乡村振兴战略下中越边境民族地区乡村治理研究——以滇桂交界地区为例

（西南民族大学 公共管理学院，四川 成都 610041）

党的十九大报告中明确指出：“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”这是将社会治理纳入乡村治理中，也意味着国家从“管理”走向“治理”的一个新时代跨越。中越滇桂交界地区是“老、少、边、穷、石漠化一体化”的地区，由于地处国家边境的交界处，自然生态条件限制，该地带属于深度贫困地区，同时也是国防安全的“守护墙”。以前的边境治理强调阻隔效应，并非国与国之间的“沟通功能”，随着中国在全球化发展的背景下对外开放，边境口岸的贸易互通往来，“沟通功能”在两国之间扮演着越来越重要的角色。但在我国发展与贫困共存的大背景下，边境深度贫困乡村仍然存在，贫困乡村“沟通”背后隐藏着各种深层次的问题，因此对边境民族地区的乡村治理具有现实的必要性[1]。

一、边境民族地区语境下的乡村治理

边境地区是国家权利所能延伸最薄弱之处，中越滇桂边境交界处地理位置特殊，以山地丘陵为主，交通不便，与外界沟通较少，生态环境脆弱，有众多的深度贫困村落，同时该地带是多民族的聚集地，乡村治理呈现出以下特征。

第一，多民族性。中越滇桂交界处现有云南省麻栗坡县、富宁县和广西壮族自治区那坡县，三县为少数民族聚居地，以汉族、壮族、苗族、瑶族、彝族、仡佬族为主，形成了大杂居、小聚居的格局。因此多民族性是边境乡村治理的复杂性，同时也是核心问题。

第二，边疆性。边界线作为一条主权国家的分界线，是一个国家权利所能够触及最薄弱的地方，那坡县、富宁县、麻栗坡县的地形都是以山地、丘陵为主，交通不便，三县都与越南接壤，特殊的地缘环境决定了乡村治理的特殊性。

第三，族际性。随着社会经济的发展，中国对外开放，通婚成为当地的一个普遍现象。但是中国边境地区人口生态比例不平衡，部分越南妇女以结婚为目的向中国定居迁移，以合法或非法的途径迁居中国边境，形成“跨境民族婚姻”。多元民族文化的互通以及融合，在一定程度上给中国边境乡村治理带来了新的机遇与挑战。

综上所述，基于边境民族地区乡村治理的内涵和治理的特殊性，在强调边境治理的政治性同时，也应强调民族多元性以及文化的延伸。在中国语境下提出的乡村治理理念，是从提高党的执政能力和加快政治职能转型出发的，这也是政府主动适应社会结构的变迁以及政府转型的新趋势，向社会释放积极的信号，激发社会的活力，实现乡村振兴[2]。

二、中越边境乡村治理的现实基础

中越滇桂交界处被称为“老少边穷石漠化”特殊地带，是两国四省（两国：中国，越南；四省：中国云南省、广西壮族自治区，越南河江省、高平省）交汇处[3]。处于特殊的地理位置，多民族聚集地，是中越边境连片贫困地区的核心地带。三个县政府都对各县非常重视，在乡村治理方面，推进了德治、法治、自治相结合的三治融合治理体制建设[4]，也正努力寻找出一条既符合滇桂边境交界地区，又具有创新性的发展道路。

（一）多元化精准扶贫创新模式

边境民族地区与东部发达地区相比，地理位置偏远、经济基础薄弱、公共服务相对滞后，落后和贫困一直成为当地亟待解决的问题。自从党的十八大以来提出了精准扶贫，乡村扶贫取得了显著性成效。党的十九大报告中提出“从现在到2020 年是全面建成小康社会的决胜期”，并指出“2020 年农村贫困人口全部脱贫的目标”。

为了实现脱贫目标，三个县的政府从自身的实际出发，创新扶贫模式，开展扶贫攻坚的伟大工程。那坡县是国家重点扶持的贫困县，为了实现脱贫目标，那坡县政府制定出台了《那坡县精准扶贫工作方案》，提出社会扶贫、边贸扶贫、产业扶贫、专项扶贫等新型扶贫模式，带领农民走向致富之路。“十二五”以来，富宁县主要实行政策扶贫、资助扶贫、均衡扶贫等多元扶贫方式[5]，采用“互联网+精准扶贫”模式进行精准化管理。据《云南省富宁县“十三五” 脱贫攻坚规划（2016—2020 年）》报告指出，2010—2014 年该县贫困人口由10.79 万人下降到6.16 万人，贫困发生率由占全县农村总人口的29.08%下降到15.8%。由于富宁县自身底子薄和基础差，全县“十二五”末仍有贫困行政村46 个，约占总数的31.72%，部分深度贫困地区的贫困户尚未脱贫。麻栗坡县的做法则是打破传统的行政体系，“精准滴灌”式的“党组织+公司+合作社+基地+农户”产业扶贫新模式，确保把扶贫资源传递到每一位村民上。截至2018 年末，麻栗坡县农村贫困人口75568 人，贫困人口减贫率达51.7%，贫困发生率降至6.26%。

（二）农村经济持续发展

为了在2020 年达到全面实现小康社会的目标，三县的基层党组织作为牵头人，凝聚人心，激发活力，统筹推进，以发展农村经济，保护生态环境。那坡县和平村发挥民族地区群众基层的自治力量，建立民间组织协会，以“党委+协会+农户”的运行机制[6]，培育特色产业的养殖基地，以和平村为中心的养殖机制向四周辐射推广，带动周边村落的经济发展。那坡县政府因地制宜，立足当地资源，将资源优势转变为经济优势，发展桑蚕养殖、家禽养殖、烤烟生产等产业，延伸产业链，推动农村社会经济的可持续发展。富宁县政府从自身情况出发，为解决石漠化恶劣条件，县政府注重农业结构的调整，着重发展生态农业，退耕还林，大面积种植花椒、八角，发展高原特色农业产业[7]。以富宁县特有的熔岩河谷地貌，发展生态旅游业，滇南地区为热带季风气候，植被茂盛，发展热带雨林业旅游业和民俗村旅游业，给农村带来创收。麻栗坡县以种植茶叶、八角、草果、笋竹为主的农业生产体系，村民的经济主要来源是种植业和加工业[8]。因此麻栗坡县采用“政府引导、企业主导、市场化运作、产业化经营”的运行机制，形成了小规模型的龙头加工企业，加工产业链齐全[9]。在政府的带领下，三县经济持续发展，如图1。

由图1 可知，三县虽然发展速度不一样，但从2014—2018 年各地区生产总值呈持续增长的趋势。究其原因是三县的政府根据自身乡村现实状况，以政府作为引导，以市场为主导，积极呼吁村民参与到组织的建设中，构建合理有效的运行机制。大力发展农产品、手工业、旅游业等新业态，改变农村经济落后、贫穷的面貌，贯彻落实了国家政策，切实推动农村经济的可持续发展。

三、中越边境民族地区乡村治理面临的困局

虽然三县近几年的农村经济有了较好的发展，但中越滇桂交界处的连片地带均为深度贫困区，社会生态脆弱，地势险峻，基础薄弱，封闭落后，村民素质低下，跨境民族婚姻等一系列问题使得乡村治理形势复杂，贫困问题依然是制约当地发展的瓶颈。除了上述问题以外，三县还面临着更加深层次的治理困境。

（一）经济发展滞后，内生力不足

三县处于祖国的边陲，经济发展相对内陆地区较滞后，贫困人口众多，政府的财政汲取能力弱，入不敷出，乡村缺乏足够的资金投入到基础设施建设中。自我发展能力不足，村民缺乏参与乡村治理的内源动力。边境地区的乡村发展长期滞后，致使贫困化程度加剧，村民的文化素质不高，在此基础上形成了恶性循环的贫困链。

（二）社会发育不成熟，地缘环境的制约

乡村自治能力弱，社会发展不成熟，乡村的公共服务体系不完善，教育普及率低，医疗卫生条件差，所能提供的就业岗位少，村民参与机制不全。究其原因是社会转型处于弱势，经济结构转型滞后，价值观念落后，运转机制不协调，这必将带来体制的僵硬以及对乡村治理机制的创新构成基础性的影响[4]。跨境民族婚姻现象普遍，生态人口比例不平衡，中国男多女少，由于贫困的原因，中国男性家庭难以娶到媳妇，“内销”成了问题，他们试图通过“进口”来解决自身的单身问题，在这样的趋势下，慢慢地娶越南媳妇成了一条产业链[10]。“买”来的越南媳妇为买主完成生育任务后，通过逃婚摆脱束缚，这种不稳定的婚姻关系在一定程度上扰乱了中越边境的和谐。这不仅破坏了中方的家庭结构，同时这种拐卖人口扰乱了中越边境的治安秩序[11]。这些都对边境少数民族地区特别是跨境民族的国家认同感造成了一定的威胁。

（三）“贫困文化”突出，再生贫困潜伏

中越边境滇桂交界处是多民族聚集地，文化习俗具有多样性，在民族宗教文化、社会经济的制约下，“贫困文化”突出。主要表现为村民的思想意识不高，教育水平较低，主要是长期生活在贫困状态下，逐渐形成的一种固化的心理自卑、不求上进、固守旧有的思想价值观念[12]。实际上“文化贫困”在现代社会中逐渐形成了一种“亚文化”，边境少数民族地区缺乏经济机会以及接触外界的现实经济基础，要素回报率低而导致区域要素空心化。消极的民族文化将是造成“贫困文化”主要因素，而且贫困文化可以通过代际的关系传递下去，使得贫困固化。国家采用“输血”式的经济帮扶，在一定时期内让贫困家庭脱离困境，但是由于代际关系，过了一段时间，在贫困边缘处徘徊，可能会再次回归贫困，再生贫困的风险增高[13]。

图1 那坡县、富宁县、麻栗坡县2014—2018 年地区生产总值

（四）农村人才流失，边境安全存在隐患

边境地区虽然闭塞，但随着我国城镇化建设的发展，道路四通八达，县级公路的通畅使得村庄得以对外交流，这使得农村剩余劳动人口向外转移，导致边境地区的乡村治理面临人才短缺的困境。农村“精英人才”受教育程度相对较高，深度贫困地区的边民，在理性生存选择动因的驱动下，大多向外转移。人口流动造成大量的留守家庭存在，造成农村“空心化”问题。人口的外迁，在一定范围内边境无人居住，土地闲置，土地利用率降低。边民作为捍卫国家边缘防线，必须“寸土必争”，他们是捍卫土地资源和国家安全的坚实力量，人口的流动会给边境带来安全隐患。人口的跨境流出，由于村民自身的受教育水平低，对自身的知识和能力的限制，被迫寻求岗位，当地人通过跨境进入越南能够获得较满意的地位，但对知识的识别能力较弱，可能在跨境务工的容易成为“三非”务工者。跨境人口的流动可能对我国维护边境的安全造成隐患，这成了乡村治理的困境。

四、中越边境民族地区乡村治理机制创新发展路径

（一）“三治融合”有序推进

乡村是一个生产活动的空间，也是一个治理空间。“三治融合”即法治、德治、自治在内部形成了它们特有的制定方式。法治作为准绳，确保法律边界，德治作为道德的最高点，为善治提供了最高道德标准，而自治则在法律边界与道德边界所约束的治理范围中，给乡村自治给予了一个活跃的治理空间，构成一个复合的治理框——“箱式治理”[14]。

1.以“法治”作为准绳，规范乡村治理规则

法律在乡村治理中，主要表现为村规民约。中国对外开放，边境民族地区的社会结构日趋复杂，民族跨境婚姻，跨境人口流动，边境贸易等，这些都需要以法治作为乡村治理的准绳。需要引入外生性的法律约束，软法在村民的治理中发挥着重要的作用，这也是民间法和国家法的一个良性互动的结合[15]。

2.以“德治”作为教化，发挥道德激励作用

德治在乡村治理中为最高标准。中越边境地区是少数民族聚居地，经济的发展，边境地区的人口流动，民族文化的交融，当地优秀的传统文化被弱化或被取代。为推进乡村地区的有效治理，要不断地深入挖掘该村的优秀民俗文化，以文化阵地的建设作为重塑德治的平台。培育本土人才，对基层组织干部进行培训，提供外出培训机会、入村实践等方式，培育农村“精英人才”，切实提升乡村的素质。

3.以“自治”增添活力，实行高效弹性治理

自治是处于法治的社会底线和德治的社会顶线的一个空间距离，法治和德治形塑了一个自治有效的治理空间，自治活跃在这一空间内。边境地区的少数民族地区结合当地的风俗习惯，充分发挥当地新乡贤的引领作用，完善乡村治理机制，探索乡村治理的新模式，拓宽村民参与自治的渠道，提高村民的政治参与意识。建立乡村委会，引导村民参与村寨事务的决策、监督和管理。

（二）“精准扶贫”与“文化扶贫”相结合

1.完善精准扶贫体系，提高返贫风险意识

对边境少数民族地区扶贫工作进行落实，切实提高扶贫工作的质量。在现有扶贫体系上，进一步健全救助机制和保障机制，保障每一位村民都能够接受扶贫。精准识别“返贫” 通道，阻断“返贫”因子，避免再生贫困现象发生，提高基层干部的返贫风险意识，通过“精准扶贫”而实现“精准脱贫”。

2.实施文化“兼容并蓄”的精准扶贫措施

边境少数民族地区的文化呈现多元化的特点，但也有其落后的一面，当民族文化作为主流文化占主导地位，民族文化可能成为贫困生存和发展的阻挡因素时，在精准扶贫强调要保护和传承民族文化，也要引导他们去摆脱这种“贫困的文化”。在尊重少数民族文化的基础上，将该民族地区以外的主流文化与当地民族文化交融，改变“文化贫困”的局面。乡政府可以通过节日的方式向外传递当地民族文化精髓，与此同时汲取和借鉴主流文化，寻求共通性，带领当地村民摆脱文化贫困话语格局，使边境民族地区精准扶贫战略上实现新突破。

（三）加快边境民族地区经济转型

1.统筹城乡发展，培育地方特色产业

城市反哺农村，发展城乡结合的小城镇建设，将城市资源反哺农村，国家鼓励更多的人才到边境民族地区，支持当地的发展，避免乡村“精英人才”的流失。农村自治应释放活力，在种植方面实施政策帮扶计划，使农村经济融入社会的发展中。引进密集型产业，化解农村剩余劳动力，为乡村治理解决了一大难题。

2.通商口岸开放，促进对外边境贸易

国家应大力支持通商口岸的贸易，为边民创收，同时也促进两国之间的友好关系。广西东盟经济和北部湾经济的发展，将带动边境贸易，吸引更多的外资。关口贸易的发展将会带动一个地区经济的发展，双方农产品的交换可以互通有无，优化资源的配置，促进当地经济的发展，改善边民的生活水平，改善原有落后的农村面貌，从而实现乡村振兴。

新中国成立70 周年以来，乡村建设取得了前所未有的成就，边境民族地区的乡村治理取得显著的成效。但目前贫困问题仍然存在，生态环境的脆弱依然困扰着当地，因此在乡村振兴战略下对农村多方面的治理，结合国家提倡的“一带一路”“海上丝绸之路”的战略，抓住机遇发展民族地区经济，提升民族地区的内生力。