移植与调适：中国近代特殊教育政策的制度化困境

陈建华

(四川轻化工大学 人文学院，四川 自贡 643000)

中国近代特殊教育是晚清时期从欧美国家及日本移植并逐步发展起来的。随着在中国的逐步开展，它由此开启了在中国的制度化、规范化和本土化的艰难探索进程(1)所谓制度化(institutionalization)，按照《中国大百科全书》的说法，是指“群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。制度化是群体与组织发展和成熟的过程，也是整个社会生活规范化、有序化的变迁过程”。参见《中国大百科全书》(社会卷)，北京：中国大百科全书出版社1991年，第477页。。这一进程大致包括国家政策和学校实践的宏观与微观两个层面(2)关于特殊学校微观实践层面的制度化进程将在《移植与融合：中国近代特殊教育实践的制度化》中另文专门考察。，而宏观层面主要表现为教育行政体系的建构、相关法规的颁行、发展规划的制定以及教育活动的实施与规范等四个方面。不过，作为外生制度的特殊教育在制度移植过程中也遭遇到与本国国情的调适与磨合的困境。

一、中国近代特殊教育行政体系的建构

中国近代的特殊教育实践早在19世纪30年代即已在澳门开展，但清政府在政策层面的介入则始于清末新政时期。作为中国最早具有近代意义的中央教育行政机构，学部于1905年在清末新政的时代浪潮中应运而生，这也是特殊教育在中国政策层面制度化、规范化和本土化进程的起点。

在1906年奏陈的官制草案中，学部即将盲哑学堂归入普通教育司师范教育科的职掌范围，这也成为特殊教育正式纳入中国教育行政体系的标志[1]，并在同年拟定的学部官制草案中予以再次确认。尽管学部此后在推进特殊教育方面态度较为冷淡，但此举也多具象征意义，对中国特殊教育来说具开创性质。国内当时除传教士开办的少量特殊学校外，国人也开始自办此类学校。学部对国内特殊教育实施监管，借鉴了当时日本文部省官制。在学部的初创过程中发挥过重要作用的罗振玉、吴汝纶等人，在游历日本过程中曾有听取文部省教育行政(包含盲哑学校所隶属的普通学务局等)介绍或参观各盲哑学校的经历，而陈毅、严修等人甚至直接参与了学部官制的讨论及制定，这些都为学部效法文部省官制奠定了重要基础。可以说，他们在制定官制时将当时在中国尚属新生事物的“盲哑学堂”保留了下来，从而为特殊教育“预留”了一席之地，在现在看来，这无疑是具有远见的。

1912年1月，民国教育部取代晚清学部执掌全国教育事务。在此后30多年中，民国政府通过教育部或大学院官制及其各种规章初步确立了特殊教育在中央教育行政体系中的地位。根据南京参议院制定的官制，教育部于1912年3月正式设置普通教育司、专门教育司和社会教育司，其中特殊教育为普通教育司所掌事务之一，而同年修正的教育部官制将其由第五条调整到第七条[2]。民国初年，中国政体历经了由责任内阁制到总统制的转变，教育部各项制度也处在不断地调整和完善中，其官制也因此多次修正，但对特殊教育的措辞以及由普通教育司管辖的情形到1927年均未发生大的变动。较学部“盲哑学堂”以及同期日本“盲哑学校”的表述，此时的特殊教育在延续了其普通教育属性认定的同时，已将更多的残疾种类吸纳进来。

在蔡元培等人推动下，民国政府1927年将教育部改称大学院，随即将“关于盲哑低能及残废者之教育事项”转归行政处社会教育组下设的校外教育股[3]。这表明自清末以来一直归属普通教育的特殊教育正式改属社会教育，直至1949年结束，其涵盖范围也再次扩大并首次将低能教育纳入其中。大学院在1928年初取消了教育行政处，直接下设学校教育、社会教育等组，将特殊教育事项置于社会教育组下的校外教育股；4月再次改各组为各处，相关事务因此划归社会教育处。在法规表述中，用“低能及残废者教育”取代自清末学部以来一直使用的“盲哑”二字，实际上是将盲哑教育包括于残废者教育之中。不过，民国特殊教育仍主要指盲聋哑教育，教育部在40年代亦承认其他各项虽有实施但为数甚少[4]1200。1928年10月，民国政府废大学院并恢复教育部。教育部下设的社会教育司负责管辖“关于低能及残废者之教育事项”。

《教育部组织法》此后虽经多次修正，但关于特殊教育的隶属规定及其措辞均再未发生变动，这表明其规定经过多次调整后已较为成熟。与组织法相配套的是教育部分科规程。1912年公布的分科规程在普通教育司第三科增设盲哑学校事项，并从次年开始以“特殊教育”取代此前“盲哑学校”的措辞[5]。在1913—1918年间，分科规程亦多次修订，但一直使用特殊教育事项的表述，并归普通教育司第三科。1928年教育部恢复以后，对各司所辖事务进行细化。1930年，各司分科规程将关于该类事项调整到社会教育司第三科；社会教育司在1932年被简化为两科，特殊教育事项便改归到第一科；1944年后，社会教育司重新划分为三科，而特殊教育事项仍保留于第一科[4]1090。

而地方教育行政体系主要由上级教育主管部门、本级政府及教育主管部门制定的法规予以规定。清末学部在各省设立提学使司以总理全省学务，在学务公所的普通课内虽未见关于盲哑学堂的明确表述，但“凡通俗教育、家庭教育、教育博物馆及与中小学堂相类之学堂一切事务均归办理”的规定，又将盲哑学堂等类似教育囊括其中。民国建立初期，由各省教育司(科)综理各省教育事务。1913年，教育部订定各省教育司职权时将盲哑学校相关事务划归省教育司第二科。1927年，部颁京师学务局暂行组织条例则将特殊教育与小学教育、社会教育并列于第三科[6]。 1929年，各地遵令将扩充教育改为社会教育，特殊教育相应划归社会教育。1938年的“维新政权”则规定，关于残废学校及低能学校的筹设、改良、编制课程及管理事项，归入省政府教育厅主管中小学和社会教育的第三科。

与此同时，各省也通过一系列法规确立了特殊教育在省级教育行政体系中的地位。黑龙江行政公署1913年将盲哑残废特殊学校列入其教育司第一科[7]1058册140；直隶省教育厅在1935年前后还设有特殊教育股，并赋予厅长、教育董事会有发展特殊教育的职责，而调查研究处亦需研究并监督关于盲聋哑及有心疾者的教育计划[8]42,34,29。

省级以下地方教育行政机构，清末为劝学所，而民国时期则为教育局，管理各市县教育事务。劝学所职责规定较为笼统，但在一些市县教育局的规章中仍有特殊教育的相关规定。广州特殊教育发展较早，市教育局在1924年由学校教育课第四股职掌相关事务；在30年代初则改由掌社会教育的第三科负责关于特殊学校立案的审核事宜；而据1934年资料显示，该市教育局在第三科分设有社会教育、补习特殊教育股分管相关事务。此外，上海、浙江及成都等省市的教育体系中也有类似规定[8]100。

此外，晚清民国时期还专设视学、督学以巡察各地教育情况。教育部在视学、督学及视导规程中对其职责范围的表述较为简略，仅表述为学校教育、社会教育事项，而在1918年订定省县视学规程则要求视学需要视察特殊教育设施状况并就办学者予以指导[9]；邰爽秋先生在介绍30年代教育行政时也明确特殊教育设施状况属于督学职责范围[8]35。

在清末新政的浪潮中，特殊教育被移植到国内并在有识之士的推动下得以在国家教育行政体系中占得一席之地，民国时期，政府通过一系列法规建立了一套自上而下的较为完善的特殊教育行政体系。在40余年中，近代特殊教育既有在行政隶属上从普通教育到社会教育的调整，也有其涵盖范围和措辞的不断变化，整体上呈现出涵盖面不断扩大的趋势，先后将低能教育及其他类型的特殊教育纳入其中，这样的制度安排既是民国政府对特殊教育认识的深化，也顺应了残疾人群接受教育的诉求与社会期待；而特殊教育在行政法规中逐渐取代盲哑教育、残废教育等类似词汇而成为主导词汇。这一切都显示作为外生制度的特殊教育与中国本土文化正处于不断的调适和磨合的过程中，而这也恰好是它在中国的制度化和本土化过程。经过20余年的反复探索，特殊教育行政体系在1928年前后已基本定型和成熟。

二、中国近代特殊教育法规的颁行

晚清民国时期，政府先后颁布了多部具有宪法性质的文献，其中1923年曹锟宪法规定国民有受教育的义务，1931年《训政时期约法》以及1936年五五宪草则确认国民受教育的机会一律平等。这些规定为广大残疾人接受教育扫除了制度障碍。

总的来看，这一时期与特殊教育直接相关的法规主要包括两个方面：一是在普通教育法规中涉及特殊教育的个别条款；二是个别专门的特殊教育法规。但此时的绝大多数均属于前一种情况。对于普通教育法规中有关特殊教育的条款，就其内容而言又可分为两类。

一是关于残疾儿童接受教育的问题。相关法规在多数情况下均为免除条款，即残疾儿童通过法定程序可免于就学。清政府1902年《钦定蒙学堂章程》规定“气禀顽劣及身体孱弱过甚者，均可由教习辞退”；而《钦定小学堂章程》则将“身体健壮”作为入学的基本条件，若已入学者“资性太低难期进益”或“困于疾病”亦可“随时剔退出学”[10]清末篇182,174。这些规定将身体残疾儿童排除在学堂之外，并将其决定权授权或下放给各学堂甚至是教习，导致其执行具有较大的随意性。1904年的《奏定初等小学堂章程》对外国情况有所反映，诸如“除废疾有事故外，不入学者罪其家长”，并摘录有外国的十条规则，如第4条“学龄儿童，如有患疯癫痼疾或五官不具，不能就学者，本乡村绅董可禀明地方官，经其察实，准免其就学”，第10条“除有痼疾及极贫不能就学各情经地方官察准外，有故意违延不送儿童就学者，本乡村绅董务速禀明地方官，由地方官督促就学”。官方意识到在中国要立即将这十条全部推行并不现实，便从中选择第7条至第十条“目前即可仿办”[10]清末篇297,306。可仿办条款之外的第四条与可仿办条款的第十条基本精神是一致的，对残疾儿童而言均属于免除条款，但这里的免除均要经过严格的法定程序，即由乡村绅董呈报地方官并经地方官查实后方可免除。这一规定已经将免除的决定权收归地方官员，因此它与《钦定学堂章程》的规定已有重大变化。就其措辞看，该条款应该是借鉴了日本1890年《小学校令》的相关规定，即“为家况贫穷或儿童有疾及一切不得已事故不能使学龄儿童就学，则由应保护学龄儿童者禀呈市町村长请免其就学或缓其就学”。

民国建立后，通过法定程序免除残疾儿童就学的做法得以延续。1915年，国民学校令对不能就学的残疾学龄儿童，“区董报经县知事认可后，得免除其父母或监护人之义务”，而学务委员会作为辅佐区董办理本学区内教育事务的机构，其职责即包括免除或展缓就学事项[10]民国篇上456-457。不仅如此，一些法规在免除残疾儿童就学义务时还引入了医学的专业认证条件。1915年，全国教育会联合会通过的《征集义务教育意见案》中规定，残疾儿童“由其监护人取得学区指定之医生证明书，交学区董查核，详请县知事核准，免除其就学之义务”[11]。1937年，学龄儿童及各省市失学民众强迫入学暂行办法以及1944年强迫入学条例，均要求残疾儿童或失学民众经指定医师证明并经当地强迫入学执行人员或强迫入学委员会证明属实者，可准其免学。不过，这是在当时残疾学校缺乏情况下退而求其次的做法。1937年《强迫入学暂行办法》就曾特别规定，若当地或邻近各地有特殊教育机关，则仍要求残疾儿童或失学民众接受特殊教育。

上述法规与《奏定初等小学堂章程》及日本《小学校令》相关条款的实质并无二致，即若残疾儿童身体条件不影响其就学的必须接受教育；若身体条件影响就学但附近有特殊学校的仍须接受教育；只有上述条件均不具备时方可经法定程序免除其受教育的义务。

二是规定特殊学校参照普通中小学相关规定执行。此类法规主要体现在1913年《小学校令》(第3条和第9条)以及1916年《国民学校令施行细则》(第83—85条)中。其基本原则是特殊学校可比照当时小学校、国民学校的相关规定办理。《小学校令》的相关规定是目前所见除学部及教育部官制外第一次在具体法律条文中对“盲哑学校”作出专门规定的文件。郭卫东先生对此评价甚高，但也正如郭先生所言，其规定缺乏可操作性[12]。从近代特殊学校来看，绝大多数属于中小学层次，从本质上说它们就是中小学，遵循普通中小学相关法规亦属情理之中。但残疾学生与普通学生在身体上存在明显差异，故需要在教学设施、课程设置、教学方法等方面进行相应调整或变通，上述法规显然未能反映此种差异。

实际上，这些规定也并非中国首创。日本1890年《小学校令》(第40条、第41条)和1891年《关于幼稚园、图书馆、盲哑学校及其余类于小学校之各种学校又私立小学校等规则》(共12条)中对特殊学校的相关规定与上述条款的基本原则并无不同，从中也可明显看出当时借鉴日本的印迹。不仅如此，此规定甚至在国内也能够找到历史渊源。江苏教育总会1911年陈请资政院修改《小学章程》而拟定的《章程草案》第12条与之也大体相同，即“凡蒙养院、初等实业学堂、盲哑学堂及与小学堂相类之各种学堂均查照11条办理，并得附设于小学堂”。

至于专门的特殊教育法规，目前所见最早的应是1932年由上海市政府制定的地方性法规《上海市私立特殊学校立案规程》。该规程共5条，其核心是第3条，即立案要求及程序。该法规本质上与当时《私立学校规程》的立案要求及程序一致。尽管如此，它仍是目前所见中国最早的特殊教育专门法规。1938年，上海市“大道政府”制定实施的《私立特殊学校开办规则》共12条，主要包括特殊教育目的、开办与停办的程序、教科书的选定、学费的征收、修业年限、入学资格、教员资格等方面。上海属于中国近代特殊教育重镇，先后有数所特殊学校在此开办。据白今愚先生1947年统计，在全国46所(其中私立学校35所)特殊学校中，上海一地即有6所，且全部为私立学校。因此，中国近代两个特殊教育专门法规均出现于此，亦有其历史的合理性。

对于国家层面的特殊教育法规，在1930年即有消息说，教育部正在草拟特殊教育办法，以“救济全国低能及残废者与监犯”，但始终未见进一步消息。而1947年拟定的《盲人学校及聋哑学校规程(草案)》共74条，包括总纲、设置及管理、编制及课程、训育、设备、成绩及考查、学年学期及休假日期、转学、休学、复学及退学、经费及待遇、教职员及学校行政和附则等11个部分，可以说是中国近代制定最完备的特殊教育专门法规，但并未见正式颁布实施，而且针对的也仅为盲聋哑学校，因此也并非是一部涵盖全部特殊教育种类的专门法规[13]73-81。

近代中国，特殊教育相关法律法规远不及其在教育行政体系方面的完备，大部分法规均属在普通教育法规中有所涉及而已，因此从总体上说这些法规是支离破碎的，缺乏连贯性、系统性和可操作性。30年代上海的两个专门法规也主要是政府基于管理需要角度而制定的，而教育部在40年代后期制定的特殊教育规程草案体现了近代中国特殊教育法规的最高成就，但由于国内局势的变化而未能正式颁行。

需指出的是，教育法规中大量存在对残疾儿童的免除条款，这本身表明政府已明确意识到当时的教育水平和教育方式无法满足其接受相应的教育，因而只能采取法定程序予以豁免，但问题在于，究竟是继续放任还是采取积极补救措施而让他们也能像普通人群那样接受相应教育，晚清及民国政府事实上更多的是采取了放任的态度。义务教育、强迫入学政策是政府通过政权力量强制提高国民文化素养的积极举措，但其实际效果也因此类免除条款而大打折扣。这一积极政策也被一个看似正当、合理的理由而消解于无形。

三、中国近代特殊教育发展规划的制定

晚清时期，学部在官制中虽然确认了盲哑学堂的地位，但对发展特殊教育的动力却明显不足。针对使日大臣李家驹、资政院议员罗杰、御史孙培元1908年—1911年间就发展特殊教育的建议或质询，学部声称此项教育“尚非中国今日最急之务”“现在一般学龄儿童尚未能概令就学，此项特种教育势不能提前筹划”“现时自不遑议及”，其基本态度就是此项事业自应发展，但在普通儿童尚无法满足就学情况下只能区分其轻重缓急而采取抓大放小策略，将其留待今后逐步推进。尽管如此，各地在特殊教育实践方面还是迈出了步伐。1904年—1905年间，林墨青、时樾生在天津和济南创设盲哑学校，这应是目前所见最早由中国人自办的特殊学校，从而打破了教会长期独揽中国特殊教育的局面，并形成了中外力量共同推进的格局；而1908年—1909年间由清苑县知县黄国瑄和沧州长芦都转张镇芳分别建立的盲哑学校则可认为是中国近代最早的官办特殊学校，较目前公认的最早公立特殊学校(即1927年成立的南京市立盲哑学校)早了近20年。

民国时期，政府对特殊教育发展的态度渐趋积极。首先是对国内特殊教育状况进行调查。教育部1912年将上年罗马聋哑教育会议精神通报各地，并要求各地调查并上报聋哑教育实施情况。不仅如此，在30年代还专门编制和下发概况调查表及问卷，要求各地在每年6月底前要上报特殊教育状况。教育部在调查统计基础上于1936年出版的《全国盲哑教育概况》以及两次教育年鉴的特殊教育专章，则整体反映了当时中国特殊教育发展概况，从而为其制定相关的发展规划和方针政策奠定了重要基础。

与此同时，特殊教育在各方积极推动下也得以进入学制系统。1922年最初拟定的学制改革草案并未涉及特殊教育，俞大同明确表示该项事业为教育会代表所疏忽，而舒新城则强调草案“所绝未提及者为盲哑学校之特殊教育”，主张“此项特殊教育与其他教育并重”，并将“本案所无者特殊教育”作为其三点修改意见之首。教育部同年召集的学制会议在拟定的学制草案中吸纳了上述意见，将特殊教育条款置于附则之中，胡适等人在综合各方方案后形成的新学制方案获得通过。可以说，特殊教育虽未能写入学制方案的正文，但经各方的积极争取而总算在学制系统中获得了一席之地。

将特殊教育正式纳入学校系统并取得与大中小学并列的地位也一直是有识之士的重要目标。教育部为筹备第二次全国教育会议于1929年设立教育方案编制委员会负责起草方案。朱冲涛、张维新发现方案的分组中并未看到盲哑教育，便呈文教育部和蔡元培，希望能在方案中予以增加，蔡元培态度积极并专门致函编委会希望加以注意。在方案制定过程中，社会教育组主任陈剑翛邀约朱冲涛、俞友仁等人拟定中国盲哑教育方案，编委会经修订后形成了社会教育方案草案第七部分，即“筹划低能与残废者之特殊教育及罪犯之感化教育”[14]。在1930年第二次全国教育会议上，编委会将标题简化为“筹备特殊教育及感化教育办法”，涉及了不良青少年以及罪犯的感化教育[15]。与此同时，初等教育组也已注意到特殊教育，将“残疾人教育的方法”作为第五部分交由起草委员会纳入修正。但因特殊教育已属社会教育，故在下特别标注“见社会教育方案内”。次年4月，初等教育组在审查时再次认为应列入原案所缺的特殊教育。陈剑翛对初等教育组修正条文中关于天才、低能等特殊学校的条款表示异议，认为不能将已属社会教育的特殊学校列入初等教育；汪懋祖随后提出将天才教育与特殊教育、感化教育分离并分别列入初等教育和社会教育[15]28-29。社会教育组第二次审查时因此增加了低能残废的内容。5月份的《申报》在刊载会议回顾时总结该部分包括三条，分别针对不良儿童或青年、感化教育和低能残废教育；而教育方案编制委员会出版的单行本则调整为四条，即第一、二条针对不良儿童或青年，第三条为感化教育，第四条为低能残废教育[16]。可以看到，这次会议的初等教育组和社会教育组都讨论到了特殊教育，并且均将其作为各自的一个部分来讨论，但由于特殊教育在1928年后已从普通教育调整到社会教育之中，故将其单列或者放在初等教育内均与当时对特殊教育的认定不符，因而放在社会教育之中更为适宜。不仅如此，朱冲涛等人在草拟方案时希望增加盲哑教育，在方案讨论过程中却使用了不良儿童或青年的表述来涵盖，这显然与推进残疾儿童教育的初衷有明显的差异。后来经过各方的不断修改和完善而最终使用了“低能残废的教育”的措辞，这与1928年《大学院组织法》中“低能及残废者之教育事项”的表述基本一致。蒋建白曾提到编委会在1930年订定的社会教育目标中，“低能残废民众”及“不幸福的民众”主要就是指盲聋哑民众[17]。不过，特殊教育在一些省市教育计划内的地位较国家层面的更高，如广西壮族自治区和南昌市在1928年制定教育计划中明确将特殊教育与小学、中学和高等教育或者与普通教育、职业教育和社会教育并列。

特殊教育相关议案此后还频频出现于重要会议，显示了该议题已引起社会各界的广泛关注。教育部在筹备1939年全国第三次教育会议时将提案分为16类，其中第9类即为包括残废教育、低能教育、伤兵教育和难童教育的特殊教育。在会上，赈济委员会提交的《请改进残废教育并推行盲哑教育案》经议决后报送教育部参考，不仅如此，此次会议在通过的《改进社会教育方案》中也还专列有“实施特殊教育”部分[18]。在1947年国民参政会四届三次大会上，徐警予等25人提交“为请政府提倡盲哑教育案”经审议后也由行政院转交教育部[19]。此外，《中国特殊教育史资料选》收录有程时煃1947年提交的《改进全国盲聋哑教育计划草案》和教育部同年交议的《改进全国盲哑教育案》[13]70-71。由于该书在收录这些资料时仅标注年份而未交代具体日期及背景，无法获知这几个文件的相互关系，但至少表明在此时，无论是参政员还是教育部都不再局限于口头倡导，而是拟定了较为详细的发展方案。在1948年国民大会上，盲人代表凌铁庵联合40余人提请积极发展特殊教育的议案并就此向教育部提出质询，松江县立怀璎聋哑学校校长戴病龙则对教育部的回复并不认同。这显示了政府推行特殊教育的努力与广大残疾人士及残疾人工作者的期望尚有明显距离。

同时，大学院和教育部还多次将特殊教育列入其施政纲领。大学院早在1928年即对特殊教育发展做了三年规划，涵盖了低能学校、施行残废教育和感化事业，但其推进非常迟缓，教育部在1930年和1931年时仍停留在调查和审定阶段，显示其推进的意愿及力度不强，而1948年决定筹设的国立盲哑学校直至1949年亦未见落实。

此外，上海等省市也对发展特殊教育做过不少工作。上海市政设计委员会教育组1928年拟定教育方面的大上海计划时，委托欧元怀、倪文亚负责拟定特殊教育计划，对特殊学校种类及数量、经费、选址等有所安排；而在此后历次教育规划中也包含有特殊教育的内容。上海市教育局1946年曾决定办理儿童特殊教育、扶助和补助已立案的各私立盲哑学校，并着手与慈善机构合作举办各项特殊职业训练的相关事宜。

清末学部虽将特殊教育纳入教育系统，但缺乏推行意愿；民国建立后，政府态度渐趋积极。在社会各界的积极推动下，特殊教育不仅在学制系统中获得一席之地，并多次成为全国教育会议、国民大会及国民参政会的重要议题，甚至成为各级教育主管部门施政纲领的重要组成部分，为近代特殊教育发展做出宏观的制度安排。不过，制定的大量规划和政策在落实方面进展迟缓，对为数众多的残疾人而言可谓镜中花水中月，从而极大地消解了政府推进特殊教育事业的努力。这恐怕也是残疾人群难以认同政府推进特殊教育乃至残疾人事业的重要原因。

四、中国近代特殊教育活动的实施与规范

中国近代特殊教育在中外人士的共同推动下逐步得到发展，各级政府及教育主管部门也先后出台各种措施对出现的问题进行规范。

首先是对私立特殊学校的监管，这主要体现在要求其限期立案并将其作为获得政府补助的前提条件。教育部1912年曾就学校的公私性质进行了明确区分，1926年颁布的《私立学校规程》在确认私人或私法团设立学校为私立学校外，特别强调外国人及教会设立的学校亦属私立学校。该规程颁布后经多次修改而成为各级教育主管部门对各级各类私立学校全面监管的依据，也是各类私立学校办学遵循的基本准绳。教育部1930年要求各私立特殊学校在教育部无特别规定以前比照私立学校规程办理立案程序[20]。通常情况下，各主管部门在收到学校的立案申请和相关材料后，首先进行属地审查和形式审查，对不合规的要求予以更正或补充[21]。在此基础上，主管部门再派官员到学校实地考察并提交调查报告，最后根据《私立学校规程》相关规定作出是否同意立案的决定。鉴于当时特殊教育发展水平较低，在师资、经费、基础设施等方面难以达到普通私立中小学的水平，一些地方的教育主管部门也有所放松。如北京聋哑学校1926年呈报京师学务局请求立案，京师学务局对师资未经检定合格，“姑念聋哑教育师资缺乏”而准予立案[22]。

其次是教育主管部门对各特殊学校的视察和督查也是实施有效监管的重要手段。教育部视学1914年曾前往清苑县视察当地盲哑学校[10]民国篇上286；顾兆麐、周邦道等教育部督学1933年到南京市立盲哑学校视察[7]1106册232-234。

在举办少量公立特殊学校的同时，政府还对管理优良的已立案的私立特殊学校予以经费补助，从而在一定程度上缓解了其严重短缺的经费压力。档案显示，成都市政府在40年代曾多次在年度预算中列有专项预算，并多年对所属的两所特殊学校进行最高等级和最高金额的补助，显示了其致力于推进特殊教育的积极努力。此外，各级政府还对特殊教育师资进行安排，除教育部特设盲哑学校开办高中师范科外，四川省教育厅在40年代还委托成都市基督教盲哑学校代办盲残师资训练班，为各地培养了一批特殊教育专业师资。

各级政府及教育主管部门还与各界共商特殊教育发展大计。1948年召开由教育部次长杭立武主持的盲哑教育谈话会，该部主管司有关单位与汪镜渊、范福宝、罗福鑫等特殊教育界人士就学制、课程、师资训练、行政等方面进行深入研讨，纷纷建言献策；与会者还一致决定筹组中国盲哑教育学会，并推举社教司司长英千里为召集人。此外，政府也还开展了一些特殊教育相关的对外交流活动。行政院善后救济总署1947年邀请英国盲病专家麦克鲁爵士的来华考察包含有主动进行特殊教育交流的意味。次年，成都、南京、厦门等地政府均热情接待了海伦·凯勒秘书史托佛来华参观考察特殊教育，也表现出各地推进此项教育事业的积极姿态。

各级政府还为肢残儿童在普通中小学随班就读提供政策支持。近代中国并无专门招收肢残儿童的学校，因此为数众多的肢残儿童只能就近选择普通学校随班就读；但在学业方面因身体原因而难以达到国家规定的要求，尤其表现在体育与军训等与身体条件紧密相关的课程，而各普通中小学又不能对相关规定自行变通。江苏省肢残学生徐兰友1933年小学毕业后报考县立初级中学，校长顾培源担心其因体育不能达标而无法毕业，遂逐级请示处理办法。教育部为此特别要求肢残儿童在近地无特殊学校以前应准依照程度到普通学校就读，体育课应在可能范围内尽量参加外特准变通办理。该解释正式确认了残疾儿童随班就读的可能性，也为此后各普通学校接纳残疾儿童入学并对某些特定课程进行变通处置提供了根据。同年，时任苏州中学校长的著名地理学家、教育家胡焕庸也常遇残疾学生前来报考并请求入学后免除体育及军事训练等课程的问题，教育部在回复胡焕庸的问询时认为此系特殊情形而不无可原，要求“体育课程之室内讲演及军事训练学科仍应一律修习；其军事训练术科与体育之各项运动作业，应视各该生手足残废之实在情形分别减免其一部或全部”，从而对体育及军训课程的要求更明确且更具操作性。教育部在特殊教育实施过程中通过指令的方式解决了肢体残疾学生修读体育及军事相关课程的实际难题，从而为其随班就读扫除了制度障碍。不过，此时的残疾儿童随班就读主要是解决当时无法满足残疾儿童在专门的特殊学校就读的实际需求而被动采取的权宜之计，与当今的特殊教育中的回归主流等理念有重大区别，但这些尝试从实践层面也揭示了残疾儿童随班就读的可行性。

为了满足残疾人接受高等教育的诉求，教育部还采取特批方式将罗福鑫、胡家岱等人保送进入中央大学等高校。该做法属于中国缺乏残疾人高等院校背景下的一种补救措施，但直至1949年仍未对残疾人接受高等教育的诉求作出制度安排，而且这种临时性措施具有较大的随意性，如米文模先生就经历了国立艺专拒绝其入学的遭遇。

除盲哑残疾、肢体残疾外，智力残疾也逐步引起社会关注，相关介绍和研究相继展开。低能教育在1927年正式进入大学院的法规之中，而此后的特殊教育法规中均包含了相关内容。据1930年前后数年的教育统计中，山西、四川和湖南均曾出现过20余所公立、私立低能学校。现在虽然尚不清楚其具体开展情况以及为何昙花一现，但这些尝试无疑对此后的智力落后教育的发展具有启迪作用。

大量私立特殊学校因经费严重短缺而只能靠募捐等方式筹措经费，这也给某些不法之徒行骗留下了可乘之机。1930年，胡国钧等人在常熟等地行骗，最终在奉贤被抓获； 1948年，罗永恒等聋哑人在重庆假借名义行骗，被严厉查禁。政府同时要求各私立特殊学校限期完成立案并加强管理。政府对干扰特殊教育的不法行为的严厉打击有助于为特殊教育发展创设有序的社会环境。

五、启示

近代特殊教育自19世纪30年代传入中国后一直出于自生自灭的状态，政府并未进行有效监管。1905年成立的学部正式确立了特殊教育在国家教育行政体系中的地位，是中国政府从政策层面监管特殊教育的重要标志，也由此开启了它在中国的制度化进程。

移植于西方的中国近代特殊教育大大缩短了在中国自行探索的漫长过程，并可在较短时间内和较高起点上快速起步，实现从无到有的历史性跨越，呈现出超常规发展的重要特征，并在制度建设与教育实践方面均取得了一些积极进展。

民国时期，特殊教育在教育行政体系中多次变更和调整，它既有不同司、科、局之间的行政隶属的调整，也有其涵盖范围的不断扩充。这均显示了政府对作为外生制度的特殊教育与中国国情的不断调适与磨合的过程。经过20余年的探索，特殊教育于1928年前后在中国各级教育行政体系中已基本定型和成熟。到20世纪40年代，中国特殊教育在政府主导和社会各方积极推动下，在宏观政策层面初步搭建起了中国特殊教育的制度框架，为中国现代特殊教育发展奠定了重要基础。

在19世纪的数十年间，中国政府在近代对移植于西方的特殊教育采取放任的态度，尤其是在20世纪初曾一度奉行外人在华办学“无庸立案”的立场，主动放弃了对包括特殊教育在内的教会学校的监管；但从1909年开始，中国政府强化了对教会学校的监管。民国政府将其视为私立学校，要求所有私立学校限期立案并将其作为提供经费补助的前提条件。

政府对特殊教育法制化过程经历了从最初的放任学校自主决定是否同意残疾学生就学，发展到需要经过法定程序(包括引入医学的专门认证条件)方可免除其就学义务，以及最后制定专门法律法规予以规范和保障的历史演进过程。与此同时，在残疾人就学问题上的大量免除条款本身就表明政府已明确意识到限于当时国情而只能对他们采取变通措施。但晚清及民国政府对此并未采取更多的积极的补救措施，其推行的义务教育、强迫教育被一种看似正当和合理的理由消解了。

清末虽然将特殊教育写入学部官制，但此后在贯彻落实方面并未重视。民国建立后，作为新生政权，各业均面临百废待兴，政府对特殊教育在行政系统中的调整也体现了它有别于旧政权的崭新风貌。20年代后期，南京国民党政权当政并实行训政，在众多社会有识之士及特殊教育界人士的积极推动下，大学院也在施政纲领中制定了推进特殊教育的规划，但这些举措多停留于纸面，其实质性的成就有限；政府主办的公立学校数和学生数所占比重在三四十年代还呈明显下降趋势；而40年代后期，2000余人的在校生规模也意味着接受教育对庞大的残疾人群体来说仍属奢望[23]。

晚清民国政府对推进特殊教育发展的动力明显不足，这在很大程度上与它对广大残疾人群实施特殊教育的重要性和急迫性认识不足有密切关系，再加上近代中国国内外局势动荡，政府不得不对千头万绪的各项事务权衡其轻重缓急，特殊教育通常被认为是非急迫之事而采取了抓大放小策略。政府在教育实践方面明显滞后于制度建设，相关规划也一拖再拖甚至成为一纸空文，从而极大地消解了政府在近代特殊教育中所应发挥的作用。这些都显示了特殊教育在中国本土化的艰难历程，也反映了外生制度与国情在适应与调适时的困境。

中华人民共和国成立后，政府全面接管了各类公立、私立特殊学校并加以改造，曾独揽中国特殊教育的外国力量被完全排除[24]，在广泛借鉴和吸收晚清及民国时期的诸多做法的基础上逐步建立起了具有中国特色的特殊教育体系，实现了特殊教育事业的持续、快速、健康发展。

六、小结

中国近代特殊教育从西方移植到国内后便开始了它在中国的制度化进程。经过百余年的探索, 中国近代特殊教育发展呈现出超常规发展态势，并逐步实现了其制度化和本土化的重要转变，但政府推动特殊教育发展的动力不足，相关政策落地的实际执行明显滞后于制度建设，反映了特殊教育在中国的制度化与本土化的艰难历程，也凸显了外生制度在与中国国情的调适与磨合过程中遭遇的严重困境。中华人民共和国成立后，政府通过对既有特殊教育体系的改造，逐步形成了具有中国特色的特殊教育体系。