国务院部门“三定”规定性质探究

2021-03-24李志武

湖南行政学院学报 2021年2期

李志武

摘要：“三定”规定是一项具有鲜明中国特色的机构改革制度，在过去30多年的行政组织实践中，“三定”规定一直未纳入法的范畴，也未明确其法律地位。2020年出台的《中国共产党机构编制工作条例》将“三定”明确为党内法规。由于该制度随着机构改革不断调整，对“三定”的性质界定应结合制度演变过程中的特点，立足于1998年、1998年至2013年、2018年之后三个发展阶段和调整的重要节点，结合其功能，予以具体分析。按照依法组织和依法行政的原则和要求，国务院部门“三定”规定最终应当上升为国家法律。

关键词：国务院部门;“三定”规定;内部工作规定;党内法规

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2021）02-0064-11

本轮党和国家机构改革备受社会广泛关注，因为 “这次机构改革是对党和国家机构职能体系的系统性、整体性、重构性变革”，[1]而整个机构改革过程离不开“三定”规定。“三定”规定并非法律术语，而是实务部门提出的一个概念，后被学界研究时加以沿用。“三定”概念最早产生于1988年国务院机构改革。目前，对其界定更多见于实务部门，一般是指“对一个部门的主要职责、内设机构、人员编制及领导职数等三大内容进行确定。按照规定的统一体例和审核、审批程序，由党委、政府印发的‘职能配置、内设机构和人员编制规定”。[2]作为一项运行30多年，在机构改革中发挥重要功能的制度，现行的党内法规和国家法律对其性质并未作出明确界定，导致学界和实务部门对其性质产生了较大争论。同时，本轮党和国家机构改革中，对“三定”规定作了进一步调整，而学界对当前“三定”规定的性质并未及时关注。随着机构编制法定化建设不断推进，特别是党的十九届三中全会提出的“完善党和国家机构法规制度”“增强‘三定规定严肃性和权威性，完善党政部门机构设置、职能配置、人员编制规定”等要求，有必要厘清“三定”规定的性质。由于“三定”规定是在国务院机构改革中形成并不断发展，在探究其“三定”規定性质前，有必要先了解该制度的演变。

需要指出的是，虽然“三定”规定广泛适用于县级以上党的机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关和群团机关、党委和政府直属事业单位，但考虑到“三定”规定主要发端于国务院机构改革和适用于政府部门，而且政府部门“三定”规定相对而言更为社会关注。另外，“三定”规定是“三定”方案发展而来。因此，文章重点对政府部门“三定”规定的性质进行分析，并同样适用于政府部门“三定”方案。

一、国务院部门“三定”规定的变迁及特点

（一）“三定”规定的演变

纵观“三定”规定的变化历程，其大致经历了开端、初步形成、正式确立、发展四个阶段。20世纪50年代，我国出台了一批中央政府部门组织简则，这应当是现行“三定”规定的起源。因为这些组织简则的制定程序、具体内容和现行“三定”规定非常相近。程序方面，都包括起草、征求意见、审核、批准、发布;内容方面，均包括设立依据、地位、职能或任务配置、内设机构设置、人员配置、文件的批准或修改程序;功能方面，都主要是作为部门开展工作、履行职能的主要依据。

1982年党政机构改革时，中央探索出以职责来确定机构和编制的经验，明确改革首先从机构的职责范围入手，并提出“定任务、定机构、定编制”，这里的任务意指各部门的工作职责范围，在后来的机构改革中演变为今天的主要职能，这可以算是“三定”规定的正式开端。

1988年国务院机构改革时，中央决定改变过去就机构论机构，就编制论编制的做法，而是在推进政府职能转变的基础上，先定职能，再定机构和人员编制，并由国家编制委员会以《XXX“三定”方案》形式予以规定。这样，政府部门“三定”方案登上了历史舞台。不过，此时的“三定”方案，在体例、结构等方面没有统一规范。1993年国务院机构改革时，对“三定”规定的体例、结构等方面进行了统一规范，文件名称也统一为《XXX职能配置内设机构和人员编制方案》，“三定”规定制度得以初步形成，且建立了“三定”方案验收制度。

1998年国务院机构改革时，将“三定”方案统一改为“三定”规定，即《XXX职能配置内设机构和人员编制规定》，发布主体由国家编制委员会改为国务院办公厅，以体现“三定”规定的正式性、严肃性、权威性，“三定”规定制度得以正式确立。“三定”方案、《XXX职能配置内设机构和人员编制方案》等叫法退出历史舞台，而是改用“三定”规定，并沿用至今。2003年国务院机构改革，为突出国务院部门职责和权责一致，“三定”规定中“职能配置”改为“主要职责”，即为《XXX主要职责内设机构和人员编制规定》。随后2008年、2013年的国务院机构改革中，仍然沿用《XXX主要职责内设机构和人员编制规定》，发布主体依然是国务院办公厅。此外，2008年国务院机构改革探索确立了“三定”规定执行评估制度，并沿用至今。

本轮党和国家机构改革中，国务院部门“三定”规定得以进一步发展，在形式方面发生了较大变化，其效力层级得到进一步提升，体例作了相应的调整：一是发布主体由“国务院办公厅”改为“中共中央办公厅、国务院办公厅”，党的机关成为国务院部门“三定”规定的发布主体。地方政府部门“三定”规定也是对标对表中央做法。二是名称表述方面，由“主要职责”回归到“职能配置”，即《XXX职能配置内设机构和人员编制规定》。三是内容表述方式，采用法条模式，完全仿照立法文件的表述方式。四是制定程序方面，由此前按照行政机关公文调整为按照党的机关公文系统运作行文。

（二）表现特点

1.注重变动性和稳定性相统一。“三定”规定自初步形成以来，一直在不断调整，由“三定”方案到“三定”规定，从《XXX“三定”方案》到《XXX职能配置内设机构和人员编制方案》再到《XXX主要职责内设机构和人员编制规定》直至目前的《XXX职能配置内设机构和人员编制规定》。内涵方面“定机构、定编制”始终是相同的，而“职能”表述先后经历了“任务”“职能”“职责”“职能”这样一个变化过程。发布主体则从单一的行政机关到党政机关联合，具体来说先后经历了国务院各部门、国家编制委员会、国务院办公厅、中共中央办公厅和国务院办公厅这样一个阶段。公布方面，由起初的不对外公布，到基本对外公布，再到区别对待。虽然存在上述变化，但不少方面还是保持了相对稳定。比如名称表述，从1998年至今一直是“三定”规定;内涵方面始终围绕职能职责、内设机构、人员编制;具体事项方面设立依据、机构性质、主要职责、内设机构、人员编制是共有的;制定程序方面都包括起草、征求意见、审核批准、发布等环节。可以说，“三定”规定在调整过程中始终保持了变动性和稳定性相统一。

2.注重体例结构和制定程序相结合。体例结构方面，1988年的“三定”规定有设立依据、机构性质、指导思想、主要任务和职责、机构设置、编制。2008年的“三定”规定增加了机构规格、职责调整、其他事项①，但不再体现指导思想。而2013年的“三定”规定，在2008年的基础上，将职责调整为职能转变，主要是机构调整或职能重组中取消、下放、加强的职责。同时，还增加了附则②。2018年的“三定”规定则包括设立依据、机构性质和规格、主要职责、内设机构、人员编制、其他事项、附则、实施日期，将此前“三定”规定中“其他事项”所含职责分工和“职能转变”等都放在“主要职责”当中，而“其他事项”主要包括分支机构、所属事业单位机构编制事项，且还增加了“实施日期”。制定程序方面，1988年国务院机构改革时，部门先组成筹备组并起草本部门“三定”方案，筹备组与国务院机构改革办③反复协商一致、国务院总理办公会议审议、国家机构编制委员会④发布。而其他部门“三定”规定制定程序和上述差不多，只是起草部门为各部门专门工作班子，审议主体有国务院总理办公会议、国家机构编制委员会。1993年至2013年期间的国务院机构改革，“三定”规定制定程序比较稳定，主要是各部门起草、征求相关部门意见、中央编办①审核、国务院总理办公会议或国务院常务会议审议通过、国务院办公厅发布。2018年党和国家机构改革“三定”规定的制定程序有所变化，具体为各部门起草、征求相关部门意见、中央机构改革协调小组②、国务院审议、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布。

二、对过往国务院部门“三定”规定性质的探究

（一）对实务部门和学界研究观点的梳理

“三定”规定尽管运行30余年，长期作为替代部门组织法的制度供给，但一直没有被纳入国家法律范畴，其法律性质也一直没得到明确。学界和实务部门对其性质的认识也存在较大分歧。总体而言，相对学界，实务部门对该制度的性质认识比较一致，而学界观点差异较大。

1.实务部门的观点。中央编办在其官方网站对“三定”规定解释时指出“是具有一定法律效力的规范性文件”。2008年的国务院机构改革期间，中央编办负责人在接受中国政府网专访时指出“（国务院部门‘三定规定）是国务院的规范性文件，是各部门履行职能的重要依据”。中央编办另一负责人也指出“国务院部门‘三定规定……是具有法律效力的规范性文件，是国务院各部门职责的基本依据”。[3]同年，中央编办二司在总结2008年国务院部门“三定”规定工作及其评估工作时指出“（国务院部门‘三定规定）是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据”。[4]中央编办《机构编制法制建设中长期规划（2009年-2020年）》也指出“部门‘三定规定虽然具有一定法律效力，但还不是行政法规”。2011年，中央编办某一内设机构负责人也强调“‘三定规定既有法律法规的权威性，也有规范性文件的灵活性”。[5]此外，2011年，地方编办也撰文指出“‘三定规定即某一部门职责、内设机构、编制职数配备状况等的规范性文件”。[6]可见，实务部门普遍认为国务院部门“三定”规定是行政规范性文件，具有法律效力，是国务院部门对外履行职能的基本依据。

2.学界的观点。学界主要有以下种观点：一种是“软法说”。薛刚凌认为“三定”方案具有软法性质，因为它不是行政法规，对行政机关的约束力不是法律上的效力。[7]第二种是规范性文件说。持这种观点的比较多，但是在效力判断方面，有两种看法。一种看法认为具有法律效力。如于安认为国务院部门“三定”规定是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。[8]姜明安也持类似观点，并进一步指出认为国务院部门“三定”规定实质上是一个不太符合要件的行政法规。[8]另一种看法认为“三定”规定是一种具有普遍约束力的规范性文件，但不具有法律效力，[9]86沈岿也持同样的观点。[10]第三种“内部工作规定”说。姜明安同样认为国务院部门“三定”规定是个不一般的内部工作规范。[8]而马怀德则认为“三定”方案只是一个内部工作规定，其强制性不够。[8]第四种是性质不明说。应松年指出“三定”规定的法律性质不明确，但他同时认为其性质上接近于行政机关的内部工作规定。[11]朱新力也认为“三定”规定属于行政法规还是内部工作规定并不明确。[12]

（二）立足“三定”规定发展阶段和调整重要节点进行具体分析

上述有关国务院部门“三定”性质的各种观点，有其合理一面，并指出了其在功能上的特殊性，还注意到了其在规范效果的有限性，但其中的不足也比较明显。“规范性文件说”没有注意到国务院部门“三定”规定直接针对行政机关而非行政相对人，“软法说”忽视了相关党内法规和国家法律规范予以保障国务院“三定”规定执行的事实，“内部工作规定”说并未进一步指明国务院部门“三定”能够产生外化效力的特殊性，“性质不明说”不利于指导实践工作。可见，对国务院部门“三定”规定的属性简单地定性并不科学合理，也不利于指导实践。要想准确定位“三定”规定的性质，应当结合“三定”规定调整情况和其具体内容的特殊性等综合把握。

一是要区分“三定”规定的阶段性来考虑。“三定”规定从起源之日起就一直在不断调整，名称、内容、结构几经变化，且可以预计今后还将进一步调整。党的十九届三中全会指出，今后要进一步完善“三定”规定。①2018年，中央编办撰文指出，今后“必须研究完善‘三定规定的内涵，按照优化协同高效原则，精细架构党政部门机构设置、职能配置、人员编制配备。增强‘三定规定严肃性和权威性”[13]需要指出的是，在“三定”规定调整当中，有两个时间节点比较重要，其中第一个是1998年，将此前“三定”方案改为“三定”规定，并明确发布主体统一为国务院办公厅。这一调整变化，与国家法律法规或规范性文件保持了较好的衔接。对此，马怀德指出：“国务院在确定‘三定内容时，‘方案变更为‘规定。这是一种进步”“这种变化说明，下一步有可能上升为法律规范。”[8]应松年也指出：“后来，国务院常务会议就审议通过变成了‘三定规定，这个法律地位就提高了。”[14]时任中央编办负责人对此作了专门解释，指出其调整是为了满足国务院各部门“三定”规定的正式性、权威性、强制性等刚性要求。可以說，这一调整，不仅使“三定”规定制度得以正式确立，且影响了对其性质的判断。当然，其发布形式为“通知”，表明制定国务院部门“三定”规定是非行政立法的抽象性行政行为。因此，对于“三定”规定的性质判断，需要结合其调整阶段具体考虑，只有置于其特定的历史阶段进行研判才比较准确、合理。

二是要结合“三定”规定功能和地位考虑。应松年多次接受专访或撰文指出，目前我国的部门组织法，还停留在“三定”规定阶段。“现在的问题是我们国家还没有部门组织法，只有‘三定规定”[15]“部门的组织法后来就变成‘三定方案。”[14]沈开举同样也指出“中央人民政府组织法和部委组织简则都属于组织法，但后来组织简则变成了‘三定方案。”[14]由此可见，“三定”规定实际承担了部门组织法的替代角色，而且在实践中也得到了行政机关系统内外的认可，也为社会所广泛接受，甚至得到了审判机关高度尊重。从前面分析的职权来源、制定依据、制定程序以及具体内容来看，认为“三定”规定具有类似于行政法规的法律效力的观点，具有一定合理性。在部门组织法长期缺位的情况下，作为部门组织法的替代性组织规范，并不断进行整体升级和更新，有效缓解了经济社会发展对制度的需求，减少了定期频繁的机构改革和于法有据之间的张力与矛盾。同时，国务院部门“三定”规定既是机构改革的中心环节，也是机构改革成果的重要载体和主要体现，还是加强机构编制管理法制化建设的重要抓手，在行政管理体制改革和机构编制管理工作中焕发出较强的生命力。对于行政相对人而言，因其不仅明确了政府部门的主要职责，还明确了其内设机构的具体职责;不仅明确了与其他政府部门之间的职责分工，而且还明确了自身按照职能转变和简政放权的要求所新增、取消、下放的职能;不仅存在秩序行政的内容，还存在大量服务行政的内容。这些职能的规定，明确了行政权和社会自治权、公民权的边界，与行政相对人的自由、安全、财产权等紧密相关，通过行政机关的履职行为，对外发生效力，间接影响着行政相对人权益。因此，“三定”规定还起到了推动行政机关依法行政，保障公民合法权益的作用。

三是要结合内部抽象行政行为外化现象考虑。内部抽象行政行为并非一个法律术语，而是学界为便于研究而对某一类行为的提炼和概括。它是相对于外部抽象行政行为而言的，一般是指行政机关为规范其内部秩序或运作，对其内部行政事务进行管理所产生的一种行政行为。如包括对机构组织设置调整、人事管理等，在主体、内容、效力等方面具有明显的内部性，一般只对行政机关内部产生效力，并不直接对外发生法律效果。但由于行政职权自我膨胀的本能，以及由于部分内部行政行为的特殊性，事实上可以对外产生法律效果，这称之为内部抽象行政行为外化或者行政规则外化。这是因为，有些行政规则通过对法律法规的解释或具体化间接扩大了相对人的权利义务范围或者是为了填补法律法规的缺位，为相对人直接创设了新的权利义务。[16]就像有的学者指出“行政规则虽非直接拘束人民之法规范，然其在行政内部具有法之拘束力，实际上往往间接拘束一般人民，则为不争之事实”[17]。对内部抽象行政行为外化现象，2004年，最高院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，明确指出行政机关做出具体行政行为所依据的县级以上政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，法院经审查认为其合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。目前，对内部抽象行政行为外化的主流观点主要有两种：一种观点是实质外化，指本意是不对外产生法律效力，但在实施时对行政相对人产生了实际影响，其效力超出了机关内部的范围。即这种具有内部性的抽象行政行为的效力反射到了外部的人，对行政相对人的权益产生了实际影响。另一种观点是形式外化，指有的行为从表面看是内部抽象行政行为，但本质上为外部抽象行政行为。也有的认为是指内部抽象行政行为为当事人所知悉，并被外部抽象行政行为所吸收、覆盖。不论哪种观点，一般认为，内部抽象行政行为外化需要满足为行政相对人所知悉，行政职权被实施，事实上产生了对外产生了法律效果。通过上述分析，早期的国务院部门“三定”方案因没有对外公布，难以为行政相对人所知悉，无法为行政相对人提供预测、指引等作用，且在制定的职权来源、依据、程序等方面存在一定的瑕疵，在实然层面也未对行政相对人产生法律上的效果，所以不具有外化效力。而1998年之后的“三定”规定，在职权来源、制定依据等方面相对较为充分，符合职权法定要求;程序上比较统一、规范和严格，且一般对外公布，为行政相对人所知悉。同时，不少司法案例也表明，行政机关在依据“三定”规定实施行政职权时，对行政相对人产生了实际影响。因此，1998年之后的“三定”规定具有外部法律效果。当然，无论是1998年前的“三定”方案还是1998年之后的“三定”规定，其制定程序与《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》规定的立法程序并不一致，也就是说从程序上判断，其有别于行政法规、行政规章。

三、本轮党和国家机构改革国务院部门“三定”规定性质及发展方向

通过前面的分析可知，国务院部门“三定”规定在2018年党和国家机构改革中，迎来了第二次重要的调整。这一调整特别是因其制定程序和发布主体的调整，使得“三定”规定在行政组织法视野下已难以判断其法律性质。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》有关党内规范性文件的界定，可知党内规范性文件的形式为各种决议、决定、意见、通知等，且有关人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件不在党内规范性文件备案范围内。另外，“就党内规范性文件与党内法规关系而言，党内法规重在创设职权职责、设定权利义务、明确处分方式、规定处理程序等;党内规范性文件侧重于提出政策主张、做出工作部署等”。[18]因此，本轮党和国家机构改革中国务院部门“三定”规定的性质，需要置于党内法规体系框架下考虑，且按照行政职权法定要求，最终宜上升为国家法律范畴。

（一）党内法规的内涵

“党内法规”一词最早见于1938年毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中使用。在党的文献中，关于党内法规的提法有“党规”“党规党法”“党内法规”“党法”“党规党纪”“党纪”“党内法规制度”“党内法规制度体系”等多种表述。学界也有“党的法规”“党导法规”“党规”等表述。但目前通行的表述还是“党内法规”，且该概念于1992年正式进入党章后开始在党内文件中广泛使用，并为党和国家机关及社会各界广泛接受、认可。根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》），党内法规是指党的中央组织、中纪委、中央各部门以及省级党委依照相关程序制定的用以规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度，针对的是党组织及其党员行为。不过，学界方面存在不同的争论，对党内法规的内涵和外延有不同的理解，特别是通过对近年来发布的党内法规研究发现，党内法规规范党组织和党员行为，这是从应然层面来说的。从实然层面分析，有不少党内法规除了调整党内关系外，还涉及到党与非党组织、群众生产的关系，对非党组织及其工作人员也能产生实质性影响，如《干部教育培训工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等。可以说党内法规适用的对象实际上包括党组织及其党员，以及人民、社会、其他国家机关等非党組织。这是因为中国共产党是《宪法》确定的执政党，具有法定的执政和领导地位，而党内法规是实现党治国理政的重要工具和方式，是党领导国家方式的制度化与规范化，使得党内法规客观上起到了规范国家权力运行和各级领导干部行为的作用。可以说，党内法规调整的社会关系比较复杂，对党内法规的认识和判断更多地要从实然层面分析。

（二）党内法规的特征

根据《条例》规定，党内法规主要有以下特征：一是制定主体特定。只有党的中央组织、中央纪委和中央各部门、省级党委3类主体有权制定党内法规，其他的组织一般无权制定。根据中央2016年发布的《关于加强党内法规制度建设的意见》精神，探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。除此之外，地市、县市区、乡镇级党委、纪委部门都无权制定。同时，人大机关、国务院及其国务院各部门、全国政协机关、最高人民法院、最高人民检察院等也无权制定。二是名称特定。与国家法律规范中法、条例、规定、办法、细则等不同的是，党内法规的专属名称按照效力层级为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，一般不使用决定、意见等规范性文件名称。其中规则、规定、办法、细则是指对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，一般由中央纪委、中央各部门和省级党委制定的党内法规名称中使用。三是规范事项特定。党内法规主要调整党务，包括党组织职权职责、党员权利义务、党的纪律以及对违规违纪党组织及其党员的责任追究。此外，少部分也调整党和国家机关、企事业单位、社会团体及其工作人员等或群众生产的关系。四是制定程序特定。一般有起草部门起草、起草部门就涉及其他部门和单位工作范围的事项征求意见、起草部门向审议批准机关报送草案、审议批准机关的法规部门负责审核，提请相关会议审议批准、按规定程序发布。根据《条例》规定，审议批准和发布有特定的要求，即原则上要采用会议决定方式审议通过，不能采用传批方式。其中，涉及党的各方面工作基本制度的党内法规，由党的中央委员会全体会议、中央政治局会议或者中央政治局常务委员会会议审议批准。在发布主体方面，中央党内法规可以中央或中共中央办公厅的文件发布，地方党内法规可以党委或者党委办公厅的文件发布，但中央部门党内法规文件除外。当然，有的党内法规是党政机关联合发布的，如2011年中共中央和国务院联合发布《关于加快水利改革发展的决定》。五是体例特定。一般包括总则、分则、罚则、附则，其中草案包括名称、制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释机关、施行日期等六部分内容，且在表述方面主要用条款形式，具体可采用编、章、节、条、款、项、目等7个逻辑层次。六是效力的特殊性。由于部分党内法规不仅调整党组织及党员行为，也调整党组织与非党组织及其工作人员行为。因此，在效力方面不仅对党组织和党员具有效力（通过党的纪律来保障），而且对有关非党组织及其工作人员也具有效力，能够产生“实质性”的影响力，在实施上尽管表面上不依赖于国家强制力，但具有相当的强制性。[19]

（三）党内法规框架下国务院部门“三定”规定的性质

在起草和制定主体方面，此次国务院部门“三定”规定草案由国务院各部门起草，属于中央部门，制定主体则为中共中央办共厅和国务院办公厅，虽然有国家机关参与，但《条例》并未排除党的机关和国家机关联合制定主体这种形式，实践中也存在不少党政机关联合发文的事例，因此其起草和制定主体都符合党内法规制定主体要求。在规范事项方面，此次国务院部门“三定”规定，名为“规定”，其内容也是党对机构编制工作集中统一领导下的具体事项。机构编制是党的重要政治资源、执政资源。党的十九届三中全会决定和今年召开的新一届中央编委第一次会议都进一步重申了党管机构编制工作原则，党对机构编制工作实行集中统一领导。因此，国务院各部门“三定”规定符合《条例》中列明的党内法规名称要求，是党对机构编制这一重要工作和事项作出的具体规定，属于党的各方面工作的基本制度之一，符合应当由中央党内法规进行规定的情形。在体例形式方面，此次国务院部门“三定”规定采用条款形式表述，具体分为制定依据、机构性质、主要职责、内设机构、人员编制、其他事项、解释主体和调整程序、实施日期，几乎与《条例》明确的党内法规草案所明确的框架即名称、制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释机关、施行日期等一致。其中机构性质实际上就是明确了国务院部门“三定”规定的适用对象，主要职责、内设机构、人员编制、其他事项，则是对国务院部门的具体规范要求。在制定程序方面。此次国务院部门“三定”规定的制定程序主要有国务院各部门党组起草、征求相关部门意见、中央机构改革协调小组审核、国务院审议、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布，这与《条例》明确的党内法规制定程序不尽一致，主要是体现在审核、审议环节方面。按照《条例》要求应当由审核批准机关的法规部门负责审核，审议应当由中央全会或中央政治局会议或者中央政治局常务委员会会议进行。而国务院部门“三定”规定是由临时性机构中央机构改革协调小组审核（具体审核工作中央编办负责），审议是由国务院常务会议进行。在发布主体方面，此次国务院部门“三定”规定是由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布，文號是厅字，是按照党的机关公文要求编排的。按照《条例》要求，党内法规一般采用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中纪委文件、中央各部门文件和级党委文件、党委办公厅文件的形式发布。鉴此，国务院部门“三定”规定符合《条例》有关党内法规发布的主体要求。最后是适用对象方面，此次国务院部门“三定”规定，表面看是规范国务院部门履职行为，实际上按照党管机构编制工作原则，也是对国务院部门党组的履职要求。因此，国务院部门“三定”规定同时适用于国务院部门党组，这符合《条例》规定的党内法规适用对象。可见，本轮深化党和国家机构改革中，国务院部门“三定”规定，在形式和内容方面，基本符合党内法规的要求，只是在制定程序方面，并不完全符合《条例》规定。

（四）国务院部门“三定”规定今后的发展方向

依法组织是行政组织法的一个基本原则。按照该原则要求，行政组织的设定、职权和规模要有法律依据，并应当受到法律约束，只有依法组织才能表明该组织的地位和职权具有合法性和正当性。这既是人民主权的根本要求，也是依法行政的现实需要，还是保障行政相对人合法权益的迫切需要。[11]63-64国务院部门“三定”规定包括行政机关的设置依据、地位、规模，还包括大量的行政职权内容，作为行政机关对外履行职能的基本依据，关系到行政相对人的切身利益，应当确保其合法性和正当性。法律的创制方式一般有国家制定和认可两种方式。具体到行政机关的设置和行政职权的设定，应当由立法机关制定的法律作出准则性或授权性规定，或者得到立法机关的认可。根据《宪法》和《国务院组织法》《国务院机行政机构设置和编制管理条例》等有关规定，国务院各部门的设立和调整由全国人大或全国人大常委决定，但其任务和职责由国务院规定。国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国务院自主决定。纵观国务院部门“三定”规定的变迁，可以发现国务院部门“三定”规定的刚性约束不断减弱，即便是将其明确党内法规，其权威性也存在一定不足。去年4月份在北京召开的全国机构编制工作座谈会上，中央编办负责人指出，改革还没有完全结束，已经有一些中央部委提出了调整机构编制的要求，对国务院部门“三定”规定的稳定性和严肃性提出了挑战。究其原因，恐怕还是与国务院部门“三定”规定的强制效力不够相关。此外，国务院部门“三定”规定既然是作为行政部门履职依据，而这些职责事关社会和公众权益，因而对外需具有明示作用，明确告诉公民哪些属于政府部门的权力和职责范围，哪些是公民可以做的，哪些不可做，让公民可以预见自己行为的结果，从而使社会走向有序，让人们有安全感。而目前的国务院部门“三定”规定并未全部对外公布，如公安部的“三定”规定作为密件仅限于少数人员知晓，这些与法治上要求的“可预期性”明显不符。事实上，国务院部门“三定”规定具有部门组织法的雏形，在机构改革长期作为部门组织法的替代功能发挥作用。因此，从行政组织法要求，应当及时总结改革过程中的经验，从内容和制定程序方面完善现行国务院部门“三定”规定，开展部门组织条例立法试点，条件成熟时，以其为基础，全面推动部门组织条例立法工作，并对实施情况进行评估。最后，综合各部门组织条例，稳妥有序推动部门组织法的立法，即由全国人大制定行政组织基本法和国务院各部门组织法，真正实现“行政组织法定”。[9]87

四、结语

国务院部门“三定”规定是一项具有中国特色的组织制度，其本身经历了一个不断发展变化的过程，中央对其名称、内涵、体例结构、具体内容、制定程序、发布主体、效力等一直在不断进行调整。对其性质，应立足于该制度的不同发展阶段进行分析界定，只有在这个前提下，才能分析其性质和属性，得出的结论才比较科学、合理，而不能简单、笼统定性。对过往国务院部门“三定”规定性质的研判，应从行政组织法视角来考虑，总体上属于行政机关抽象的内部工作规定，只对行政机关具有普遍的拘束力，对外不具有法律效果。但1998年之后的国务院部门“三定”规定由多个具有不同性质的部分构成，机构设置和人员编制内容部分属于一般内部规范，而“主要职责”部分能够产生外部效力，具有“准法律”的性质，是一个的特殊的行政机关抽象性内部工作规定。本轮党和国家机构改革中的国务院部门“三定”规定应在党内法规框架下研判，综合其制定主体、制定依据、制定程序、制定内容、适用对象、制定形式，对比《条例》有关党内法规的规定，国务院部门“三定”规定应当属于不太符合程序要件的党内法规。同时，可以预计的是，今后随着国务院部门“三定”规定的不断完善，其性质也不应止于目前的党内法规判断，按照依法组织的原则和依法行政的要求，国务院部门“三定”规定最终应当上升为国家法律，以弥补目前我国行政组织法建设的严重不足。

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