划定，相对应违反职责的制裁措施也未予以明确。

第四，民事执行权运行中相应监督制约机制缺位。在同一系统内的分权对抗可谓“制约”，制约具有内部性、双向性和即时性，如执行裁决权与执行实施权[4]。一方面，执行裁决权对执行实施权的制约表现为执行裁决权可对执行过程中的实体和程序问题进行裁决，这会反向约束执行实施行为。但另一方面，对于执行裁决权的结果执行实施权必须予以实施，无法体现出足够的制约。“监督”指在不同系统内，具有外部性、单向性和滞后性特点的权力。国家监督与社会监督均属于外部监督的范畴，国家监督主要有上级法院、人大及其常委会、检察院监督等方式，社会监督主要有个人或团体监督、社会舆论等方式。在诸多外部监督方式中，只有检察院能通过检察建议或抗诉的方法对民事执行工作进行强有力的监督，但我国检察院作为司法机关兼法律监督机关同样也面临着“案多人少”的问题，往往自顾不暇，且因顾及与同级法院的“合作关系”而尽量报以“宽容态度”，因此，外部监督权可能只是停留于纸面上。

三、进路：民事执行模式的积极探索

(一)我国典型的民事执行模式试点改革

为进一步破解“执行难”与“执行乱”现象，党的十八届四中全会提出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》也对深化执行体制改革、推动实行审判权和执行权相分离的体制改革作出重要部署。2020年5月25日，在最高人民法院工作报告中，院长周强同志表示在如期实现“基本解决执行难”目标之后，人民法院当咬定青山不放松，不断巩固攻坚成果，继续巩固拓展综合治理执行难格局，健全长效机制，近年来，全国各地的实践探索步伐从未停止[5]。除少部分试点地区，目前全国大多数法院均内设执行局，从整体上行使民事执行权。执行局内部一般又划分为综合事务部门、执行裁决监督部门和具体实施部门，各部门各司其职又相互制约，共同完成执行任务。同时，少部分地区为遵照党中央与上级法院的改革精神，已经开始进行民事执行权配置模式的试点性改革。在各试点地区对民事执行分权改革的探索实践中，虽具体方案相异，但大体上均采用“深化内分”模式，是主要围绕执行裁决权与执行实施权如何配置的自发实践。各地区试点改革的探索为日后进一步深化执行体制改革、优化执行权配置提供了有益经验。

(1)上海第一中级人民法院设立专门解决执行争议、独立于审判庭的执行裁判庭，同时，纯化执行局执行实施之权能。同时在执行局增派司法警察序列，提高执行实施的效率与威慑性。此外，为进一步划清执行实施权与执行裁决权的界限，上海执行体制改革方案中明确了二权的具体权力清单，确定了47项执行裁决权与61项执行实施权。

(2)江苏法院系统执行体制改革由基层、中级、高级法院相互配合，以此来强化对执行工作的管理与协调。中级和高级法院主要负责执行案件的裁决、对下级执行工作的统一领导和监督，而基层法院一般仅负责具体执行行为的实施。

(3)四川法院系统继“审执分离”后探索执行权内部的进一步分权，将执行实施权划分为查找被执行人及财产权和财产处分权，前者由执行局负责，后者由技术室负责。将执行裁决权分为执行审查权、终本案件审批权和涉执行诉讼裁决权，分别由审判监督部门、执行裁决部门和审判部门负责[6]。

(4)长沙法院撤销原有执行局，设立执行工作局和执行裁决监督庭。执行工作局负责执行实施权的行使，而执行裁决监督庭负责执行裁决权的行使。

(5)绍兴法院实行基层与中级人民法院两级分工配合的模式，由中院负责执行监督与相对复杂的执行裁决案件，由基层法院负责执行实施与相对简单的执行裁决事项。

(二)“审执分离”背景下民事执行模式对比

2019年2月27日，最高人民法院公开发布了《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》，即《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》，提出“深入推进审执分离体制改革，优化执行权配置”。核心在于通过确保民事执行权与审判权相分离，以实现公正司法、提高司法公信力，但文件并未对如何实现“审执分离”进行具体化规定，关于民事执行权当如何配置这一问题，理论界大致提出三种模式[7]。

1.“外分”模式

“外分”模式是指民事执行权整体上从法院抽离出来，而交由行政机关行使。采用此种模式的前提是将民事执行权定位为行政权，支持者有贺卫方教授、陈杭平副教授、前云南省高院院长孙小虹等。实行此种模式的典型国家为瑞典，其由行政机关统一负责公共债务及私人债务的执行，行政机关的执行员为国家公务员，可在调查员辅助下开展执行工作[8]。笔者看来，民事执行权既包括强制执行方面，也包括判断权方面。民事执行行为具有强制性特点，如执行过程中的查封、扣押、冻结、罚款、拘留等，均带有行政性色彩。而在民事执行过程若涉及裁判类事项，如变更或追加执行当事人、执行担保、执行异议等，因其具有独立性、中立性、被动性的特点，也符合司法权的特征。此外，我国由法院专属行使民事执行权历史已久。因此，若将民事执行权全部外放交由行政机关行使，当前尚未具备足够的理论与实践基础。

2.“内外分权”模式

“内外分权”模式是指民事执行权划分为执行实施权、执行裁判权和执行监督权，其中具有行政权性质的执行实施权由行政机关行使，而执行裁判权与监督权由法院行使。此种模式的支持者有江苏省高院副院长褚红军、执行局局长刁海峰、法官朱嵘等。德国、法国、英国均采用此种模式。德国民事执行实行“内外分权”模式，采执达官制度，执达官附设于地区法院并独立从事执行业务，主要负责特定事务。其余事务由法院司法辅助官实施，或由法院以作出命令的方式实现。在法国，大审法院负责对不动产的执行，初审法院负责对工资收入的扣押，社会化的司法执达员负责针对银行账户、动产、债权及其他财产性权利的执行。在英国，民事执行权由执行机构与法院共同行使，其中，法院负责签发令状及对于重大执行事项进行监督，而执行机构基于法院令状授权进行具体的执行实施行为。“内外分权”模式在“审执分离，裁执分离”理念的基础上，将民事执行权同时交由法院与外部机关行使，于我国而言，相较“外分”模式，改革成本降低，但同样存在着与第一种模式类似的弊端。

3.“内分”模式

“内分”模式在整体上仍将民事执行权赋予法院，但要求在法院内部进一步分权，可概括为“两步走”。第一步为基础，即从执行程序中剥离当属实体审判之事项，使审判权与执行权之边界明晰化；第二步为深化，即从执行程序中剥离争议性裁决事项，使执行实施权与执行裁决权之边界明晰化。此种模式的支持者有李卫国教授、张利民博士、无锡市中级人民法院副院长王立新等。西班牙采用“内分”模式，一般而言，由债权人申请而启动执行程序，关于争议性事项的处理(如裁决权)、发布执行命令、制作及保管文书等均由法官负责，法院司法事务官可予以辅助，而具体的执行实施行为(如查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等)均由法院的法警负责，以此在法院内部实现民事执行权之分权，具有相当的合理性[9]。

四、蓝图：我国民事执行模式的重构

我国民事执行制度改革已进入“分水岭”，笔者在公正与效率价值的指引之下，结合理论与实践中的有益经验，为我国民事执行权配置模式的重构提出建议。

(一)构造合理的民事执行模式

通过对几种民事执行模式改革方向的分析比较，笔者认为，民事执行权的目的在于实现生效债权文书(主要是法院生效裁判)所确定的私法上的权益，民事执行的正当性主要来源于民事审判的正当性，加之我国历来由法院专属行使民事执行权，采用“内分”模式是当前比较稳妥的选择。《强制执行法(草案)》(第六稿)第三条规定：“人民法院依照法律规定独立行使强制执行权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第八条规定：“各级人民法院可以设立执行局，执行局根据需要可以设立执行裁决机构、执行实施机构和其他必要的机构。”可见，草案也持“深化内分”观点。

在“深化内分”理念之下，分两步走以完成执行体制改革。第一步为基础，即从执行程序中剥离当属实体审判之事项，使审判权与执行权之边界明晰化；第二步为深化，即从执行程序中剥离争议性裁决事项，使执行实施权与执行裁决权之边界明晰化。一方面，可在法院内部设立独立行使审判权及执行裁决权的“执行裁判庭”，其地位并列于普通审判庭，其职权范围包括执行异议之诉，执行异议复议之裁决，变更追加执行当事人之裁决，对非诉行政行为、仲裁裁决、公证债权文书之执行力审查等。另一方面，纯化执行局职能，使其专门行使执行实施权。行政权具有追求高效率的自然属性，作为具有行政性特点的执行实施权之首要目的便在于高效、及时地将执行名义所赋予的权利义务落到实处[10]。执行局(或称执行事务局)专门行使执行实施权，如搜查被执行人财产、实施具体执行措施等，在管理层面上，执行局受同级人民法院及上级执行局领导，本级法院的领导主要体现在党务、人事方面，上级行政局的领导主要体现在执行工作方面。

(二)明确相关人员组织体系

强化执行法官、执行员与司法警察的分类管理，实行相应的人员管理机制。执行裁判庭并列于普通审判庭，行使执行裁决权的执行法官同样应为员额法官，执行裁决庭的法官员额数应参照该庭的年均办案量而确定，其任免、晋升机制一律按照员额法官处理。执行事务局主要由执行员和司法警察来行使执行实施权，二者统称为执行人员。执行人员的身份属于国家公务员，按照《公务员法》进行规范和调整。作为执行人员，应当具备一定的条件，良好的政治素养是首要条件，其次需具备一定的法律专业知识(已具备法律职业资格或执行员资格)。此外，法院应重视对执行人员的职业技能培训，及时更新法律知识储备，训练业务技能，并辅之以必要的专业考核，适时提升其福利待遇。人员分类精细化才能吸引更多的人才、提高执行队伍整体素质，从而提高执行效率，从长解决“执行难”问题。

(三)推进执行信息化建设

保证案件流程进展科学化、透明化的最重要方式就是推进执行信息化建设。首先，法院应通过信息化方式进一步健全执行流程管理，并顺畅衔接审判与执行工作。在审判、立案阶段，法院可对当事人加强信息告知，提示保全申请与强制执行的风险，引导债权人在诉讼早期即关注债务人财产状况，及时申请诉前、诉中财产保全，从源头上控制执行案件量，尽量降低债权人权利难以实现的风险。其次，推动“透明执行”，从执行立案开始，财产查找、强制措施等各个环节的执行信息都要透明公开，可供当事人即时查询，真正做到全程记录、全程监督。此外，目前全国法院已经建立起统一的执行案件信息管理系统，为便利协助执行，可将房管、车管、税务、银行、工商等单位均纳入统一的信息管理系统，完善社会信用体系，使执行机构能够更高效、便利地查找被执行人财产。执行信息化作为法院信息化的重要组成部分之一，对于从源头上遏制违法执行、执行不作为、违法违纪等不正当行为具有重要作用，有利于有效改善“执行难”现状，提高执行效率。

(四)完善民事执行监督机制

第一，将法院内部监督机制落到实处。针对执行事务局建立起“双重领导”体制，上级法院执行事务局有权对下级执行工作进行监督指导，责令下级法院及时改正执行中的不当行为，若下级法院消极不作为，则构成行政违法，应承担相应的行政责任，同时，同级法院也可进行必要的监督。当事人认为执行事务局的执行行为有错误时，可向执行裁决庭提出异议，由其对具体执行行为展开调查并作出裁决，以有效监督执行实施权。不同于执行事务局，执行裁决庭实行的是审判监督模式。若当事人对执行裁决结果有异议，可向上级法院申请复议，上级法院以审查、复议裁决结果的形式对下级法院执行裁决工作进行监督。

第二，完善外部监督制度。一方面，强化检察监督机制，检察机关要发挥其作为法律监督机关的职能，充分行使好民诉法赋予其的民事检察监督权。较之权利对权力的监督，权力对权力的监督更为有效。目前，我国民事检察监督的方式包括抗诉和检察建议，当事人可以通过此两种方式来申请对执行客体进行监督。民事执行检察监督的文书可称为“民事执行检察监督意见书”，以凸显出执行监督区别于一般监督的特征。另一方面，完善监察监督机制。我国《监察法》第11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。”监察委员会有权对法院执行工作的违法违纪情况进行监督，如贪污受贿、滥用职权、徇私舞弊、私用资金等。当事人若发现存在类似于以上情况，可及时向监察机关反映情况并提供必要线索，监察机关应当对事实情况进行调查核实，若情况属实的应对具体主体追究责任，构成刑事犯罪的应移交检察机关提起公诉。

五、结语

任何一项改革都是不断在理想与现实中寻找交汇点，是一个不断试错的过程。执行体制改革是一个涉及很多方面的复杂问题，本文仅是在“审执分离”语境下为我国民事执行模式的重构提出了初步建议，需要进一步研究的理论、解决的难题还有很多。笔者相信，在党中央的正确领导、实务界与理论界的共同努力之下，我国民事执行制度改革将拉开新的帷幕。