困境儿童强制报告制度的认识和实践——基于社工视角

冷园园，乔东平

(北京师范大学 社会发展与公共政策学院，北京 100875)

2016年2月，国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》在我国首次提出“建立强制报告机制”，即“学校、幼儿园、医疗机构、村(居)民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员，在工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的，应当在第一时间向公安机关报告。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。”同年6月，国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》也规定，“要参照农村留守儿童救助保护机制，建立面向城乡困境儿童包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等在内的困境儿童安全保护机制”。这两个国务院政策文件明确提出强制报告的责任主体、接受报告的主体、报告范围、未报告的追责四个方面。据此，地方性政策纷纷出台，2016年12月，《北京市人民政府关于加强困境儿童和留守儿童保障工作的实施意见》(以下简称北京市《意见》)对“强制报告”的规定与国务院文件上述四个方面相同，不同的是统称为“儿童”，要向公安机关强制报告的是“儿童脱离监护人监护、监护人丧失监护能力或不履行监护责任以及疑似遭受家庭暴力、意外伤害或不法侵害等情况”。强制报告对象已经从最初的留守儿童扩展到所有面临监护困境、遭受或疑似遭受伤害的儿童。在这些政策文件中，社工机构及社工都是强制报告责任主体之一。那么，社工是否知道强制报告制度？如何认识和执行这个制度？本文基于北京社工的研究，期望弥补我国强制报告主体研究的空白，并推动我国强制报告制度的完善和落实。

一、理论视角与研究现状

儿童保护领域强制报告制度的理论依据是国家亲权理论。国家亲权是指国家以“代理父母”的身份按“儿童最大利益”理念行事，其与父权的矛盾表现出父母权利与子女权利之间的博弈。[1]当父母权利与儿童权利发生冲突时如何处理？国家在儿童福利和保护中的角色在欧美经历了对家庭最小干预的“补充者”、全面干预的“监督者”、有限干预的“支持者”三个阶段。[2]国家通过积极的立法和国家权威保障儿童权利，强制报告制度正是国家干预家庭儿童养育的一种强制性手段，为公权力介入家庭保护儿童提供了合法性。社工作为递送儿童福利和保护服务的专业人员，也被授予报告和干预家庭事务的合法身份。

国际上，儿童虐待和忽视报告制度主要有三类：强制报告制度、义务报告制度和混合型报告制度。强制报告制度是指报告主体应报告而未报告需要承担法律责任，受到罚款、监禁等法律惩罚，如美国、加拿大、瑞典等。最早提出报告制度的是美国，早在20世纪60年代，美国儿童局就开始组织讨论和起草有关报告制度的法律草案。[3]1963年夏，儿童局首先发布要求医生和医院报告疑似儿童虐待的立法建议，到1967年，美国各州和哥伦比亚特区都颁布了某种形式的儿童虐待和忽视报告法[4]，每个州的报告制度有差异。1963年至1967年间，美国的一些州出现了最早的强制报告法。[5][6]在早期，医务工作者是儿童虐待的主要报告主体，至1974年美国联邦首次颁布《儿童虐待预防与处遇法》(The Child Abuse Prevention and Treatment Act, CAPTA)，报告主体的范围由医务人员扩大到与儿童密切相关的其他专业人员，如社会工作者、教师、心理咨询师、执法人员等，有些州实际上要求所有公民报告。1974年CAPTA仅规定“各州应该报告已知或疑似的儿童虐待和忽视案件”，没有“强制”字样，1992年修订版关于州的项目计划中规定“谁有义务报告和谁可以选择报告”，2010年修订版中有明确的强制报告(mandatory reporting)规定。接受报告的主体各国各州也有差异，一般是主管儿童福利和儿童保护的政府部门或儿童保护服务机构。美国、加拿大和澳大利亚强制报告虐待儿童的法律已经制定得很详细，成为政府早期发现虐待和忽视案件、保护儿童和促进向儿童及家庭提供服务的战略的核心部分。[7]

国外研究发现，不同系统的报告主体报告儿童虐待和忽视的比例不同，社会工作者在儿童虐待强制报告中的占比较高，但非最高。国外有全国性报告数据，美国儿童虐待和忽视数据系统(the National Child Abuse and Neglect Data System，NCANDS)发布的《2016年儿童虐待报告》(Child Maltreatment 2016)显示，教育人员儿童虐待强制报告的比例最大，为18.9%，社会服务人员的报告比例为11.2%。2017年，澳大利亚的社会工作者报告儿童虐待事件的比例为13%。很多因素影响报告或不报告。Kerryann等[8]对澳大利亚昆士兰、西澳大利亚、新威尔士三个州随机选择470个教师进行问卷调查发现，对政策知识了解更多、过去有过报告经验、对报告性侵犯有更正向的态度(如相信制度能有效回应他们的报告、不担心报告的影响)的教师更倾向于报告性侵犯。Herendeen等[9]通过对全国儿科护士协会的5764名会员进行网上问卷调查发现，20%的护士发现疑似儿童虐待时没有报告，因为他们遇到以下难题：医护人员为保留患者而选择不报告，因为报告会导致家长送孩子去其他诊所；医生反对报告因为他们认为不能仅凭一个物理伤口就断定是儿童虐待；儿童保护机构因保密原则不与报告者分享个案进度。另外，保护公众、患者信息保密和对职业的忠诚也会影响医护人员的报告行为，但他们认为提高对法律的理解和执行力度能有效化解这一限制。[10]McTavish等[11]通过元分析(Meta-Analysis)研究1088名强制报告主体(包括医护人员、教师、社工、警察等)发现，他们难以识别和应对不太明显的儿童虐待、不愿意报告疑似虐待并倾向于报告有虐待证据的事件，86%的文章认为强制报告者需要接受培训以更好地识别、回应和报告疑似儿童虐待。

在强制报告跨部门合作过程中，社会工作机构和警察机关的组织结构、工作方式、价值理念等不同导致两部门在强制报告过程中出现分歧。[12]处理这种分歧对社工及社工机构是一个挑战。

我国尚未建立困境和受伤害儿童强制报告登记系统，国内有限的研究分析其他国家强制报告制度对我国的借鉴意义[13][14]，但本土研究极少。2014年，北京青少年法律援助与研究中心发布《未成年人遭受家庭暴力案件调查与研究报告》，对2008—2013年六年间媒体报道的697例未成年人遭受家庭暴力的案件进行统计分析显示：邻居、市民和村民等与未成年人可能存在密切接触的人员报案的占32.85%，非施暴方监护人和其他家庭成员报案的占32%，医务人员、教师、记者和民警等为未成年人提供服务的专业工作者报告的占10.61%。可见，人们的报告意识正在形成，但未涉及社工的报告。

二、被试与研究方法

本文以北京市与儿童保护工作相关的社会工作者为研究对象，探索他们对困境儿童强制报告制度的认识和执行情况。选择社会工作者作为研究对象主要有两点原因：第一，社会工作者是儿童福利和保护服务的递送者，在关爱保护困境儿童、留守儿童和维护儿童权利方面扮演重要角色；第二，我国困境儿童强制报告制度本土实践研究极少，社会工作者作为强制报告主体之一似乎很少报告，这种情况值得探究，以弥补本土研究的不足。

作为探索性研究，采用半结构式访谈法收集资料，有助于获得不同受访者多样的、丰富的资料，通过主题分析，深度解读社会工作者对困境儿童强制报告制度的了解、认识和执行情况，全面了解社工服务困境儿童的个别化情况。2018年12月至2019年2月，笔者对以下13位受访者进行了访谈。

表1 受访者基本信息表

13位受访者来自北京市6个区的8家社工机构，包括机构负责人、项目主管、一线社工、督导和实习生等不同岗位，都是本科以上学历，但仅有5人是社工专业毕业，显示社工机构从业人员的多种专业背景。

三、社工对强制报告制度的认识和执行情况

(一)社工对强制报告制度的看法

访谈发现，13名受访者仅7人知道强制报告制度，近一半人(G、L、M、A、B、C)不知道，并现场了解相关政策规定。所有受访者都认为这个制度是很有意义的，因为困境儿童的相关权益“至少引起了重视，不是没有人管”。

1.报告主体范围广，报告意识和敏感度不够

北京市《意见》规定的强制报告主体有教育机构、医疗机构、居(村)民委员会、社会工作服务机构、救助保护机构、儿童福利机构及其工作人员。有受访者认为“这个筐装进去的人太多了，到最后一个也找不到”。即使能找到，在目前“敏感度不够”的情况下，很难做到强制报告，报告了也未必能达到儿童保护的目的，Z社工分析，“强制报告铺了一个特别大的面，但报告主体关注重点与民政部门不相关。在学校，老师发现学生因家长问题而表现异常时会打电话给警察，警察的处理过程是问询、对家长批评教育后便结束了。或在另一个场域，医院医生发现孩子身上有莫名的淤青伤，他会假装没看见，或问一下家长，此时如果家长解释不通且医生非常有责任心的话，医生会叫医院保安或打110，警察的做法还是和上面的一样”。

不同的强制报告主体有不同的优先关注点，强制报告制度侧重于保护困境儿童权益，而报告主体可能侧重于本职工作关注的方面，如学业、治疗疾病等，与民政部门的关注不同，可能导致报告及处理不到位或无效。那么，谁是最合适、最有力的强制报告主体？P社工认为：

社工受项目、工作量、任务、服务对象的限制，所关注的只能是0-18周岁儿童中的冰山一角或表征上比较明显的处于困境状态的孩子。在强制报告受众面比较有限的情况下，社工是一个比较合适但非最有力的主体。我认为村居儿童主任是强制报告里最有力的主体，因为他生活在这个村居之内，他对所在村居的情况比较了解，可以定期寻访，和辖区内村民信任关系的建立也比其他群体快。

2013年《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》要求试点地区依托村(居)委会设立一名儿童福利主任或儿童福利督导员。2019年5月，民政部等10部门出台《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，要求社区设立“儿童主任”，并明确了其报告职责。

受访者更关注的是社工作为服务主体，“不是单独地向接受报告主体说这个儿童发生什么事情，同时社工还会做一个相关信息的采集，然后应急处置……”(P) 因此，社工发现困境儿童可能未在第一时间向公安机关报告，而是直接提供服务，这也许是我国社工报告极少的原因。

2.接受报告的主体——公安机关应对困境儿童问题的作用十分有限

与国务院的政策文件一致，北京市《意见》也规定接受强制报告的主体是公安机关。对于这个唯一的主体，受访者有三种不同的看法：

(1)公安机关作为接受报告的主体较合适。公安机关具有行政权和司法权，管辖范围广，受访者认为“找警察很方便”且公安机关更能给困境儿童安全感，但在报告过程中不能仅靠公安机关的力量解决问题，需要第三方的介入，如社工机构、社工或老师的陪同。

(2)公安机关作为接受报告的主体有合适的地方，如权威性和执行力，也有不合适的地方。公安机关在强制报告制度中是被动的，因为它可能不知道在儿童保护强制报告中的职责、工作流程、联动组织，且“在中国人的认知中，只有犯了很严重的事才会找公安机关，报案会让被报告家庭觉得没面子，影响和该家庭之间的关系”。(M)困境儿童案例报告给公安机关，一般是出现严重后果的，可能早期不报告，丧失早干预的机会。

(3)公安机构作为接受报告的主体不合适，应该有其他接受报告的主体。“110习惯出警，现场问询，直接就结束了，我报告了，没有作用，他制止不了父亲继续打孩子。而更多情况下我们不愿意打110，这件事在110立案，警察出警需要报警人一起回派出所去签笔录，我们都还要上班呢”。(Z)由于公安机关固有的工作方式，根据案件性质而非困境儿童个别化情况开展工作，导致报告成本高、成效低，故不适合作为接受强制报告的主体。受访者认为可以由“有国家保障的机关”作为接受报告的主体。社工在遇到困境儿童案例时，首先向机构负责人报告，然后再联系民政部门处理，公安机关的主要作用是问询调查或其他协同作用。

公安机关内部未确定一个专门、专业的部门负责该制度的执行，导致其按照固有工作模式处理困境儿童强制报告事件，对家庭事务重视不够或缺乏处置经验，严重影响干预效果，也影响跨部门合作的效率和信任。

3.报告范围需要清晰明确的界定以及识别和评估指标

北京市《意见》规定强制报告的情况包括儿童脱离监护人监护、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、意外伤害或不法侵害等。其中《反家庭暴力法》界定“家庭暴力是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。”但监护缺失、监护不足、监护不当等情况尚无明确界定和识别标准，导致报告主体难以筛查和识别必须报告的服务对象，只能“按照经验和职业敏感度来识别困境儿童”。(X)

从主观意识上判断我应该强制报告，但公安机关来询问后发现只是一个很正常的受伤。没有一个系统的制度的建立以及相应的评估指标的设置，医护人员、社会组织这些外在的报告主体可能现阶段是不适合(强制报告)的。(P)

只凭经验判断和报告，难免有错漏，因此筛选需要强制报告的困境儿童“需要明确的评估指标”，这个指标是开展工作的客观依据和指南。但目前我国没有这样的评估指标，造成很多争论、延误或者宁可不报。

4.报告者信息应保密，不报告的追责应明确责任和慎重惩罚

报告者的信息保密是西方国家儿童保护中的通常做法，我国《反家庭暴力法》也规定，报告疑似家庭暴力“公安机关应当对报案人的信息予以保密”。但困境儿童强制报告制度未规定保密报告主体的信息，这可能影响报告主体强制报告的积极性和主动性。多数受访者表示“报告是一件得罪人的事”“有很多不可预知的风险”，所以“不敢报告”“不愿意冒风险报告”，甚至担心社会组织被攻击，他们均认为报告者信息保密是非常必要的。

北京市《意见》规定“负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。” 但具体是哪个部门依据什么法律按照什么标准来追什么责？却没有明确规定，这必然削弱报告制度的强制力。“追究我责任的话，依法是要追究我的刑事责任的，而这里面依什么法怎么追究，没有。”(Z) G社工认为“报告应该是自觉性而不是法律强制性的”。作为服务困境儿童的社工，“发现这些问题并及时上报，这是我们的本职工作，没必要把它放在一个强制的高度”。(B)法律追责在操作层面上不合适，L这样分析：

现在社工处在一个很大的空缺状态，每年流失率是70%，要是停职你让谁来做，这个惩罚不合适。我一个月工资不到3000,你要是罚我2000，你不停职我自己也不会做了，这也不合适。

如果因为社会工作者未报告而对其进行罚款或其他惩罚，会导致社工流失率上升，这是不合适的。Q社工认为“惩罚不太好，首先不是社工‘不作为’要惩罚，社工只是没有报案，但是社工做了其他的服务”。社会工作者可能没有强制报告，但是也没有不作为，而是为困境儿童提供了专业服务，一定程度上满足了困境儿童及家庭的需要。

(二)社工对困境儿童强制报告制度的执行情况

受访的8家机构中只有3家执行了该制度，其他机构的受访者承认强制报告“我们基本上没用过”，说明对这个制度的落实并不到位。这3家机构(受访者Z、X、P)执行困境儿童强制报告制度有以下两种做法。

1.社会工作机构建立“发现-报告-响应机制”

C机构主要为未成年人提供社会工作专业服务，包括外来工及子女融入、涉罪未成年人社会调查、家庭收养调查等，并在困境未成年人保护项目中建立了发现-报告-响应机制。该机制依托村居委会摸排、上报困境儿童，社工针对上报情况进行评估、建档、接案、介入服务。对危困程度比较严重的未成年人，社工链接政策资源，由民政牵头，和妇联、公安等部门召开联席会议；对中低程度的困境未成年人，社工为其建立成长档案，提供政策倡导、心理帮扶等服务。“困境儿童有很多类型，村居在摸排、上报时存在一定的困难”。(X)此时，社工会自己摸排。C机构在房山的儿童福利督导员通过家访、电话等方式进行摸排、评估，发现有需要报告的情况时，如家暴、忽视、性侵害，一般报告给民政部门的困境未成年人保护中心，有时也报告给公安，因为他们能起到强制隔离作用。

C机构建立的困境儿童发现-报告-响应机制比较专业，依托村居上报和社会工作者摸排了解服务范围内困境儿童的情况，评估困境的程度并进行分层分类服务。对情况严重的困境儿童，民政部门牵头召开多部门联席会议讨论解决问题的办法；对中低程度的困境儿童会建立成长档案，为其提供专业服务。但该机制尚处于探索阶段，在执行过程中仍面临一些难题，如困境儿童难识别，跨部门合作中各部门的认识差异等，这需要在制度制定和执行中不断完善。

2.政府购买社工机构的个案服务

Z是H机构的负责人，该机构主要通过外展社会工作方法发现需要帮助的露宿者，主要服务对象是流浪乞讨人员和困境未成年人。

强制报告制度实际上强调的是报告，但从我们这来讲，到我们手里的案子就已经经历了这个过程了。就比如说我们现在接的案子全是社区上报过的，然后往上反映都搞不定，没有办法才找到我们，所以到我们这的时候不牵扯发现和报告了，你去做就行了，这是第一种。第二种，我们实际面临的情况就是社区不报，这样的话我们自己找，我自己找到的就不需要报告了，因为报了一圈最后还是给我。

Z发现，社区上报困境儿童却找不到解决办法后，民政局会通过政府购买服务将困境儿童转介给H机构。所以，他通过外展工作发现需要强制报告的困境儿童时不会选择报告，因为最终结果是一样的，即这类儿童由H机构提供照顾和服务。K是主要服务未成年人的R机构“困境儿童保护项目”负责人，民政救助站购买R机构的服务，把一名无人监护的8岁非婚生女孩转到R机构，K找过该区未成年人保护中心，但因资金和区域限制未能接受，再找民间机构太阳村，因需要公安局派送，办理各种手续时间较长，只能由R机构照顾。不同的是，K在报告公安机关无果后将困境儿童作为个案提供服务。

这凸显三个问题：第一，北京民政部门设立的儿童福利机构、救助保护机构无力按照政策要求接受需要照顾的困境儿童；第二，社会工作机构不是无人监护困境儿童的合法监护人或抚养人，反而作为事实抚养人和临时监护人承担了照顾他们的责任；第三，在民政部门将这类困境儿童转介给社工机构之后，这些儿童存在很多问题需要社工机构与政府部门及社区合力解决，但实际情况是由于没有明确的职责分工，社工机构的工作得不到政府职能部门的有效支持，影响问题的有效解决。

四、社工执行强制报告制度的阻碍性因素

受访者普遍认为，社工受专业价值观和伦理守则的影响，在发现需要强制报告的困境儿童时应该会选择报告，以保护儿童权益。但从访谈资料看，社工很少报告，是什么阻碍了社工执行强制报告制度？

(一)强制报告制度的知晓度低，强制性弱

困境儿童强制报告制度在我国建立时间较短，最早出现在2016年的国务院政策文件中，随后出现在地方政策文件中。“立法层级太低”“政策宣传力度不够”“没有进行相关培训”，这是近半数受访社工不知道该制度的原因，同时也阻碍他们的报告行为。

受访者了解更多的是与儿童青少年相关、立法层级较高的法律，如《未成年人保护法》《民法通则》。强制报告制度不是法律、法规规定，仅是规范性政策文件，而且未明确规定不报告应该承担的法律责任，对执行制度的监督不足，现实中也没有因未报告而被惩罚的案例，显示这种强制报告并不真正具有强制性和约束力。

(二)缺少统一的困境儿童识别标准

北京市《意见》中有四类困境儿童，要求强制报告的是第二类：因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害的儿童。由于对虐待、意外伤害和不法侵害等概念缺乏清晰的界定，无具体的评估指标，导致难以精准识别需要强制报告的困境儿童。

政府不同部门的关注点不同，重视的不一定是民政部门关注的“困境儿童”，也在一定程度上阻碍该制度的执行，如公检法关注涉案未成年人是否涉案，教委、团委关注贫困生或“学困生”的行为和经济问题。强制报告制度需要多部门共同解决困境儿童问题，但实际上，各部门之间的壁垒很难打通、信息难以共享，常常各自为政，各行其是，很多时候无法形成合力。

(三)强制报告存在未知风险

中国是熟人社会，人们的行为围绕人情关系展开，人情规范约束人们的行为准则。[15]部分报告主体考虑到人情关系，可能选择不报告。受访者认为“国内父权思想比较严重”“孩子现在还小，在家肯定要依靠自己的父母”，所以在发生侵犯儿童权利行为时要“忍着”。强制报告存在“很多不可预知的风险”,是一件“得罪人”的事,强制报告主体担心“这个危害主体会报复”，所以一般“不敢报告”。而且，该制度没有明确规定对强制报告主体的信息保密和安全保护措施，受访者表达了对这种未知风险的担忧。

(四)缺少具体工作流程，报告成效低

强制报告制度“缺失配套的人、配套的管理、配套的服务”，具体工作流程的缺失可能导致制度的执行不到位，没能发挥应有的作用。政府需要立法规定强制报告制度具体的工作流程，使相关责任人有据可循，报告者和接受报告者都清楚自己应该怎么做，以及自己做的工作是否有用。如果不相信或不知道该制度是否能解决问题，也会阻碍他们报告或接受保护的行为。强制报告的作用也受到质疑，“110习惯出警，现场问询后就直接结束了，我报告了，没有作用”，受访者表示报告给公安机关会产生很高的时间成本和人力成本，却没解决困境儿童面临的问题。即使社工报告困境儿童给公安机关，转了一圈，最后可能还是由社工机构兜底照料困境儿童，因此不如直接提供服务。社工机构会考虑成本效益决定是否报告。

五、完善强制报告制度的对策建议

(一)提高立法层次，明确法律责任、概念界定和工作流程

提高强制报告制度的立法层次，最有力的途径是写进正在修订的《未成年人保护法》中，并明确应报告而未报告要承担的具体法律责任。北京市的《意见》作为规范性政策文件，可以提高其立法层次成为地方规章，并改进以下方面：第一，清楚界定儿童虐待、意外伤害、不法侵害等基本概念，以便明确困境儿童识别标准；第二，明确未履行报告义务的人应具体承担的责任；第三，增加报告人基本信息保密的规定，避免施害者报复，保护强制报告主体的基本权利；第四，明确规定相关部门在报告过程中的职责和多部门协作工作流程，避免在实践过程中各部门相互推诿、不作为或不当作为等情况。

(二)增加民政部门作为接受报告的主体

增加民政部门作为接受报告的主体有以下原因：第一，困境儿童具有特殊性，一般长期处于风险环境中，需要心理安抚、支持性服务、安置服务等。第二，公安机关无法为困境儿童提供所需服务，接受报告后，其固有的工作方式是出警、问询调查、批评教育施害人，非常严重的会拘留施害人或隔离受害儿童，将儿童带离危险处境。如果问询调查、身体检查、安置等不恰当，可能给儿童带来二次伤害。第三，困境儿童不是公安机关的工作重点，而是民政部门的工作重点，公安机关接受报告后只能转给民政部门安置。民政部门作为儿童福利和保护的主管部门，更了解处于困境中的儿童，工作理念和方法更专业，各种资源链接更便捷。第四，民政部门作为接受报告的主体，可以减少中转成本，有利于提高解决困境儿童问题的效率和效果。第五，民政部门分管的强制报告主体最多，包括村(居)民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构和福利机构等，在报告问题上更有话语权和处置能力。第六，从国际经验看，接受报告的主体一般是主管儿童福利和儿童保护的政府部门或被授权的儿童保护服务机构，少见警方。

民政部门和公安机关共同作为接受报告的主体，可以合作建立困境和受伤害儿童信息登记和共享系统，接到报告后，及时录入系统，链接资源，联动解决问题，为困境儿童提供合适的配套服务，更好地保护儿童。

(三)加强媒体宣传，培训该制度相关责任主体

加大媒体宣传力度和开展相关人员的培训，都有利于提高该制度的知晓度。第一，从报告主体看，了解和执行强制报告制度的社工受访者都不过半，其他报告主体可能也是如此。目前我国社工行业的准入门槛低，很多社会工作者并未经过系统的专业训练，需要通过培训提升其专业敏感性、专业知识和专业能力。第二，从接受报告的主体看，警方对困境和受伤害儿童的敏感性欠缺，反应迟缓，如近期引起关注的黑龙江4岁女童被后母生父虐打至颅内出血重伤昏迷，进ICU抢救，女童三次被打伤就医，医护人员三次报警，警方在接到第三次报警时才立案。警察接受报告的询问技巧和处置尤为重要，通过培训了解困境儿童群体、强制报告制度的操作流程、注意事项等，提升处理儿童保护问题的敏感性和专业性，谨防对儿童造成二次伤害。第三，从多部门合作看，必须对公安、民政、教育、卫生等部门以及社区等相关人员进行培训，理解在强制报告制度中的各方职责和工作流程。国外研究表明，儿童虐待和忽视培训可以提高儿童虐待和忽视的识别和报告率、掌握相关知识、提高识别和报告的信心。[16]

周雪光[17]指出，我国科层制面临的一个问题就是政策制定和政策执行环节之间的连接很松散、有偏差，甚至对立，具体执行者在执行组织上层的决策意图时会有不同的解释、不同的方式，所以执行结果往往与执行初衷很不一样。困境儿童强制报告制度是一个涉及多部门的复杂工作系统，但现实中，除了“向公安机关报告”之外，制度并未真正建立起来，政策执行还面临不少障碍。强制报告制度以儿童保护为目的，有必要基于“儿童最大利益”原则改进政策内容及执行实效。