后扶贫时代的贫困问题及治理

姚文

摘要：2020年是国家实施扶贫战略的一个分界点。2020年我国贫困人口实现脱贫，贫困县全部“摘帽”，消除区域性整体贫困。然而，后扶贫时代并不意味着彻底消除了贫困。即便在经济发达的国家和地区，依然会有贫困人口的存在，后扶贫时代仍会存在相对性、结构性、集中性的贫困问题。针对后扶贫时代的贫困特点，防止贫困人口返贫，应转变减贫思路，将扶贫为主的治理机制转向防贫为主的针对相对贫困的治理机制;加大政策支持，建立健全防止返贫长效监督机制;建立分级预警监测机制，实行动态管理;强化综合社会保障措施，做到应保尽保;加强减贫工作人才队伍建设，为长效减贫提供强有力人才支撑。

关键词：后扶贫时代;贫困治理;返贫;相对贫困;结构性贫困

中图分类号：F2       文献标志码：A       文章编号：1009-3605（2021）02-0049-08

随着精准扶贫战略的推进，2020年农村绝对贫困人口全面实现脱贫。在国家和社会整体富裕的情况下，贫困问题属于结构性贫困问题，不同于经济发展落后时期的发展性贫困问题，不是单纯的绝对贫困，而是在经济发展过程中出现的相对性贫困。

一、后扶贫时代对贫困问题的再认识

后扶贫时代的贫困问题说到底就是相对性贫困问题。相对贫困问题是发达国家也会遇到的问题，美国智库“经济政策研究所”2018年发布的一份研究显示，2015年，前1%顶尖收入人群的收入，比余下99%人群高出了25倍。富人越来越富有，相比之下，穷人显得越来越穷。[1]此外，扶贫政策边际效益递减问题也同样值得关注。随着脱贫攻坚的深入，地区性整体贫困问题得以解决，但是前期扶贫政策对贫困地区发展所产生的帮扶作用随着时间延后会慢慢递减，有的地区甚至可能会阻碍地区经济发展，让部分地区前期享受扶贫政策红利，后期却陷入扶贫政策福利陷阱，由此还可能引发社会矛盾。

在2020年之后，中国将进入减少相对贫困人口的新阶段。后扶贫时代相对性贫困问题属于结构性贫困，产生的主要原因包含几个方面：一是自然资源分布不均衡。我国地域辽阔，部分地区生产生活条件较为恶劣，发展生产条件较为脆弱，容易受环境、气候等因素影响，自然资源贫瘠的地区发展生产力后劲不足，与资源丰富的地区的收入差距较大。二是社会资源分布不均，造成教育贫困，健康贫困。另外，还有市场经济体制和产业结构变革、政府职能转变等方面的因素，在利益分化、体制转轨过程中，产生一部分相对贫困人口。三是各种常见致贫因素導致返贫和新发生贫困人口需要帮扶，如因病致贫、因学致贫、因灾难致贫、因家庭出现重大变故致贫等。四是新的致贫返贫因素风险的存在。例如受新冠肺炎疫情影响，农民工的收入会受到影响，而贫困户也会因新冠肺炎疫情影响不能持续增收。五是老龄化引发的农村老人及部分失独家庭相对贫困问题。随着农村老龄人口的比例不断上升，加之每年不断增长的失独人口，这部分特殊群体在物价高涨、人力昂贵的当下，都会面临着“老有所养”的问题。相对贫困是相较于以收入为准绳的绝对贫困而言，涉及的问题更多更广，相对贫困不单是指外化的物质贫困，也包含有其他隐性贫困，比如获取优质社会资源的难度等。在人类社会发展历程中，社会成员的不平等将长期存在，相对贫困具有历史的必然性，改善这种不平等的状态，是每个国家在发展过程中都要面对的问题。所以，“后2020”时代的贫困问题治理是在消除绝对贫困问题的基础上如何缓解相对贫困的问题。

二、后扶贫时代贫困问题治理的障碍

我们向深度贫困堡垒发起总攻，啃下了最难啃的“硬骨头”。历经8年，现行标准下近1亿农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽。2020年，我国全面建成小康社会取得伟大历史性成就，决战脱贫攻坚取得决定性胜利。但是我们也应该清醒的认识到后扶贫时代面临的困难和挑战也同样巨大，需要解决的突出问题依然不少。要清醒认识和把握后扶贫时代减贫工作任务的艰巨性，清醒认识和把握实践中存在的突出问题和解决这些问题的紧迫性，要不放松、不停顿、不懈怠，把困难估计得更充分一些，把挑战认识得更到位一些，做好应对和战胜各种困难的准备。

（一）全面脱贫与乡村振兴有效衔接的问题

扶贫工作最根本的问题是要树立贫困群体作为脱贫主体的概念，“外在输血，内在造血”，让扶贫成效在2020年之后不中断，这也是乡村振兴战略提出的原因之一。让扶贫成效可持续，让贫困群体自己“立起来”，再通过党和政府的相关扶贫政策和措施带动贫困群体的收入增加。对于2020年全面脱贫目标的达成以及后续乡村振兴战略的实施，我们应认识到：首先，全面脱贫与乡村振兴的目标具有一致性和连续性;其次，全面脱贫与乡村振兴的路径方法上具有联动性和互补性。

全面脱贫与乡村振兴的有效衔接关系到促进脱贫后经济社会发展和群众生活改善，实现全面脱贫和乡村振兴的有效衔接是我国如期实现全面小康社会的关键。习近平总书记在2020年12月举行的中央农村工作会议上强调，在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。全面脱贫与乡村振兴要实现有效衔接需要做好政策、产业、基础设施、人才等方面的各项工作。脱贫是乡村振兴的基础和前提，乡村振兴战略的实施是巩固和深化脱贫成果，两者相互独立却又紧密联系、相互作用。科学谋划推进全面脱贫与乡村振兴的有效衔接，要对标中央要求查漏补缺，确保全面脱贫质量靠得住，同时，面对已经取得的成绩，要保持战略定力，不放松问题导向，坚持实事求是原则，防范减贫治理过程的风险点，衔接好乡村振兴各项工作持续推进。

实现全面脱贫与乡村振兴的有效衔接，就要守住脱贫攻坚成果，防止返贫，做到工作不留空档、政策不留空白，建立有效的工作机制，保障过渡期的工作政策的连续性与稳定性。全面脱贫以后，“三农”工作重心将发生历史性转移，应乘势而上推进乡村振兴战略的实施，全面建成小康社会。全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚。要有效推进全面脱贫和乡村振兴有效衔接，就要解决以下六个方面的问题：一是贫困地区生产经营模式、产业结构与发展动力有待进一步转型升级，产业扶贫是稳定脱贫的根本之策，但现在大部分地区产业扶贫措施比较重视短平快，考虑长期效益、稳定增收不够，很难做到长期有效。如何巩固脱贫成效，实现脱贫效果的可持续性，是后扶贫时代贫困问题治理要解决好的重要问题。二是要加强社会主义精神文明建设，推动形成文明乡风、良好家风、淳朴民风。现阶段，积极培育和践行社会主义核心价值观，助推扶贫工作，从精神层面上拔穷根、摘穷帽，最大限度地凝聚共识，形成奋发向上的精神力量，在物质全面脱贫的同时实现精神脱贫。三是深度贫困地区和特殊贫困人口社会保障需求强烈、民生基础薄弱，应加强农村地区基础设施建设，统筹推进城乡基本公共服务均衡发展。只有坚持以人民群众的需求为导向，才能进一步打赢脱贫攻坚战，并在后脱贫时代巩固“战果”，防止返贫。四是贫困地区生态环境脆弱，需要健全生态环境保护长效机制，加强农村生态文明建设，“绿水青山就是金山银山”，生态环境的可持续发展才是防止返贫的根基。五是贫困人口脱贫致富、乡村振兴的主体意识和参与能力不足，要进一步激发农村资源要素活力，“扶贫先扶智”，明确的主体意识与积极的公众参与是后扶贫时代防止返贫的不竭动力。六是要加强和完善乡村治理体系建设，提高乡村治理能力。精准扶贫战略实施以来，成绩卓越，但是形式主义、官僚主义、弄虚作假、急躁和厌战情绪以及消极腐败现象仍然存在[2]，有的还很严重，会影响后扶贫时代贫困问题的治理，阻碍乡村振兴战略的有效推进，在全面脱贫与乡村振兴衔接过程中，不能放松防腐反腐相关工作。

（二）界定相对贫困标准问题

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。在通过精准扶贫战略消灭绝对贫困时，需要确定一个贫困标准来识别需要帮扶对象和获取救助的对象。

相对贫困标准认定的问题关系到“后2020”时代贫困政策的制定和实施，界定贫困标准，可以科学合理地对需要帮扶的对象和人群进行帮扶。国际上对于贫困标准的制定比较简单，经济合作与发展组织经过大规模调查后提出了以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线，这就是后来被广泛运用的国际贫困标准。这一标准简单明了易操作，另外，这种标准可以用作国家之间的社会救助标准方面的比较。

如何结合我国实际情况，制定适合我国国情的贫困标准线，是后扶贫时代贫困问题治理需要重视的问题。首先，我国地域广阔，不同地区之间的生活状况、生活支出成本不同，对于满足其基本生活要求或是否“贫困”的理解就会有差异，这是制定地区贫困线应该考虑的因素，要做到因地制宜、具体问题具体分析，在国家统一的基本贫困标准线基础上，考虑适当的地区差异。其次，在以往发展阶段，国家对于地区政策不同，各地享受到的政策福利有差异，这些也要纳入考虑范围。不仅要考虑国家福利政策在相关地区所带来的“福利回报”，还要考虑福利政策对当地“贫困状态”的影响，做好客观的评估，这样可以切实反映当地居民的贫困状况和扶贫需求。三是受突发因素的影响导致返贫风险，基础薄弱地区抗风险能力更弱，如本次新冠肺炎疫情，受影响严重的地区和人群肯定收入骤减，面临返贫风险。四是要综合考虑不同人群的收入可持续性问题，地区人口受教育程度、地区人口职业技能水平、高龄低收入人口比例等会影响相对贫困线标准。收入、能力、权利都会引发相对贫困，不难看出，影响贫困线标准制定的因素较多，难以提出明确的相对贫困的衡量标准和指标。

（三）统筹城乡发展，建立常态化减贫机制问题

脱贫攻坚结束后，农村贫困人口温饱问题得到解决，但是这并不意味着我国贫困问题的彻底解决，由于我国社会生产力发展水平仍然处于社会主义初级阶段，我们要清醒地认识到不同人群的相对贫困问题仍然会存在这一客观事实，2020年以后，扶贫模式会转向常态、科学、有效性体制机制建设，另外，扶贫重点会转向相对贫困人口。因此，减贫工作要统筹城乡发展，致力于缩小城乡差距、群体差距的全面治理。

农村人口之间的相对贫困问题、农村人口与城镇人口之间的相对贫困问题、城镇人口之间的相对贫困问题共同构成后扶贫时代的贫困问题。从城乡关系来看，截至2019年底，中国的常住人口城镇化率为60.60%，可谓成就斐然，但与发达国家平均74%的城镇化率相比，尚有13.4个百分点的差距。这就意味着如果达到发达国家的水平，未来将会有超过2亿人口从农村转移到城镇。[3]城镇化进程中，农村人口迁入城镇，由于生产生活技能的缺失，会有相当一部分人口有致贫风险。另外，很多地區城镇本身发展不够，就业机会不能满足新迁入城镇的农村人口的需要，农村人口迁入城镇以后，生活成本也会上升，所以，前期的异地搬迁安置农村贫困人口存在很大的返贫风险。在科学合理统筹城乡发展过程中，建立常态化减贫机制十分必要，要避免出现“刚脱贫又返贫”的窘境。

统筹好城乡发展，建立常态化减贫机制，是全面建设社会主义现代化国家的重大任务，也是实现共同富裕的战略举措。建立常态化减贫机制，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，帮助农村低收入人口和欠发达地区加快发展，需要重点落实好三项工作：一是健全返贫监测和帮扶机制;二是建立欠发达地区帮扶机制;三是坚持和完善社会力量参与帮扶机制。

三、后扶贫时代贫困问题的治理措施

（一）转变减贫思路，将扶贫为主的治理机制转向防贫为主的针对相对贫困的治理机制

继续加快经济社会发展，改革和完善现有制度。以中国制度优势确保减贫成就，进一步改善人民群众物质和精神生活，关注和解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，从而实现人民群众的根本利益，提高人民群众的幸福感。

在“后2020”时代，贫困主要是以相对贫困的形式存在，且主要由老少病残等特殊群体构成，扶贫思路从主要解决收入贫困向解决多维贫困转变，从重点解决农村贫困问题向统筹城乡扶贫转变。这意味着扶贫工作领域的转移，以及扶贫工作要更加注重“造血”功能的培育，贫困人口的帮扶更多要依靠能力建设，要注重激发贫困人口的内生动力。通过扩展低收入人口的致富渠道，提升落后地区和低收入人口的发展动力，注重对农村人口特别是贫困家庭和城市的低收入群体的资产积累。2020年以后，我国减贫战略主要是巩固脱贫攻坚成果，有效防止返贫。治理减贫应当以缩小差距、为低收入者创造更多就业机会为目标。

后扶贫时代的相对贫困问题治理是防止脱贫不稳定户返贫、防止边缘易致贫户致贫。简单说来就是要预防贫困的发生，即在没有绝对贫困的时候要想着怎么防止相对贫困的产生。脱贫只是基础，防贫才是根本，是主动应对贫困问题的“先手棋”。预防贫困是地方政府治理中主动作为、敢于作为的集中体现，在实践意义上，主动出击，提前制定具有前瞻性的措施，是地方政府执政能力不断提升的表现。防贫体现着党和政府对人民负责的态度，扶贫工作取得一定成效后，我国多地已率先实践“未贫先防”机制，防贫工作不仅关系脱贫工作的质量，也关系打赢脱贫攻坚战的成败。从实践层面看，随着脱贫攻坚战的深入开展，有些地方已经把防贫工作放在了突出的位置，立足“后2020”的扶贫工作，积极探索精准防贫体制机制建设，构筑了一道返贫的“保障墙”。[4]

（二）加大政策支持力度，建立健全防返贫长效监督机制

2019年4月16日，习近平总书记在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上指出：要探索建立稳定脱贫长效机制，强化产业扶贫，组织消费扶贫，加大培训力度，促进转移就业，让贫困群众有稳定的工作岗位。要做好易地扶贫搬迁后续帮扶。要加强扶贫同扶志扶智相结合，让脱贫具有可持续的内生动力。

各地要建立动态监测机制、问题督办机制，将贫困户、已脱贫户、低收入户都纳入监测范围。多方面原因可能影响减贫工作成效，例如2019年底的一场突如其来的疫情无疑是一场大考，疫情的出现，必然会影响着农业生产、农民收入，考验着减贫工作成效。大灾大难面前，以前减贫措施成效可能会大打折扣，例如，过去很多地方将竹鼠养殖作为脱贫致富项目，然而，2020年2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。这一决定就意味特种养殖产业迎来巨大转折，很多依靠人工繁育的动物品种就不能上市销售了，这一决定严重制约了如竹鼠养殖、蛇类养殖产业的发展，这类品种的养殖户经济收入必然会受影响，而要解决这一困境，还需国家后续政策能对这些特种养殖进行分类对待，精准帮扶。

建立防返贫长效监督机制，要根据核查情况，将区域范围内低收入人口变动、新产生贫困情况等及时纳入动态调整范围，政府民政部门、农业部门应及时收集贫困群体的利益诉求，组织调研，做好低收入群体就业扶持工作，加大对低收入人群的就业技能培训。在帮扶资金上，财政部门通过以奖代补、贴息、担保等方式，发挥财政资金的杠杆作用，加强对扶贫资产资本监督管理，确保长效稳定收益。

另外，稳就业才能防止返贫，2020年受新冠肺炎疫情影响，回流返乡的农民工增加，其就业问题要及时解决，就地就近就业，提供更多的岗位，让贫困户实现稳定就业，提高贫困户的劳动技能，各地可以尝试开展“点对点”送工服务，落实好兜底就业，确保没有贫困群众因失业返贫。

（三）建立分级预警监测机制，实行动态管理

返贫潜在风险与返贫实际发生的关联性要引起相关部门足够重视，组织力量加快建立分级预警监测机制进行动态监管和预警，对其家庭状况和收入来源进行风险评估，识别出需要进一步巩固脱贫成效的脱贫户，关注其后续巩固需求，形成短期、中期、长期相结合的巩固体系。[5]建立分级预警监测机制的工作责任主体应该是在县、乡、村三级，积极构建长效机制，常态化持续推进，确保预警监测机制可以准确知晓返贫风险人群、提前进行预测预警、采取有效措施，以便超前布置、防风险于未然，最大可能减少有返贫风险的人口。

脱贫人口的返贫风险和边缘人口的致贫风险都要纳入到预警监测机制中。建立科学分级联动检测体系和防致贫返贫预警机制，对重点对象要实时监测，要充分利用脱贫攻坚数据库进行贫困地区人口科学管理，提前发现和识别存在返贫致贫风险的人口，采取针对性的帮扶措施，对有返贫迹象的地区和人口加强管理，将风险把控关口前移，防止脱贫人口返贫和边缘人口致贫。预警监测对象主要是脱贫不稳定的建档立卡户和略高于贫困户的边缘户。目前我国大部分地区预警监测机制的主要考量指标是收入和“两不愁三保障” 指标。后扶贫时代，要根据形势发展和相对贫困的特点，完善贫困标准指标体系，并将其纳入监测预警体系。

一是要利用好大数据平台，扶贫主管部门要及时将扶贫期间所收集的信息与人社、民政等部门实现信息共享;二是做好信息收集共享的同时，加强对信息的管理和更新，根据政府的统一要求，实行有进有出的办法，对数据资源实施动态管理;三是定期梳理数据平台的各项数据，对存在致贫风险的家庭和人口进行重点干预;四是利用大数据平台，对接民政、医保等部门，把因伤因病致贫的家庭和人口及时快速地纳为帮扶对象。通过建立信息共享的大数据平台，减少基层干部忙于调查核实的工作，也可以让人民群众真切感受到党和政府对于弱势群体的关爱。

各地目前已经开展的财政社保信息化建设就是很好的工作机制，例如陕西省在2020年社会保障工作要点中提出，建立社保信息共享机制，充分利用“财政云”和各类社保信息，加强对数据的分析使用。推进全省财政社保信息化建设，完善社保基金预决算编报系统，增强审核功能和数据分析功能。[6]信息资源的共建共享，一方面有效减少了基层干部的工作量，另外一方面也提高了基层工作效率，让人民群众尽早享受到各项政策红利。后扶贫时代的相对贫困问题治理难度会更大、任务会更重，要求也会更高，因此，运用人工智能、大数据、物联网等先进技术扩大其覆盖范圍和适应能力，深耕“扩面、增品、提标”，精准保到“点”上、保到“根”上，进而为临贫易贫户全方位预防和化解返贫风险，助其远离“贫困陷阱”和阻断贫困代际传递。[7]

（四）强化综合社会保障措施，做到应保尽保

党的十九届五中全会提出，改善人民生活品质，提高社会建设水平，健全多层次社会保障体系，全面推进健康中国建设。这些都是民生的关键所在，社会保障体系与社会治理的优化关系每个人的幸福。确保做到“脱贫不脱保”，切实做好社会救助兜底保障，实现“阳关救助”，要对符合条件的家庭和个人加强核查和认定，对评议和审批对象进行公示，接受监督。在做到“应保尽保”的同时，也要实现“应退尽退”，低保监管需要健全和完善相关制度，严格申请制度，完善查验体系，后续管理逐步到位，拒绝人情关系。各地要强化医疗救助托底，探索将贫困边缘户的大病、重病患者纳入健康扶贫保障的范围，对负担较重的大病、重病患者加大社会救助力度，防止因病致贫返贫。

社会保障的目的就是帮助低收入群体建立安全感，落实社会保障措施，主要是提高保障标准，扩大保障范围，特别是在全国居民消费品价格上涨的背景下，救助标准就有必要跟物价挂钩，有利于保障低收入群体的生活。加强对贫困人口帮扶，是脱贫攻坚战后有效巩固扶贫成效的有力支撑。让贫困人口提高自身能力，更好地融入社会，找到更好的工作，获得更多的收入，得到个人的发展。

对特定家庭和群体进行帮扶，帮助渡过难关，对于稳定经济、稳定社会和有效应对当前的新冠肺炎疫情也具有重要的现实意义。保障民生福祉，助力更加充分更高质量就业和多层次社会保障体系建设，将中央及地方的财政资金花在刀刃上，以对人民负责、对历史负责的态度落实好各项社会保障措施，是党和政府工作的出发点，也符合广大人民群众期盼。

（五）加强长效减贫工作的人才队伍建设

2020年农业农村部办公厅印发的《农业农村部2020年人才工作要点》提出“进一步加强农业农村人才队伍建设，为全面建成小康社会提供强有力人才支撑”。习近平总书记指出：脱贫攻坚任务能否高质量完成，关键在人，关键在干部队伍作风。

减贫工作人才队伍建设一方面要从引才、育才、留才等内部支撑系统方面加强组织人才、中坚人才、基础人才队伍的建设;另一方面要从人才储备、外部环境等方面加强外部支撑体系建设，打好人才队伍建设“组合拳”，让人才为长效减贫工作提供强有力支撑。脱贫地区本身发展基础薄弱、脱贫人口自我发展能力也不足，加强减贫人才队伍建设是解决“后2020”时代相对贫困问题的关键所在。地方政府要贯彻新时代党的组织路线，充分发挥党管人才的政治优势，加强对扶贫干部的各项培训，增强工作本领。关心和支持扶贫干部，切实解决其工作生活上的后顾之忧，为党的减贫事业积累人才资源。

参考文献：

[1] 新浪财经.美国贫富差距进一步扩大：顶尖1%的人群 收入是余下99%的26倍 [EB/OL].（2018-07-20）[2020-11-10]http：//finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/2018-07-20/doc-ihfqtahh7440457.shtml.

[2]何菊莲，王善平.脱贫攻坚效能审计：监管困境与机制完善[J].湖湘论坛，2019（2）：160-168.

[3]李伟.新中国70年中国特色城镇化道路的演进与发展[J].中国党政干部论坛， 2019（6）：6-10.

[4]左腾飞.筑牢脱贫攻坚防贫的四道“保障线”[J].人民论坛·学术前沿，2020（8）：128-131.

[5]荣超. 加快构建返贫监测预警机制[N]. 中国社会报，2020-08-17（03）.

[6]陕西财政2020年社会保障工作要点[J].西部财会，2020（4）：4-7.

[7]郭君平.让“防贫保”守住脱贫成果 遏制贫困增量[N]. 粮油市场报，2020-12-01（B03）.

责任编辑：詹花秀