论宅基地使用权流转之身份性淡化

（东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150040）

在现行法律框架下，宅基地使用权在流转中受到了身份性的严格制约，其身份性禁锢了宅基地财产价值的发挥，影响了农民的财产性收益。2020 年颁布的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）延续了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）关于宅基地使用权流转的规定，没有打破身份限制。现行法律规定并没有实质性突破，这导致了一系列社会问题的发生。日益严重的隐形流转问题、大量宅基地和农房闲置问题、司法中同案不同判的问题都对淡化宅基地使用权的身份性提出了要求。

一、宅基地使用权流转中的身份性

（一）宅基地使用权流转身份性的体现

宅基地使用权流转的身份性是指权利主体基于身份取得宅基地使用权并且基于身份性而严格限制其流转。《民法典》第363 条规定宅基地使用权的取得、行使和转让适用《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和国家相关规定。结合《土地管理法》和国家相关规定，主流认为宅基地使用权的权利主体以身份性为前提①1999 年国务院办公厅发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004 年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部发《关于加强农村宅基地管理的意见》严禁城乡间宅基地使用权的流转，禁止城镇居民购买农村宅基地上房屋。2007 年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》指出农村住宅用地仅能分配给本村村民。2011 年最高法院印发的《关于全国民事审判工作会议纪要的通知》明确指出宅基地上农房转让给非本经济集体组织成员的买卖合同无效。2013 年国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》也规定城镇居民不得购买农村宅基地或宅基地上房屋。。王利明认为宅基地使用权的申请主体仅限于集体经济组织内部成员，排除了外村村民和城镇居民的权利主体资格，有着鲜明的身份性特征[1]。高圣平也认为宅基地使用权的身份性与其是否具有处分权能关系密切[2]。宅基地使用权的主体资格限制，虽然达到了宅基地保障农民住有所居的目的，但限制了宅基地使用权的流转，在一定程度上束缚了其财产功能的实现。因相关法律规定对于身份性的禁锢，引发了宅基地使用权愈发严重的隐形流转问题、宅基地闲置问题和司法裁判冲突问题。

（二）宅基地使用权流转之身份性导致的问题

正是由于上述立法规定，使得宅基地使用权只能在集体经济组织内部流转，体现了高度的封闭性和身份排斥性。基于身份性的内部流转导致了大量闲置宅基地或闲置农房的浪费，也是隐形流转的一大诱因。宅基地使用权的流转仍然保持身份上的限制，在新时代城乡一体化背景下也是不合时宜的。

1.隐形流转问题严重

在我国法律规范和政策严禁农民同城镇居民进行农房买卖交易，并且我国尚未形成统一土地流转市场的背景下，一方面，城市用地紧张，一些城镇居民对于城市近郊的农民住房有着强烈的需求；另一方面，农民急需融资渠道，宅基地使用权的流转为他们增加了财产性收入，一定程度上解决了他们进入城市谋生的后顾之忧。因此，宅基地使用权隐形流转问题严重，许多人私下进行农房转让，此种现象在城市近郊和城乡接合部较为常见。某些农村还出现他村村民或城镇居民继承本村房屋而实际一并占有宅基地的现象。另有当事人将农村房屋以及宅基地使用权通过赠予的方式将权利移转给其他集体经济组织成员或城镇居民。此外农房抵押和出租的情形也比比皆是，尤其有人通过名为无期限租赁实为买卖的方式以规避法律禁止城镇居民享有宅基地使用权的情况。隐形流转不利于维护农民的利益，交易中常存在信息不对称导致价格偏离真实价值的状况。隐形流转不利于农民集体的利益，宅基地归农村集体经济组织所有，而隐形交易只涉及农民和受让方两方主体，宅基地使用权的流转与集体经济组织密切相关。隐形流转破坏农村土地经济、社会、土地管理等秩序，且隐形流转缺乏监管有损国家利益。隐形流转问题需要法律加以规制，将宅基地使用权对外流转纳入法制轨道能有效克服隐形流转之弊端。

2.宅基地闲置问题突出

随着经济的发展，城乡之间流动性加快，城乡之间的交流更加融合。农民逐渐从土地中解放出来，农村出现了大量的剩余劳动力，更多的农民向城市转移并寻找机会和发展空间，如到城市务工进行生产、生活活动，许多乡村大学生毕业后也更为愿意选择留在城市打拼。这种种情况都致使农村闲置宅基地问题突出，也使得不少地区出现“空心村”现象。大量的空闲宅基地造成了土地资源的浪费，土地资源没有得到充分利用。此外，农村存在房屋继承人在继承房屋时占用该房屋的宅基地的现象，该现象会导致一定程度上的“一户多宅”问题，继承人不可能同时居住自己的房子和继承的房屋，这就产生该类农民的农村住宅闲置现象。据中国社会科学院农村发展研究所及社会科学文献出版社发布的《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018—2019）》报告指出，2018 年农村宅基地空置率为10.7%，样本村宅基地空置率最高达到71.5%，总体上我国宅基地闲置问题突出。

3.司法裁判冲突问题

现实中，宅基地使用权流转包含债权性质和物权性质的权利变动，债权性质的流转方式主要指租赁，常见的物权性质的流转主要包括转让、抵押、赠予、继承等。对于租赁，我国现行法和司法实践没有较大分歧，通说认为宅基地上房屋出租没有主体身份的限制，没有对农民居住保障权益造成损害，允许宅基地使用权以租赁的方式流转。因此，本文不对租赁这一流转方式过多介绍。宅基地使用权之取得包含基于身份而申请的初始取得和各种方式的继受取得，流转属于典型的继受取得。司法实践中法官注重区分主体的身份，其裁判结果多是体现对身份性的固守[3]。如北京画家村农房买卖案一审法院和二审法院均判定合同无效，认为取得宅基地使用权需要满足身份性的前提条件①参见北京市通州区人民法院（2007）通民初字第1031 号判决书与北京市第二中级人民法院（2007）二中民终字第13692号判决书。。但这也并不意味着司法裁判的“一边倒”，由于宅基地使用权流转缺乏专门、统一的法律规定，且各法院的法官对于宅基地使用权的主体资格也存在不同的理解，宅基地使用权流转的案件出现同案不同判的现象，如表1 和表2。

宅基地使用权在流转中存在三种模式：本集体经济组织成员之间的流转、本集体经济组织成员与非本集体经济组织成员之间的流转、本集体经济组织成员与城镇居民之间的流转。裁判不一主要发生于后两种模式，如案例一和案例二中的当事人同为非本集体经济组织成员，但法院认定案例一中的买卖合同有效而案例二中的买卖合同无效；案例三和案例四中的童家清、童家分和薛万田均是城镇户口，案情相似，争议焦点都是城镇居民能否继承取得宅基地使用权。但案例三中法院认为童家清和童家分已将户口迁出并获得城镇户籍，不再是本集体经济组织成员，因而认定其不具有权利主体资格，不能继承其父母的宅基地使用权。与此相反，案例四中法院认为薛万田即使是城镇居民也能继承父母的宅基地使用权。综上，宅基地使用权的身份性限制导致有关流转案件同案不同判。

表1 宅基地使用权转让相关案件

表2 宅基地使用权继承相关案件

二、宅基地使用权流转身份性淡化的理论争议

学界对于宅基地使用权流转以及其身份限制的争论由来已久，主要分三种观点：一是支持宅基地使用权流转的身份限制，又名为禁止说；二是建议放开宅基地使用权流转的身份限制，可称为自由说；三是赞成适度放开宅基地使用权流转的身份限制，被称为折衷说。

（一）禁止说

支持宅基地使用权流转之身份限制的理由，可以分为三个方面。

第一个方面是从社会背景的角度论证流转时应保持身份上的限制。我国农村当前的社会保障体系不成熟，不具备自由流转的客观条件。如孟勤国所言，基于我国社会主义初级阶段的背景，现阶段以及之后的相当长的一段时间内，禁止宅基地对外流转都是符合社会公共利益以及农民整体利益的[4]。

第二个方面是从制度价值的角度论证流转时应保持身份上的限制。宅基地使用权制度设立之初就是为了保障农民住有所居。宅基地具有鲜明的福利保障属性，农民可以基于其成员身份申请获得宅基地并无偿、无期限地进行使用。宅基地交易与农村土地分配制度不相容，宅基地使用权本身没有流通之意，其性质如居住权，禁止宅基地使用权流转具有正当性[5]。此外，禁止宅基地使用权流转有利于实现公平正义，对于社会稳定起到重要的维护作用。

第三个方面是从放开限制会产生的后果的角度论证应保持身份限制。放开流转的主体资格限制会导致各种社会风险，给社会稳定带来一定程度的隐患。农民在我国人口构成中所占比重较大，宅基地是农民安身立命之根本，一旦放开流转的限制，农民为解一时之需而转让宅基地使用权只能使农民暂时渡过难关，他们很有可能面临无家可归的风险，这样的情形一旦增多会不利社会稳定。有学者出于对耕地红线、粮食安全的考量，担心一旦开禁会导致大批城镇居民到农村圈地，巨大利益诱惑下有人不择手段挤占耕地变为宅基地，使农村土地资源流失，还会导致耕地红线虚置[6]。此外，在宅基地市场化下，农民相较于交易方处于弱势地位，很有可能发生社会强势群体损害农民利益的情况。

（二）自由说

自由说的学者从权利性质、农民利益、市场需求、资源配置等角度说明宅基地使用权应自由流转的原因。（1）权利性质角度。宅基地使用权是一种用益物权，属于财产权，应当流转。并且，宅基地使用权是一种土地产权，不能流转是土地产权权能的缺失，影响土地资源要素的有效配置。（2）农民利益角度。宅基地使用权是农民享有的一项私权，允许自由流转是对农民土地财产权的实现。限制流转使宅基地成为“死资产”，损害农民对宅基地的合法财产收益。并且农民也是理性人，在流转宅基地使用权时也会预估风险和收益。（3）客观市场需求角度。隐形流转市场已经形成，体现了宅基地使用权流转的旺盛需求，开放流转是克服隐形流转弊端的有效途径，可将其看作是必由之路[7]。开放流转形成统一交易市场，通过公开、公平交易机制更有利于保护农民财产权。开放流转有利于满足土地资源优化配置的需求，克服宅基地使用中的外部性问题[8]。

（三）折衷说

折衷说主要结合我国具体国情以及社会背景来论证，温世扬等学者认为在农村改革发展的形势下，允许宅基地使用权转让、抵押，在法理论、法技术、法政策上都应得到支持，其流转应予以适当解禁[9]；宋志红提出通过设计有条件转让的制度来破解宅基地使用权的困境[10]；郑尚元认为需综合考虑当事人权益保障、公平公正和社会稳定，把握好宅基地流转的“度”，不能一味否决流转也不能完全放开[11]；胡建基于宅基地立法之嬗变及相关法律机理来证成宅基地使用权有限抵押的成立[12]。

综上，禁止说主张保持现有的流转限制，严禁城乡间宅基地使用权流转；自由说主张解除宅基地使用权流转的限制，以实现其自由流转；折衷说基于以上两种学说发展而来，针对我国目前的客观社会发展情况，提出应适度放开流转之限制并应分阶段进行改革。禁止说主张保持宅基地使用权的身份限制，自由说要求宅基地使用权没有身份上的限制可以自由流转，折衷说主张在一定程度上淡化身份限制，自由说和折衷说都为宅基地使用权流转之身份性淡化提供了理论基础。

三、宅基地使用权依法流转中应淡化身份

（一）淡化身份性存在立法基础

一方面，法律层面并没有明确将宅基地使用权流转限制在本村村民之间。对于私权来说，法无禁止即自由，非集体经济组织成员拥有取得作为财产权的宅基地使用权的自由。《中华人民共和国宪法》涉及土地制度的规定主要在第十条，明确宅基地属集体所有，土地使用权可以依法转让。《物权法》与《民法典》中都将宅基地使用权的权利主体表述为“宅基地使用权人”，该表述是一种开放性概念，该条款没有限定主体身份。对此进行体系解释，民事主体均可依法取得并利用宅基地。宅基地使用权被法律定性为用益物权，也应与同为用益物权的建设用地使用权得到平等的法律保护。《土地管理法》第62 条规定中的“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”可以理解为进城落户的农民哪怕不再是本村的成员也可依法享有宅基地使用权，这体现了法律认可非集体经济组织成员可享有宅基地使用权，也意味着宅基地使用权成员专享的绝对规则已被突破。并且第62 条规定农民通过出卖、出租、赠予的方式将附着于宅基地上的农房流转出去后，不得再申请宅基地。对此可以进行这样的理解，即《土地管理法》侧面反映出地随房走规则下，农民对外流转农房时，交易方可享有宅基地使用权。还有学者对于《民法典》《土地管理法》有关宅基地使用权的规定解释为仅在分配环节有身份限制，这并不表明他人不能基于法律事实移转取得该项权利[13]。

另一方面，淡化宅基地使用权身份性存在着政策指引。2018 年中央一号文件正式提出宅基地“三权分置”改革，探索农民集体、农民和第三方共享宅基地经济利益的模式，意图在宅基地集体所有制下，保障农民居住权益的同时盘活宅基地，适度放宽宅基地使用权，使社会主体作为第三方也能分享宅基地带来的经济效益。在宅基地权利中引入社会主体，利于增加农民的土地财产收益，利于城乡融合发展，利于减少隐形流转引发的纠纷。2019 年中央一号文件提出制定加强农村宅基地管理指导意见，研究起草宅基地使用条例。2020 年中央一号文件中明确提出以探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”为重点，进一步深化宅基地制度改革试点。这两年的中央一号文件都可以看作是宅基地“三权分置”改革进入操作层面的体现。

（二）淡化身份性存在司法基础

如前文表1 和表2 当中的案例一和案例四，法院在这两个案件当中都不再以宅基地使用权的身份性（集体经济组织成员专享）作为农房买卖合同无效或城镇居民无法继承宅基地使用权的判决理由。案例一和案例四表明在司法实践中已经在一定程度上突破了身份要求，外村村民甚至城镇居民都可享有宅基地使用权。这为宅基地使用权之身份性淡化研究提供了司法基础。有学者把146 份宅基地使用权转让判决书作为研究样本，发现宅基地使用权转让给别村村民的买卖合同的有效判决较多[14]。此外宅基地改革试点地区超越集体经济组织成员身份限制的农房买卖合同有效情形多于其他地区。如案例一中的义乌市人民法院依据最高人民法院发布的《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第19 条和《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》第七条规定①最高人民法院发布的《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第19 条规定：在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。义乌市是第一批全国农村土地制度改革试点地区。《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》第七条规定，已完成新农村建设（含更新改造、旧村改造、“空心村”改造、“异地”奔小康工程）的村庄，经村民代表会议同意，所在镇人民政府审核，报国土局、农林局（农办）备案后，允许其农村宅基地使用权在本市行政区域范围内跨集体经济组织转让。，允许农村宅基地使用权在义乌市行政区域范围内跨集体经济组织转让。此外，案例四中人民法院认为城镇户籍的继承人因继承房屋占用农村宅基地的，也可按规定登记发证，和农村户籍的继承人享有同等待遇。正如张菡冰等所言，继承的性质要求在继承中淡化宅基地使用权的身份性[15]。

（三）淡化身份性是宅基地使用权之物权属性的回归

《民法典》明确了宅基地使用权用益物权的权利属性，但限制流转使得宅基地的财产价值无法得到真正体现。即便《民法典》将其定性为用益物权，宅基地使用权却与其他用益物权明显不同，表现为具有较强的身份性。因此有学者认为中国特色的农民住宅制度中所涉及的权利复杂性之高不能简单地以“用益物权”阐释[11]。还有学者提出宅基地使用权具有准所有权性，应将其作为独立的物权类型加以规定[16]。由此可知，现行法律下的宅基地使用权并非完全意义上的私权，身份专属性致使其财产属性受抑制，淡化身份性是完整意义上物权属性的回归。正如学者所说，宅基地使用权被绑定了集体成员的身份，导致其无法流转[17]，淡化身份属性对于流转至关重要。淡化身份性促使宅基地使用权依法流转是现代物权法发展趋势的必然。物权法理念从注重归属转变为现代的注重利用，现代物权理念从最初注重对物的现实支配的实体权利转变到注重实现物的利用价值[18]。淡化宅基地使用权的身份性有利于物尽其用，最大限度地发挥宅基地的经济效用。

（四）淡化身份性有利于推进新时代城乡一体化

我国社会治理体系由城乡二元转向城乡一体，目前城乡户籍制度改革已经取得实质性进展，农村土地使用权改革也应随户籍制度有所变化。当下的农村宅基地使用权流转制度仍固守二元格局，禁止对外流转的安排与城乡一体化建设相违背。在城乡一体化的背景下，社会成员的身份不再有城乡之分，宅基地使用权的流转使农民和城镇居民共同作为受益人。淡化宅基地使用权身份性是改善其流转制度的第一步，推动宅基地使用权依法流转有助于城乡统一，缩小城乡差距。此外，在城乡一体化进程中，农民的经济需求日益迫切，农业生产的收入不能满足他们的资本需求，这就对融资途径的增加提出了要求。宅基地使用权的流转能为农民带来巨大的经济效益，甚至优于其他的融资途径。积极、稳妥地推动宅基地使用权的合法流转，是为农民进城定居或者扩大农业生产规模提供资金支持；促进农业产业结构调整，增加农民财产性收入并保障我国农民合法财产权益不受侵害。

综上，放开宅基地使用权流转的主体资格限制存在立法基础和司法基础，淡化身份性是宅基地使用权私权属性的回归，也是推进新时代城乡一体化的助力，宅基地使用权依法流转时应淡化其身份性。

四、宅基地使用权流转身份性淡化的途径

（一）落实“三权分置”政策

通过落实宅基地“三权分置”政策淡化身份性，以达到促进宅基地使用权的流通和发挥财产功能的目的。陆剑认为农地使用权有序流转的关键在于突破产权的身份性[19]，分离宅基地使用权身份性与物权性，让法律赋予宅基地使用权流转权能，是解决隐形流转问题和宅基地闲置问题的有效渠道。

宅基地“三权分置”是指农民集体享有土地所有权、农民享有宅基地资格权、受让方享有宅基地使用权，三权分置之下三方主体共享宅基地的财产价值。宅基地“三权分置”要求在流转时，分离宅基地使用权的身份性和物权性，以保障农民最基本居住权益的条件下更为充分地利用宅基地的价值[20]。带有身份性的资格权发挥宅基地的保障功能，物权性的新宅基地使用权发挥宅基地的财产功能，使身份性不再是宅基地流转的阻碍，为宅基地使用权依法流转保驾护航。

第一，借鉴农地“三权分置”模式分离宅基地使用权的身份属性和物权属性[21]。宅基地“三权分置”中的农户资格权是指基于集体经济组织成员资格取得宅基地使用权的权利。应在坚守“宅基地面积法定”和“一户一宅”原则下，将宅基地资格权作为无偿取得宅基地使用权的唯一条件。由于宅基地资格权有利于农民社会福利保障，因此不具有可转让性，应禁止可期待的宅基地资格权的转让以及禁止单独转让资格权[22]。对于宅基地资格权的资格标准，立法层面应进行原则性规定设立一般标准，并且允许集体经济组织依照当地情况设立具体标准，因地制宜以细化资格标准，通过民主表决程序形成规范的资格取得标准。农民可以基于宅基地资格权申请取得宅基地使用权，在法定面积内无偿使用。农户资格权是用益物权性质的第三方宅基地使用权构建的前提和基石[23]。

第二，赋予宅基地使用权人收益权能。占有、使用、收益是用益物权的三大权能，在宅基地使用权制度设计之初基于强化宅基地保障性功能的需求，法律规定宅基地使用权只具有占有、使用的权能。相关法律规定对宅基地使用权收益权能限制的正当性随着经济状况的改变愈发受到质疑，在宅基地财产属性彰显的今天，赋予宅基地使用权收益权能才能回应和解释宅基地流转活动。宅基地改革试点中，各试点地区积极探索宅基地使用权流转方式，实现宅基地使用权的用益物权属性。赋予宅基地使用权收益权能，即是赋予宅基地使用权人收取宅基地使用权所产生的经济利益，包括天然孳息和法定孳息，如此方能与建设用地使用权实现权能平等，并逐步进入城乡统一建设用地市场。宅基地使用权人可以为本集体经济组织以外的民事主体设置有期限的宅基地使用权，并收取对价。

（二）构建宅基地使用权公示制度

我国《民法典》没有明确宅基地使用权的物权变动的具体规则，“登记”作为生效要件还是对抗要件没有被明确表达。依据《土地管理法》宅基地使用权依审批而取得，这是因为以往要发挥基于身份性而彰显的保障功能，审批可以替代登记在集体经济组织内部的意义。宅基地使用权想要突破身份性的限制使其物权属性得以充分利用，在城乡统一和宅基地“三权分置”的导向下，法律应当明确宅基地使用权的物权变动规则。关于登记的效力，学界有两种观点。

第一，登记对抗主义。支持的原因如下：首先，我国农村宅基地使用权的流转被限制在集体组织内部，农村流动人员较少，宅基地使用权的对外流转不具有普遍性。农村是熟人社会，通常权利人进行转让后就产生公示的效果，如果要求办理过户登记会增加农民的负担。其次，制定《物权法》时，我国农村尚未健全不动产登记制度，登记工作未得到有效的落实，大量宅基地未进行登记确权。农民的宅基地登记意识薄弱，通常双方当事人达成合意或通过简单的协议就进行了宅基地使用权的转让。

第二，登记生效主义。支持的原因如下：我国土地确权工作已基本完成，为登记生效提供了基础条件。建立宅基地使用权登记制度利于实现宅基地的保障功能和财产功能。自由流转是未来的发展趋势，当宅基地使用权的外部流转具有普遍性时，采取登记生效主义模式更有利于维护交易安全和社会稳定。采取登记生效主义的变动规则，符合农村发展的需要，使宅基地使用权的权属更为明确，促进并保障农民以及农村集体组织的利益实现。

笔者认为不动产权利的得丧变更一般以登记为公示手段，作为不动产上用益物权的宅基地使用权也应以登记作为公示手段，通过公示产生公信力，以得到有效的保护。宅基地使用权登记是贯彻落实宅基地“三权分置”下农民资格权的基础和起点。对宅基地使用权进行登记，可以在登记权证上记录权利主体的身份、取得方式和面积等内容，如区分基于成员资格和其他途径的取得，为有偿使用制度奠定基础。采取登记生效主义模式相比传统的公示方式能更好地反映宅基地上权利的真实状态，更好地应对复杂的宅基地流转中权利交易和转化过程[23]。

（三）构建有偿使用制度

在特定历史时期宅基地的无偿使用充分保障了农村居民最基本的居住生存权益，但现在无偿使用也是致使大量宅基地闲置的诱因之一。中央出于适应经济发展和时代进步的要求，志于盘活农村宅基地，提出探索构建宅基地有偿使用制度。

综合宅基地制度改革各试点的实践经验，宅基地有偿使用的适用范围如下：一是对由于历史原因形成违反“一户一宅”原则和面积限制规定的一户多宅、超标准占用宅基地和非本集体经济组织成员通过继承等继受取得方式而占有宅基地的情况。二是在初次分配环节实行法定面积外有偿使用。少数地区扩大了宅基地有偿使用的范围，将初次分配纳入有偿使用的范围，规定无论是在初次分配还是保有环节，符合条件的均有偿使用。保有环节适用有偿使用制度已经形成通说，对于分配环节是否适用有偿使用还没有达成统一的意见。曹益凤认为初次分配环节法定面积内无偿取得是继承取得和申请取得制度的区分内容之一[24]。高圣平等提出在尊重农民意愿的前提下，可以在分配环节有偿取得宅基地[13]。主要原因一是分配环节存在宅基地市场化配置的需求；二是有偿初始取得与试点宅基地使用权内部流转的改革相衔接，无偿分配与内部流转规则相矛盾；三是考虑到宅基地的产生存在经济成本，农民申请取得时应支付对价。在具体落实分配环节有偿使用制度时应由农民集体决定。

笔者建议在初次分配环节划定能够保障农民居住条件的最低面积标准，超过最低面积标准的部分实行有偿使用；浪费宅基地和多占宅基地的，实行有偿使用；集体经济组织以外的民事主体取得宅基地的要缴纳使用费。其次，有偿使用的费用标准要针对不同主体、不同情形设置。针对浪费或多占宅基地的情况可以适当进行惩罚性收费，非集体经济组织成员有偿使用参照市价收费。法律上可给予收费标准以指引，国家制定一个参考标准，但各地方应根据地方的土地价值、经济发展状况制定最低标准。

（四）构建有期限使用制度

我国立法上没有对宅基地使用权的使用期限作出明确规定，宅基地使用权作为一种他物权，法律应规定其存续期限。此外，基于强化宅基地使用权的物权属性盘活宅基地的目的，法律也应对宅基地的使用期限进行限定。宅基地使用权作为一种用益物权，应有存续期限的限制，不同于可以永久存续的所有权。

学界关于宅基地使用权存续的具体期限有着不同的观点。有的学者基于对宅基地使用权福利性的考量，统一规定农村宅基地使用权限为80年[25]。有的学者提出权利人继受取得宅基地时，房屋已经存在一定年限，房屋所有权人可享有30～50 年的使用权[26]。还有学者提出可以参照国有土地使用权关于居住用地出让年限70 年的标准[27]。吕军书等并未提出固定期限，而是将继受取得的宅基地使用权的使用期限限定在房屋存续年限内[28]。

比较而言，笔者认为宅基地使用权的存续期限按照不同的权利取得方式有所不同，农民基于资格权的初始取得在目前阶段仍延续无期限的规定，继受取得不采用固定期限而是将期限限定在房屋存续的年限内。如继承取得的宅基地使用权依附于房屋继承而产生，采取70 年的固定年限，70 年内房屋毁损灭失后用于建造房屋的宅基地有以下两种情况：第一种情况是宅基地被收回，那该期限本质上还是房屋存续期限。第二种情况是宅基地被用于新建房屋，很大程度上会变成不符合宅基地使用权申请条件的人变相占有宅基地。如果房屋是在70 年后倒塌也存在两种情形：第一种情形是同城镇房屋一样允许自动续期，那么实质上仍属于房屋存续年限；第二种情形是由农村集体收回，同继承收回也没甚区别。

五、结束语

宅基地使用权兼具公益属性和私益属性，其流转涉及公法、私法交叉规制，当下宅基地使用权流转面临着复杂困境，成为理论界和实务界的关注热点。淡化宅基地使用权的身份性能从根本上解决主体资格限制导致的流转问题，宅基地“三权分置”下农民可以自由处分宅基地使用权，将其权利的一部分让渡给受让人以获取长远利益，农民可根据市价进行交易，为让渡的权利设定期限，第三方在权利期限内可以充分利用宅基地。宅基地“三权分置”政策明确了宅基地权能属性，为宅基地使用权流转提供了全新的途径。应积极把握改革的机会，着眼于“三权分置”政策淡化宅基地使用权流转的身份性，适度放活宅基地使用权。