落实“一号检察建议”的实务观察与完善建议

张朝东

摘 要：2018年10月，最高人民检察院针对检察机关办案中发现的校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位等问题，向教育部发出“一号检察建议”，成为守护校园安全和学生人身安全，进而推动未成年人综合保护的有效抓手。但实践中，仍存在部分制度执行落实不到位，源头预防方法不多，借助专业力量拓展度不够等问题。应从更新保护未成年人理念、提升司法办案精准度、加强和创新未成年人保护社会治理等多方面进一步着力，“没完没了”监督落实“一号检察建议”抓下去、得实效。

关键词：一号检察建议 预防性侵 校园安全 未成年人保护

近年来，未成年人在校园内遭受欺凌、暴力和性侵的案件频发，且多具有犯罪行为隐蔽、侵害时间长、受害人数多等特点，成为社会痛点。作为代表国家行使法律监督权的检察機关，切实采取有效措施，预防、减少、遏制侵害未成年人犯罪，并积极参与社会治理，推动校园安全大环境建设，是义不容辞的法律责任和社会责任。

一、“一号检察建议”的提出

2017年，最高人民检察院以判决适用法律错误、量刑畸轻为由，对小学老师齐某在校园内强奸、猥亵多名未成年学生一案向最高人民法院提出抗诉。案件依法改判，检察监督工作却并未止步。2018年10月，最高人民检察院史上首次向教育部发出高检建〔2018〕1 号检察建议书，即“一号检察建议”。其核心内容是针对校园内存在的安全管理规定执行不严格、教职员工管理不到位、儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，建议教育主管部门进一步健全完善预防性侵害未成年人的制度机制;加强对校园预防性侵害相关制度落实情况的监督检查;依法严肃处理有关违法违纪人员，以遏制和减少未成年学生遭受性侵害案件的发生。

作为检察机关积极参与社会治理的一个缩影，“一号检察建议”以群众反映强烈的校园安全为切入点，将未成年人保护工作提前到起诉之前、延展到裁判之后，对于推动健全预防校园性侵机制，加强校园安全建设，具有十分重要的意义。“一号检察建议”这一监督方式的有益探索，必将对我国未成年人保护事业产生十分积极的影响，也必将有力地推动国家监护责任落到实处。[1]推动其落地落实，成为各地检察机关的重点工作之一。

首先是及时传递“一号检察建议”精神实质，最大限度争取地方党委、政府的重视和支持，以及教育行政部门、相关职能部门的协同与配合，建立长效机制，形成工作合力。在此基础上，多地检察机关与教育等部门联合，对当地校园安全情况开展督导检查，及时发现监管漏洞，督促整改到位。同时，将落实“一号检察建议”与“法治进校园”“开学第一课”“法治副校长”等活动相结合，及时深入地了解和掌握校园安全工作开展情况，通过专题讲座、案例剖析、发放资料等多种方式面向师生家长开展法治宣讲，提高未成年人法治意识和自护意识。围绕“一号检察建议”重点针对的校园性侵犯罪，检察机关在重拳出击，严惩到位的同时，对案件中的未成年被害人，以及留守儿童、失学儿童等重点人群，及时联系对接行政机关、社会组织介入，开展帮扶救助;对办案中发现的侵害未成年人身心健康、影响校园周边环境等社会治理方面的突出问题，及时制发检察建议，探索开展未成年人公益诉讼工作，督促相关部门充分履责，达到办理一案、治理一片的成效。

二、基层落实“一号检察建议”工作中凸显的问题

未成年人遭受违法犯罪行为侵害的背后，与家庭、学校、社会、司法等多方因素存在密切关联。要切实落实“一号检察建议”，就要挖掘这些方面存在的深层次原因，有针对性地堵漏建制，防范侵害未成年人案件的发生。

（一）对性侵未成年人案件办理的关注不够

当前，公安机关普遍暂未设立未成年人刑事案件专门办理机构，检察和审判机关虽在有条件的地区设立了未成年人专门机构，但一般仅办理犯罪嫌疑人、被告人是未成年人的案件，对于占比不低的成年人性侵未成年人案件，大多仍由普通刑事犯罪部门办理。不同职能部门之间，对于案件证据收集、证明标准的把握标准不一，心理疏导、司法救助等工作的开展不具有延续性，法律规定的由熟悉未成年人身心特点的办案人员承办案件也无法得到很好保障。虽然各地都在加快推进未成年被害人“一站式”询问、救助机制，但侦查、起诉、审判三个环节如何有效协调运作，司法保护和政府职能如何有效衔接，心理专家等专业人员如何有效参与等，都需要在制度上、实践中进一步明确。同时，现有惩处机制大多就案办案，并未进一步针对犯罪人员设置从业禁止等具有长期影响的限制，性侵儿童案件熟人作案比例大，被告人更易获得被害方谅解，从而相应减轻刑罚，防治再犯效果一般。又因性侵类案件涉及未成年人隐私，绝大部分案件的信息不能对外公开，预防犯罪、警示教育效果相对不足。

（二）校园安全建设力度仍有不足

从调研情况看，仍有部分中小学生及其家长还不知道“一号检察建议”的内容，甚至有的学校负责人、教师等也不知晓，也有一些地方在传达时将幼儿园负责人漏掉。[2]各地检察机关在联合督查的过程中，发现有学校监管、保卫职责落实不到位的情况，如校园警务硬件设施闲置，一键报警装置不投入使用等。这说明，“一号检察建议”的传达仍有覆盖不全面之处，校园安全管理制度仍未完全落实到位。同时，目前针对未成年人开展的自护教育、法治教育仍然力度不够。学校安排预防性侵害知识等内容的课程密度不够。大多数校园未常态化开展法治教育，尤其是对于当下学生利用手机网络聊天、校园暴力等引发的新类型犯罪，针对性地开展宣传教育、学法普法不到位。

（三）全社会对未成年人的保护合力尚待形成

当前，网络安全、食品药品、宾馆住宿等领域仍有不少社会管理漏洞，如校园周边违法违规经营网吧、酒吧，休闲娱乐场所允许未成年人进入，宾馆酒店对未成年人入住缺乏有效管理等，反映出相应的校园内外立体防控机制尚未建立，校园周边专项整治仍需加大力度。同时，当前保护未成年人工作所涉部门众多，司法、教育、民政、医疗、妇联等各相关部门各司其职，尚未建立起有效的联络机制和惩防侵害未成年人犯罪的长效机制，容易反馈不及时，沟通不到位。2018年，最高人民检察院与共青团中央签署了《关于构建未成年人检察工作社会支持体系的合作框架协议》，并积极开展试点。但目前该支持体系的法律依据、资源整合、配套机制等仍不健全，检察机关不具有充分调动整合社会资源的能力，推进力度有限。政府作为社会资源调配的主责单位，参与未检社会支持体系建设的职责不甚明确，各地区社会经济水平不一，使得高水平社工机构和队伍缺口较大，分布不均。社会支持的预期性与持续性缺乏保障。

三、助推“一号检察建议”持续落地落实的建议

（一）充分贯彻落实“双向保护原则”

未成年人的“双向保护原则”不是对未成年人犯下恶性案件责任逃脱的借口，而是要实现惩戒教育和维护社会公众利益双重目的。[3]因此“双向保护原则”落实到司法实践中，应包括对未成年人罪错行为的惩罚、未成年被害人的补偿安慰，以及未成年人违法犯罪社会效果的消除等。然而纵观我国立法、司法适用和社会治理层面，一直以来更多关注的是涉罪未成年人的权利保护，对未成年被害人权益的关注则未达到同等高度。

应重新审视当前司法过程中“双向保护原则”的实践困境，加强对未成年被害人的权利保护以及社会公共利益的保护，努力实现双赢、多赢、共赢。《人民检察院刑事诉讼规则》要求，对于被害人是未成年人的案件，要采取适合未成年被害人身心特点的方法，充分保护未成年被害人的合法权益。落实到具体实践中，应重点推行“一站式”询问救助机制，在询问调查的同时注重对未成年被害人的心理关爱和隐私保护，避免“二次伤害”。同时，积极促进未成年犯罪嫌疑人与被害人修复关系，促进对被害人家庭的补偿，以及情感上的慰藉等，将对未成年被害人的同等保护落到实处。

（二）推行性侵未成年人案件集中办理

对性侵未成年人的行为及时惩处、震慑，对遭受性侵的未成年人充分保护、救助，最终都要落实到具体案件的办理中，针对性侵未成年人犯罪定案难、修复难等特点，应及时建立完善性侵害未成年人案件侦查、起诉、审判全程专业化办理机制。

首先，在公、检、法、司普遍设立专门机构，将涉及未成年人的案件全部纳入该机构的受案范围。其次，搭建社会调查、逮捕必要性证据收集与移送、法律援助等性侵未成年人案件的配套工作体系，统一办案标准，加大打击力度。尤其要大力推动具备取证、心理疏导、身体检查、同步录音录像等功能的“一站式”询问救助办案区建设，各职能部门既通力协作，又积极借助社会力量，一次性开展询问调查、检验鉴定、未成年人权益保护、心理抚慰等工作，并充分落实对于未成年被害人及其家庭的法律援助、经济救助、复学就业、生活安置和就医绿色通道等多元综合救助。同时，由检察机关对案件办理中是否落实未成年被害人特殊保护措施，以及是否规范办案等进行全程监督，着力纠正有法不依、执法不严、违法不究等问题，以充分保障未成年被害人的合法权益，确保国家关于未成年人保护的法律规定得以统一正确实施。

（三）助推未成年人保护社会治理体系的完善

加强未成年人保护，解决其背后的深层次社会问题，是深化“一号检察建议”落实，推进社会治理体系创新的重要内容。加强未成年人密切接触行业和领域的行政管理，应以检察建议等方式，助推相关行政机关严格监管娱乐场所、网吧、宾馆等，净化未成年人成长环境。加大对社交网络平台、社交软件的监管，坚决取缔向未成年人传播含色情、暴力等不良信息的产品，从重处罚发布有关侵害未成年人的淫秽信息等行为。对性侵未成年人，尤其是校园性侵害案件，坚持一案一分析、一案一整改，及时向教育部门通报，督促强化管理。系统梳理在办案中发现的未成年人保护、管理方面的风险点，分析研究发案原因、规律、特点，及时向党委、政府提交专题报告，向有关部门发出检察建议，堵塞制度漏洞，推动突出问题解决。针对留守儿童、困境儿童等重点未成年人群体，协调推动排查、教育、保护等工作，提高针对性法治教育、自护教育的力度和水平。

（四）充分发挥家庭、学校、社会组织作用

目前，办案中针对未成年人开展的社会调查、心理疏导、监督考察、安置培训等工作，大部分是由检察人员“一竿子插到底”，受知识结构、资源条件等所限，效果往往不尽如人意。应积极促进司法保护与家庭保护、学校保护、社会保护的紧密衔接，进一步推动未成年人检察工作社会支持体系建设，织密未成年人犯罪预防和权益保护网络。

首先，应让学生家庭充分参与校园安全建设，以亲职教育、家长讲堂等方式，帮助家长或其他监护人改变不当教养方式，培养良好家庭关系，构筑家庭保护防线。其次，应重点加强校园安全主阵地建设，严格落实安全管理制度，加强重点时段和关键部位的巡查防范，加强风险防控，及时消除隐患。完善教师准入、管理等各项制度，加强对教师行为的排查管控和师德师风考核评价，对于实施性侵害、性骚扰、猥亵学生的教职工，坚决依法依规严肃查处，列入从业禁止黑名单。再次，检察机关应充分加强与教育、民政、工青妇等相关职能部门和社会组织的联系与衔接，探索形成由检察官主导，青少年事务社工、志愿者、爱心人士等参与的多元化观护帮教模式。可通过政府购买服务等方式，引入专业的社会力量参与未成年人帮教和救助。同时，探索在学校和社区设立基层未成年人工作站或儿童权利督导员，协助开展未成年人情况调查、个案帮扶、法治宣讲等工作，并为困境儿童提供法律帮助。

（五）推动全社会保护意识的提升

保护未成年人健康成长，事前预防的作用要远远大于事后惩处，应以“一号检察建议”的宣传和落实为抓手，确保教职工、家长以及各相关职能部门切实认识到自身职责，强化对未成年人的保护意识，形成对性侵害未成年人犯罪“人人喊打”的氛围。

首先是家庭层面守法意识的强化。父母除教育子女增强法治观念和自我保护意识外，更应注意维持良好的亲子关系，及时发现异常状况，给予正面、积极引导，不给犯罪分子可乘之机。其次，学校作为教育主阵地，应将性知识、安全自护知识、道德和法治教育等内容纳入总体教学计划，通过讲座、班会、主题活动等形式，充分利用校园内宣传栏、电子屏、校园广播等载体，用孩子们听得懂的语言进行宣讲，提高学生自我保护意识及辨别是非、抵制诱惑的能力。检察机关应充分加强与学校和教育部门的沟通配合，结合时事热点和具体案件，通过举办模拟法庭、上法治公开课等未成年人易于接受的形式，及时将最新的法律知识送进校园。同时，在自媒体时代，应充分发挥“两微一端”、广播、电视台等线上宣传渠道作用，通过以案释法、法治微视频等方式，广泛宣传、普及保护未成年人的法律知识，推动形成关爱、保护未成年人的良好社會氛围。

（六）确保侵害未成年人犯罪案件强制报告制度的全面落实

最高人民检察院、国家监察委员会等九部门印发的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》，明确了国家机关等履职主体对九类未成年人遭受不法侵害的情形有报告的义务，其目的是完善涉嫌性侵未成年人的案件线索发现途径，促进各履责主体在工作中形成打击侵害未成年人犯罪的联动机制。

为了保证该项制度落到实处，做到刚性，检察机关应与公安机关密切配合，适时提前介入，完善固定证据，有效惩治违法犯罪，让遭受侵害的未成年人得到及时、有效的心理干预和司法救助。在此基础上，可更进一步，由检察机关牵头，联合妇联、教育、卫生等与未成年人接触密切的部门，建立线索共享和联动处置指挥平台，全面收集暴力伤害、性侵、监护缺失、食药品安全、违规允许进入不适宜场所等侵害未成年人权益的信息线索，及时介入调查核实，并通过召开联席会议等方式，督促相关职能部门认真履行未成年人保护职责。同时，必须建立相应的追责问责机制，尤其是对“一号检察建议” 后新发生的性侵害未成年人犯罪案件进行一案一倒査。对于有管理过错造成性侵害学生案件发生的，或者对性侵害学生案件瞒报、谎报的，及时建议相关部门启动问责程序。对于有案件报告，但公安机关不立案或者司法机关不作为的，依法进行监督。

注释：

[1]参见宋英辉、尹泠然：《“一号检察建议”的法理透视》，《中国检察官》2019年第12期。

[2]参见苗红环、张寒玉：《助推“一号检察建议”监督落实的对策思考》，《中国检察官》2020年第5期。

[3]参见邓泉洋、汪鸿波：《我国未成年人“双向保护原则”的实践困境及破解之策》，《中国青年研究》2020年第5期。