英国执行局模式评析

文/鲁迎春

英国执行局模式评析

文/鲁迎春

中共十八大报告提出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”；“稳步推进大部门体制改革，健全部门职责体系”。这表明大部门体制改革和行政权力的分离与协调机制建设，同时被置于我国行政改革议程的核心。实际上，这二者是相辅相成的，加强行政权力的分离与协调机制建设是深化大部门体制改革的必由之路。曾因大部制改革的先行优势和系统影响而广受关注的英国，同时也是行政权力的分离与协调机制建设的先驱（参见《上海人大月刊》2013年第四期《英美大部制改革的基本经验及其借鉴》）。

英国执行局的起源与发展

执行局是一个附属于内阁部的半分离（Semi-detached）、半自治（Semi-autonomous）的组织形式。执行局拥有独立的预算，享有免受部门日常管理规制和部分中央政府规制的自由，在日常运营中享有充分的自主权。执行局实施行政首长负责制和公开、竞争的人事招聘制度。执行局必须完成其所属内阁部设定的目标，如果运营绩效低下，部长对执行局有撤销或重组的权力。从法律关系上来讲，执行局不具备独立于内阁部的法律地位，而是受其监督与管理，并接受其政治领导。

英国执行局的概念来自于1988年由效率促进小组（efficiency unit）完成的政府工作报告——《改善政府管理：下一步行动》，该报告旨在探寻改善过多受到中央政府设定的规则和风险厌斥型文化束缚的传统公共服务模式的途径。该报告指出“部门内应该建立独立的执行局，让其在部门既定的政策框架和资源配置下承担相应的执行功能”。1988年至1998年的十年间，英国执行局以相当迅速的速度增长至139个。1998-1999年，执行局在数量上达到顶峰，此时在执行局工作的公务员占到了中央政府公务员总数的四分之三。尽管，到2011年，执行局数量下降为为80多个，但执行局依然是英国中央政府的主体组织形态，在执行局工作的公务员占到中央政府公务员群体的50%。

英国执行局的运营机制

执行局的设立是基于决策权和执行权的分离：部长掌握决策权，执行局首长掌握执行权。具体而言是，部长负责设定政策框架、确定资源分配方案，执行局首长负责执行局的日常活动，并以达成部长设定的绩效要求为目标，其目的在于促进部长和执行局首长在各自负责的领域内有更好的聚焦和更出色的绩效。

设立执行局的部都会制定《执行局条例》作为执行局的工作指南。《执行局条例》明确了执行局是一个半分离、半自治的执行主体，享有免受部门日常管理规制和部分中央政府规制的自由，在日常运营中享有充分的自主权。《执行局条例》还赋予了执行局一定的财政自主权和人事自主权。执行局在遵守国家财政部设定的财政支出原则的前提下，可以自由支配其财政资源。人事自主权则主要包括独立的绩效薪酬设计和独立的人员聘用机制，以此增强执行局对更多富有经验和技能的人员的吸引力。

决策和执行的分离并非是绝对的，它们都统一于其所属部的整体使命，并服从于国家发展的整体目标。首先，执行局首长就执行局的运营绩效对部长负责，同时，执行局首长和部长共同对议会负责。部长既要将给执行局设定的绩效目标报备给议会，也要就执行局的绩效表现向议会报告。为了促进决策和执行之间的有效协调，《执行局条例》要求设有执行局的部设立部长咨询委员会，为部长提供以下方面的协助：从部门整体目标出发，协调、设定不同执行局的工作目标；制定本部门执行局管理的基本原则；对执行局的工作进行实时监督与评估，及时总结并分享成功经验、评估和控制潜在风险。另外，每个执行局都配一名部门督导。部门督导同时受部长和执行局首长的信任，由他定时主持部长和执行局首长之间的沟通。这是部长和执行局首长之间的一种常设沟通机制，以保证执行局工作与部门的整体目标保持一致。部门督导主要协助部长确定执行局的自主权范围和内容，为部长收集执行局的绩效信息并给出评估意见，参与《执行局条例》的编订。《执行局条例》每五年更新一次，其更新过程实质上是一个部门对其所设执行局的工作评审过程，主要考察执行局是否达成既定的工作要求，并评估执行局是否有继续存在或做出职能调整的必要，在此基础上制定出新的条例。

英国执行局模式的成效

执行局成为中央政府公共服务提供的主导模式，是新公共管理改革（New Public Management Reform）的主要成果。以决策权与执行权的分离为基本原则，它标志着对传统政府管理和服务提供模式的一系列根本性改变：首先，在组织形态上，庞大的部门在职能分工与资源匹配的基础上被分解、整合为若干共同协作的分支组织，这些分支组织的日常活动不再受到部长的干预，也不受中央政府设定的统一规则的约束。其次，改变了原来以细致的财政约束和严格的人事限制为特征的责任控制系统，而代之以基于宏观财政规划和以产出为导向的合约框架。再次，以开放、竞争的人事制度取代了以前单一、封闭的人事系统，增加了公共服务提供主体的活力。

执行局模式的成效不仅得到了官方的认可，也受到了学界的肯定。2002年，内阁办公室发布了题为《更好的公共服务：21世纪的执行局》的政府工作评论，认为“执行局模式是成功的。自1988年以来，执行局模式已经从整体上大大改善了公共服务的效率和回应性。”学术界也对执行局模式的成效做出了多方面的肯定，认为执行局模式降低了行政成本，提高了公共服务提供的效率和效能，提高了公共服务的满意度；并且认为执行局模式的灵活性对于满足公众对公共服务需求的多样性是非常有效的。

英国执行局模式对中国的启示

以决策权和执行权的分离为结构特征的英国执行局改革，其实质是一场管理革命而非机构革命，即通过决策与执行的分离，明确政策执行与政策制定的不同性质，并强化对政策执行的管理。基于决策权与执行权相分离的组织结构调整不过是为了给现代管理理念、原则和机制的实施奠定组织基础，其最终的目的是通过基于分离基础上的有效协调，实现政府管理和公共服务提供的优化。英国执行局改革对现代化管理理念的践行是其取得成功的关键，也是其给中国行政改革的启示：

1、以多样化的组织形态满足多样化的职能需求

政府承担着多样化的职能，其提供服务的方式也必然多种多样，相应地，政府组织模式和机构类型也应多样化。英国执行局改革很好的体现了这一原则：首先，执行局的设立就是基于决策职能和执行职能之间的差异性；其次不同的执行局在组织规模、结构特征等方面也呈现出与其所属部的整体目标相一致的多样性。

2、明确的管理目标和责任机制

明确管理目标并在此基础上强化责任机制，是当代政府管理改革的一个重要趋势。英国执行局改革很好的践行了这一点：作为执行局的工作指南，《执行局条例》明确要求“每个执行局都被赋予明确而单一的主要使命”。在明确的管理目标基础上，执行局首长对执行局的运营绩效承担个人责任，执行局首长既要向其所属的部长负责，也要与部长共同对议会负责。部长对执行局的绩效表现进行实施监督与评估并向议会作出报告。

3、以顾客为中心和以结果为导向

传统官僚制行政文化中，“程序埋没了目标，过程压倒了结果，投入代替了产出，规则取代了使命”。《执行局条例》用基于宏观财政规划和产出导向的合约框架替代了原来以细致的财政约束和严格的人事限制为特征的责任控制系统，并要求执行局坚持进行顾客满意度监测，这有效降低了行政成本，提高了公共服务提供的效率和效能，提高了公共服务的满意度。 （作者系复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系博士研究生）