职业技能等级证书标准：建设背景、逻辑特征及路径设计

杜沙沙，唐德军

（重庆广播电视大学 开放教育学院，重庆 400052）

职业教育是以技术技能型人才培养为目标的教育。“1+X”证书制度的提出是希望培养更多复合型技术技能人才，复合意味着学历证书与职业技能等级证书的融合、教育系统的培养标准与劳动系统的用工标准的融合。复合是融为一体的，目的是要改掉目前培养标准“两张皮”的现状。职业教育学历证书脱离职业需求的问题一直存在，这是需要改正的；X证书是拟待开发的证书，这个证书标准为何而开发、由谁开发、如何来开发、如何保证质量、如何与学历证书联动，以及如何迭代更新这一系列问题都需要在职业教育现代化体系需要下提前做好规划，促进教育链、人才链、产业链的衔接。

一、职业技能等级证书标准的建设背景

尽管“1+X”证书制度是由2019年1月国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》正式提出，但学术界和理论界对其的研究和实践早就有之，最早可以追溯到对“课证融合”“书证融通”的探索。这两者的区别在于学习成果融通对象及融通范围的不同。“课证融合”是将学校教育中的一门或几门课程与职业资格证书进行融通、认证及转换；“书证融通”是将学校教育中的学历证书与一门资格证书进行融通、转换，这两者融通的均为职业资格证书。职业资格证书的“七连消”［1］，让人们看到部分资格证书的束缚性、滞后性及不实用性。然而，很多新产业、新行业要求从业人员必须具备相应学识及技能，因而由行业、企业牵头开发的职业技能等级证书应运而生，职业技能证书的诞生有其特殊的背景因素。

（一）时代背景：职业教育治理现代化的呼唤

“职教20条”（《国家职业教育改革实施方案》）出台的核心是推进职业教育治理体系和治理能力的现代化［2］。“1+X”证书制度的出台，首先体现了职业教育治理理念现代化。改变传统政府统筹管理模式，转向社会主体多元协商治理理念。职业技能证书体现的是社会、行业、企业对人才的要求，政府改变大包大揽的状况，紧紧依靠市场、社会、企业等多元治理力量。第二，体现职业教育治理主体现代化。治理与管理最大的不同在于主体的多元化，在X证书制度中，政府不再是行使公权力的唯一主体，社会团体、行业组织也纷纷成为公权力的共同行使者，采取分工合作、共同治理模式。第三，体现职业教育治理手段的现代化。一方面，X证书是因时代需要产生的证书，其更新机制要伴随时代经济的需求而不断迭代；另一方面，X证书进入和退出的灵活性要满足行业产业变化需求。与此同时，X技能培训与人才培养的逻辑要充分匹配［2］，学历证书要与职业技能等级证书共生共长。如此形成产业、行业、企业与学校的联动机制，促进职业教育更好地适应社会经济的变化。

（二）经济背景：国家经济转型升级的关键节点

“中国正在大力推进结构性改革，更加注重经济增长的质量”，这是联合国机构和国际人士对中国经济转型的点评［3］。结构性改革是为了解决结构性问题而制定的改革举措，在2015年中央经济工作会议上，习近平总书记提出要推进结构性改革，推动经济持续健康发展。人才培养模式改革是促进经济转型升级、推进结构性改革的重要一环，因此构建符合行业、企业技能需求的X证书也顺势诞生。通过X证书的推出加快培养复合型技术技能人才，促进国家经济转型升级。

（三）社会背景：缓解结构性就业压力和供需矛盾

2019年《政府工作报告》的政府工作任务第一条就提出：“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人……加快学历证书和职业技能等级证书互通衔接。”①“学历证书和职业技能等级证书互通衔接”，即“1+X”证书。且这一任务的提出是在“多管齐下稳定和扩大就业”政策指引下，可见社会对高技能人才的需求。X证书就是在缓解结构性就业压力和供需矛盾的社会背景下提出的，那么X证书标准在建设过程中势必要考虑这些方面的因素。

（四）国际背景：经济和教育全球化的驱使

党的十九大报告指出，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。要以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重”。“通过全球经济紧密合作，使全球的产业分工形成一个金字塔，塔基越大塔尖就越高……通过与更多国家合作，用新的生产关系替代旧的生产关系”［4］。经济全球化伴随着教育全球化，教育要为经济服务，X技能证书既有劳动证书又有教育证书的双重属性，其建设理应符合全球化经济和教育的潮流，为对接他国证书体系，实现证书互认、学分互认埋下伏笔。

二、职业技能等级证书标准建设的逻辑特征

职业技能等级证书标准建设并不是简单的证书内容体系的整合与堆砌，其建设要遵循科学性、实质等效、操作性及时效性原则。科学性，指技能标准的建设要符合产业、行业、企业的真实需求，并且高级、中级、低级的划分要在有区分度的同时匹配院校相关专业的开设。实质等效性，指标准内容体系的设定及评价标准的编排，无论通过何种渠道获得证书都具有同等价值。操作性，指技能标准中提的要求应具体、明了、可实践、可检验。时效性，指按照产业的生产周期不断迭代更新乃至淘汰。

（一）底层逻辑:职业能力标准的统整

职业技能等级证书的标准开发过程可以说是该职业技能领域能力标准的统整。首先，若想开发出高质量、符合行业需求的标准，龙头企业的参与甚至主导是必不可少的，龙头企业拥有本行业技能方向顶尖的技术，对这些能力标准的梳理是必不可少的。第二，龙头企业毕竟是少数，大部分是一般型企业，这些企业中涵盖的职业能力也是不可忽视的，也需要开发单位去调研、梳理。第三，行业协会参与，尽管在中国，行业协会不占有主导话语权，但行业协会汇聚了大量相关行业技能，是技能标准开发的重要力量。如英国伦敦城市行业协会（C&G）在1878年联合农业、零售业、交通运输工程等16个行业开发相关技能标准，其制定的标准除了得到本国政府认可外，还能面向全球85个国家和地区颁发证书，颇具国际影响力［5］。第四，院校的参与，尤其是院校中具有引领性作用的相关专业参与，既为技能标准的开发提供参考，又为1与X的融通提供通道。

（二）核心价值：学历证书与职业技能等级证书的联动

校企合作、学徒制等制度的频繁出台，原因很明确，目前的院校与企业是脱节的，院校培养的人才并不能匹配行业的需求，也很容易解释诸多企业招不到人才、学生找不到工作的现状。若X技能证书所体现的能力涵盖了其职业领域能力标准，那么学历教育培养企业需求人才将更为贴合［6］，因为学历证书与X证书的联动较为容易，学历证书可以根据X证书技能标准要求调整相应课程体系，从而使X技能证书中体现的知识、技能和能力在学历证书中得到完全匹配［7］。毕业学生在获得学历证书的同时获得职业技能等级证书，或者社会人员获得职业技能等级证书后在继续进修学历证书时可以抵扣相应学时、学分，这样就能减少学习者的学习时间，避免内容的重复学习。

（三）目标价值：行业能力标准的整合

职业技能标准仅是某一个职业范畴中的技能标准，诸多相关职业技能标准能统整为其行业能力标准。缘何将相关职业技能标准进行统整，在于企业里换岗是常有之事，但换岗后的知识、技能和能力提升的学习途径甚少。终身学习的提出已经接近一个世纪，但对于自主学习、职后主动学习的情况却不容乐观，这里面有人的惰性因素，但更多的是自主学习，苦于无门路。“师傅领进门，修行看个人”是我国古时谚语，体现出个人钻研的重要性，但从另一方面来看，师傅也是不愿意教的，害怕徒弟习得后，师傅饭碗不保。若是将相关职业技能标准进行统整，在国家资历框架的指导下整合为相应行业能力标准，那行业能力标准是基于行业岗位设计的阶梯式上升的能力要求，能够为在职人员指明学习方向和进修目标，帮助在职人员继续进修学习，从而提高在职人员个人增值和事业发展蓝图，进一步提高他们在劳动市场的竞争力。

三、职业技能等级证书标准建设路径设计

“深化复合型技术技能人才培养培训模式改革，借鉴国际职业教育培训普遍做法，制订工作方案和具体管理办法，启动‘1+X’证书制度试点工作”。①中国政府网.国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知（国发〔2019〕4号）[EB/OL]（.2019-01-24）[2021-01-15].http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-02/13/content_5365341.htm。职业技能标准的建设意义重大，身上背负太多期待。那么，如何科学规范地进行职业技能标准建设、搭建协同联动的建设机制、汇集机制、更新机制是当务之急。

（一）建立有难度层级区分且互联互通的国家资历框架

众所周知，职业技能等级证书以高、中、低三级维度进行开发，但各层级难度水平的划分依据并未统一。那么，由此而产生的学历教育对应相应层级职业技能证书等级调试课程体系就变得扑朔迷离，随意性较强。这对后期的职业技能等级证书的发展、与相关技能证书的联通、与国外相同技能证书的互认都产生了障碍，也使得学历教育的中职、高职、应用本科学习内容难度体系混乱，进一步导致内容的冗杂、无规律。因此，建立难度层级明晰又能互联互通的国家资历框架就变得较为急迫。目前，国内对资历框架建立有较多尝试，如重庆广播电视大学是教育部批准的西部地区资历框架试点单位，其摒弃大而全的资历框架理念，仅针对职业教育的互联互通设计层级框架，与国际相关资历框架的互联互通也取得一定成效。其将资历框架的难度层次主要分为四个阶段：初中阶段、中职阶段、高职阶段、应用本科阶段。每个阶段在知识、技能和能力方面都有明显的区分度，如知识维度中初中阶段要求“解决常规问题”、中职阶段要求“解决具体问题”、高职阶段要求“解决抽象问题”、应用本科阶段要求“解决复杂和不可预测的问题”［8］，并在这个基础上，对每一层级具体的知识难度层级进行详细解释，以方便后续标准制定者对相应层级难度层级划分有一定依据，这对于知识的互联互通是尤为必要的。

通过对文献的梳理及对政策文件的筛选，可以看出理论界、学术界乃至政府部门对建立国家资历框架的呼声极高，学分互认政策是由2004年《教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》所提出，国家资历框架政策文本最早是由2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》所提出。学分互认的提出有赖于国家资历框架的建立，同理，标准难度级别的确立也要依靠国家资历框架作出指导。从国家资历框架的政策文本提出至今，也有近5年的时间，缘何国家资历框架还未建立，这主要是与我国复杂、庞大的教育体系相关。我国有着各级别普通教育、职业教育、继续教育、网络教育、社区教育、远程教育、扫盲教育、老年教育及各种各样的非学历教育等类型，多种类型的教育质量参差不齐，甚至同种类型的教育质量也是有所有差别的，更何况教学机构各自为政、教育资源整合有困难，出台能够囊括诸种教育类型的国家资历框架实属不易。由于学分制改革、学分互认、“1+X”证书制度都是在职业教育领域中提出，建议根据社会迫切需求优先建立职业教育国家资历框架，统筹职业教育的各种教育资源，既能为涵盖多种教育类型的国家资历框架的出台提供实践参考，又能为统整职业教育各级各类资源难度划分、标准设定等提供依据。

（二）汇聚行业龙头企业、协会、院校力量共同开展技能标准建设

基于技能标准的重要性、逻辑特征及后续与学历教育的对接性，技能标准的开发不能局限于一家机构或企业，要综合各方力量，尤其是要有相关行业标杆企业、协会、院校等力量的参与。但现有技能标准开发力量管理薄弱，技能标准开发培训评价组织存在“一家之言”的情况，如《工业机器人操作与运维职业技能标准》《母婴护理职业技能等级标准》等标准的起草单位过于笼统单一化，技能标准开发的相关力量没能参与标准开发，尤其是缺少院校的配合，这对于技能标准权威性的认可、学历证书与X证书的融通是有难度的。建议在公开招募培训评价组织时或者在已确定培训组织后，由相关部门审核技能标准开发单位的力量，有条件的可以为相关企业、协会、院校建立桥梁，从而使技能标准的开发主体在力量建设方面能够得到有效保障，进一步加强技能标准的社会适应性。

（三）做好技能标准建设中工作任务的编码处理，明确具体学习结果和评价标准

技能标准的开发是为了实际应用和学习成果转换，那么技能标准建设中必须涵盖有便于后期成果认证和转换的模块预设计。对技能证书中的工作任务编码是目前比对成果的有效方式。然而，从已发布的技能标准来看，这方面还待改善。我国目前发布的大部分技能标准并未对其工作任务进行编码处理，仅是依据工作领域划分了相应工作任务。编码是处理相同学习成果的有效方式，能够加速学习成果的互认和转换。技能证书与学历证书融合后，将会有大量的学习成果待认证，若不对技能证书工作任务进行相应编码，很容易造成成果认证文字比对困难和成果认证缓慢等系列问题。故应对相应技能证书类型、对应的行业、具体从业方向、技能证书等级、具体工作任务等进行一一编码，形成一串具有技能标准意义的技能证书任务编码。对应的学历教育学习成果也可以根据相同原理进行成果编码，由系统自动匹配相应成果进行学习成果的认证和转换。

此外，技能证书标准要有明确的职业技能学习结果和评价标准，即标准要在每项工作任务中简明扼要地说出本工作任务需要学习者必须掌握的知识、技能和能力，以及对此项工作任务应该能达到的综合能力。学习结果和评价标准都应该明确化、具体化，可操作化，便于试点院校、其他培训机构使用职业技能标准对受教育者进行培养，使其获得相应方面的知识、技能和能力。

（四）用好职业技能等级证书信息管理服务平台，汇聚相关职业技能标准组建行业能力标准

目前，我国已经发布了4批共计447个职业技能标准，从2019年4月首批发布6个技能证书，到2019年7月第二批发布10个技能证书，2020年1月第三批发布76个技能证书，2020年12月第四批发布355个技能证书。从对技能标准的建设摸索到熟悉的路径，技能证书的数量呈几何级增长，那么就要利用好职业技能等级证书信息管理服务平台，汇聚同一行业或行业方面的相关技能标准，按照资历框架对高、中、低级能力标准的要求，结合行业发展背景、行业发展状况及全球行业发展趋势，制定出该行业方向的能力标准，形成该行业方向各级各类工作任务的能力矩阵。行业能力标准的作用首先能为该行业相关人员提供可视化的职业能力发展路径，促进终身学习；第二，有助于使相关院校和培训机构设计的课程体系更符合行业能力需求，加强行业供需人才匹配度；第三，促进学历教育成果与非学历教育成果的融通，基于行业能力标准认证学历教育成果和非学历教育成果、认证学习者的先前学习（工作）经历，为下一步继续求学或获得相关技能证书畅通路径，而这也是高职百万扩招计划实施后，对学习者先前学习经历进行认证的迫切需要。

（五）建立迭代更新机制，及时替换不符合职业岗位需求的技能模块

要以长远的眼光、动态的手段检测职业技能等级证书开发的标准及1与X融合的效果，学历证书要与职业技能等级证书共生共长，在顺应社会、行业需求的同时，X技能培训与人才培养的逻辑充分匹配。X进入和退出的灵活性要满足行业产业变化需求。工作任务模块化设置的特点便于及时迭代替换不符合时代岗位需求的技能模块。模块及时替换仅能解决小范围内技能标准不匹配问题，建议每3-8年时间要对职业技能标准进行全面监测，以确保职业技能标准的实用性。

四、结语

通过分析职业技能等级证书出台背景和逻辑特征，能够看出此证书并非是简单的资格证明，其具有劳动证书、教育证书双重属性，具有认定学生职业能力水平的特性及社会劳动管理的能力。技能标准的建设在匹配行业需求、引领院校专业发展具有重要作用，对于学历证书与非学历证书的融通发挥巨大价值，进一步促进各级各类学习成果的认证、积累和转换，缓解教育体系各自为政的状况。价值、权利与责任是匹配的，职业技能等级证书标准的建设要汇聚行业龙头企业、协会、院校等各方力量。基于技能证书的工作领域、工作任务梳理职业技能，技能标准是核心的、全面的、准确的、可转换的、迭代的，这对职业技能等级证书标准建设是个不小的挑战。