云南沿边跨境经济合作区人力资源配置的问题和对策研究

（云南师范大学 教育学部，云南 昆明 650500）

云南省位于中国西南边陲，西部与缅甸接壤，南部与老挝和越南毗邻，地理位置得天独厚，具有发展跨国贸易、旅游、教育、交通运输的广阔市场，是我国面向东南亚开放的重要门户。在国家的支持下，云南省与缅甸木姐、老挝磨丁、越南老街合作建立瑞丽—木姐、磨憨—磨丁、河口—老街三个跨境经济合作区，并给予口岸城市（县）瑞丽、磨憨和河口诸多政策和经济支持，以促进沿边开发。2013 年，习近平总书记提出建设“丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”，即“一带一路”的倡议，云南作为“丝绸之路经济带”的重要省份，沿边跨境经济合作区的建设更关乎我国的对外开放和经济发展的前景。

发达地区经济发展的历程证明，人的发展对区域经济发展具有重要影响，适应地区发展的人力资源对区域经济结构的稳定和发展起到关键作用。人是科学技术的承载者，是生产力中重要的主体因素，产业升级、结构转型、技术进步、管理创新以及体制机制改革等，都需要人力资源作为保障[1]。目前，我国在人力资源问题上最突出的矛盾不仅是人力资源不足，更重要的是人力资源的严重闲置和浪费，配置不合理是根本原因[2]。因此，促进云南沿边跨境经济合作区人力资源的合理配置对地方社会经济发展，提高地区竞争力和对外开放水平具有重要意义。

一、云南沿边跨境经济合作区人力资源合理配置的必要性

人力资源，在地区发展的角度主要指推动地区发展的劳动人口的总和，包括劳动人口脑力和体力的集合，是社会进行生产活动必要的先决条件，既作为生产过程中的一种投入要素，又能对其他要素起到生产和支配的作用。研究和实践证明人力资源对地区的经济增长起到明显的推动作用，是区域创造社会财富和产品价值的“第一资源”，其配置情况对地区发展具有重要影响。

（一）合理配置人力资源是合作区社会经济发展的必要措施

人力资源的配置被称为人力资源开发和利用的桥梁，其根本目的是最大效率地利用“人力”。云南沿边跨境经济合作区的人力资源配置具体为在对合作区人力资源充分评估的基础上，结合当地产业结构、市场供求情况、技术发展水平、经济政策等因素，将人力资源合理安排，做到“人尽其用，人尽其才”的过程。合作区地处西南山区，勐腊、河口和瑞丽的城镇化率分别为44.6%、64.78%和53.7%[3-5]（2017 年中国城市化率是57.96%），农业人口较多，城市化水平不高，且当地自然环境艰苦，交通受限，产业结构单一，基础设施薄弱，缺少大型企业支撑，经济发展条件有限，合理配置人力资源可减少当地劳动力的闲置和浪费，弥补其他条件的不足，增加居民收入和财政收入，对促进合作区经济可持续发展具有重要意义。勐腊、河口、瑞丽的人口增长率分别为6.07%、6.19%和7.02%[3-5]，高于2019年全国人口3.34%的自然增长率，过快的人口增长，易造成劳动力的堆积，给当地资源和人力市场带来压力，促进人力资源的合理配置可缓解人口压力，减轻当地经济发展的负担。合作区作为国家对外开放战略下的特殊区域，合理配置当地人力资源不仅关系到合作区劳动力使用率的问题，更对促进产业转移、跨国贸易发展、地区的可持续建设和促进我国的对外开放起到重要作用。

（二）合作区在人力资源配置方面存在较大改善空间

首先，合作区地处山区，农业人口较多，如勐腊县245074 人中农业人口有158454 人[3]，占了区域绝大多数的劳动力资源，且当地农业多以家庭种植业为主，产品附加值低，对提高居民收入和地方经济发展的作用有限，在一定程度上造成劳动力的浪费，影响人力资源的配置。其次，云南沿边跨境经济合作区地缘位置特殊，合作区地处口岸城市（县），是跨国经济走廊的中心节点，区域性重要的物流枢纽、进出口加工商贸服务基地和跨国金融试验区，需要大量加工制造、跨境商务和旅游、国际金融、物流、会展的从业人员。由于教育资源、信息不对称、观念意识落后等原因，在一些专业性较强的领域缺少专业人才和人才储备，适宜人力资源缺乏，配置不合理，存在较大的改善空间。最后，合作区跨国人口流动频繁，外国劳动力是当地劳动力市场的重要组成部分。但由于跨境人口的流动性较大，国家难以对其在国内的生活就业制定相应的法律法规，导致合作区在针对其制定管理机制、提供就业帮助时存在难度，人力资源配置不够合理。如果不改善合作区人力资源的配置，不仅会造成区域人力资源的浪费，还将对地方产业发展造成影响，增加地区负担，阻碍区域经济的可持续发展。

二、云南沿边跨境经济合作区人力资源配置存在的问题

站在时代发展的角度，全球高新技术发展日新月异，产业结构发展多元化，科技更新速度加快，对具有专业技术、复合型技术、较强的创新能力和学习能力的人才愈发需求，而对技术性不强、入职门槛低的职业淘汰速度加快。现阶段，合作区高质量的教育资源相对匮乏，经济发展对传统产业的依赖性较强，同质性人力资源较多，难以适应多变的国内或国际市场，在人力资源配置方面存在问题。

（一）教育资源有限，缺少高质量人力资源

正规教育开发积累的人力资本对经济增长将产生“内生”效应[6]。教育资源和教育质量是地区人力资源开发和储备的关键，是人力资源合理配置的基础。云南沿边跨境经济合作区经济发展相对落后，当地缺少优质的教育资源，教育体系不够健全尤其是缺少高等院校和科研机构，难以依托当地培养出高质量人才。并且地方基础设施条件较差，政府财政有限，对高质量人才的吸引力不足，还容易出现人才外流的情况。合作区普通教育体系下培养出来的学生倾向到经济更发达地区接受高等教育，并在当地城市就业，导致合作区从根本上缺少高质量的人力资源，影响当地人力资源的储备。而选择留在当地并掌握一定专业技术的人才大多依靠的是当地职业学校的培养。这类学校的学生基础和教学质量欠佳，在高技术人才的培养上存在瓶颈。而我国职业学校的学制较短且职业教育体系相对封闭，学生的学历提升受限，影响专业知识、技能的发展，难以培养出对时代变化具有较强适应能力的人才，影响着当地人力资源的整体素质。另外，职业教育立足于培养直接走上工作岗位的职业技术人才，在专业设置方面多依托地方有实力的经济产业，这样开办的专业面较为有限，培养的人力资源较为单一，使合理配置人力资源缺少必要的前提和广度。

（二）产业结构固化，同质性人力资源数量过多

云南沿边跨境经济合作区毗邻东南亚，给当地旅游、外贸等产业的发展带来得天独厚的优势，对区域经济的发展具有较大贡献。

旅游和外贸是合作区发展的优势产业，为合作区带来巨大的经济收益和就业机会，为人力资源的配置提供了基础。依托地缘优势合作区建立了特别经济发展区如瑞丽的畹町经济开发区和姐告边境贸易区、勐腊（磨憨）重点开发开放试验区等，给招商引资、外贸、对外交流、旅游、跨境金融等发展提供了更好的平台，进一步发挥其在地区经济增长中的作用。但如果该区域在注重优势产业发展时忽视其他产业的发展则容易造成产业发展的不平衡。

如表1 所示，勐腊县第三产业（服务、旅游等）的占比和经济贡献率远高于第一、二产业；第一产业（农业）的产业结构占比较高，但产业的经济贡献率偏低，对资源的利用率不高；第二产业（工业）的产业结构占比和产业经济贡献率都最低。可看出第三产业是勐腊县发展的支柱产业，对地区经济发展具有决定性作用；第二产业发展较为薄弱，产业结构不平衡。过度依赖第三产业发展经济，使当地产业间发展差距继续增加，长此以往造成产业固化，易使培养出的劳动力类型趋于一致。这样的人力资源配置在当今竞争大、迭代快、节奏强的时代将面临严峻的淘汰危机。

表1 勐腊县产业分布情况

一方面，产业固化易造成人才饱和和人力资源浪费。在与产业结构相对应的人才专业结构方面，合作区注重培养和吸纳大量从事导游、小语种翻译专业的人才。另外，翡翠和红木加工也是合作区重要的传统产业，这类产业集聚了当地众多的劳动力。但随着时间的推进，相关产业培养的人才迅速增加，同质性人才储备过多，而产业市场有限，便造成人才饱和、过剩等问题，使相应的人力资源得不到合理配置。一些产业的发展还受到市场和政策变化的影响，比如木材加工产业，近年来国际和国内越来越重视对珍贵植物的保护，这个产业的存在变得敏感，整个产业链的发展都受到影响，导致从事该行业的人工作量削减甚至面临失业的风险。另一方面，产业结构固化造成人力资源发展的局限。第三产业和一般加工业多数岗位对劳动力的学历、技术要求不高，入职门槛较低，合作区中大量劳动者从事该行业，在市场饱和、经济呈现下行趋势或遭到意外情况（如新冠疫情对旅游业的冲击）时，这类劳动力抵抗职业风险的能力极为有限，给人力资源的合理配置带来巨大挑战。因此，合作区的优势产业在提供就业机会时，可能造成劳动力就业对其过分依赖，若不寻求突破与创新，将既难为地方产业注入更多新鲜血液，发展更加丰富多元的产业，增强对市场变化的应对能力；又使人力资源无论在人才类型还是分布地域上都比较集中，对其合理配置造成难度。

（三）外籍劳动力难以管理甚至造成社会负担

云南沿边跨境经济合作区与老挝、缅甸、越南接壤，由于地域邻近，两国边民往来频繁，跨境流动人口数量较多。中国经济相比邻国更发达，对境外打工者来说，中国境内不仅有更多工作机会，还有更优越的工作环境和更高的工资待遇；对境外商人来说，中国则具有广阔的旅游、贸易市场和更强的购买力，可为商业发展带来更多利润；而对中国雇主来说，雇佣外籍劳工的成本相对低廉，尤其是一些劳动力密集的产业，雇佣外籍劳工可在很大程度上节约生产成本。因此，合作区跨境劳动力流动较为频繁。中国虽然在教育、培训、就业方面等方面给予外籍劳动力支持（勐腊县接受外国籍学生1215 人，其中中职教育占1048 人[7]），但在外籍劳动力的管理和配置上存在着不小的压力。一方面，中国虽然有关于外籍劳动力在华务工、经商的相关政策规定，但合作区实际实施起来确有难度。由于边境线较长，地形复杂，两国相邻村落间的来往密切，人员流通具有随意性，很多外籍劳动力在华就业时并没有取得相应的就业签证，个人信息也没有在相关部门进行登记，一些雇主缺乏相关意识，使中国政府对在华外籍劳工数量、信息等难以确认。这既不利于政府对外籍人口的管理，也不利于对外籍人力资源的配置，甚至存在一定的治安隐患，影响着当地居民生活和社会稳定。另一方面，外籍劳动力的工作习惯与中国用工观念存在冲突。瑞丽一些雇主反应，部分缅籍劳动力习惯于一种“短工”的工作方式，要求雇主工资日结，并在工资积累到一定数量后离开工作岗位，一段时间后又回来。由于缺少有力的管理措施，这种流动性很大的工作方式不仅干扰了雇主的正常用工，对经营管理产生不稳定因素，而且增加了当地政府管理和配置相关人力资源的难度，影响着合作区劳动力市场的稳定，给政府和社会造成一定的负担。

三、云南沿边跨境经济合作区人力资源合理配置的对策

人力资源作为一种珍贵的资源，具有一定的时效性，如不及时使用开发，将会荒废退化[8]。经济发展表明，对人力资源的合理配置不仅可以在一定程度上缓解地方人力资源的短缺，甚至能弥补其他资源的不足。云南沿边跨境经济合作区在人力资源配置方面有着较大的改善空间，及时进行人力资源的合理配置，可提高地方人力资源使用效率，促进地方经济的可持续发展。

（一）认真做好当地人力资源配置情况的评估

云南沿边跨境经济合作区地处西南边陲，相比发达地区，当地劳动力市场发育不够完善，仅依靠市场的作用难以对人力资源的配置产生合理调节。若人力资源长期处于配置不合理甚至扭曲的状态将对当地经济发展产生不利影响。因此，政府应注重人力资源的评估，充分了解和把握人力资源的配置情况，发挥其应有的作用。

1.评估当地人力资源的基本情况

从根本上解决合作区在人力资源配置方面存在的问题，政府首先要对合作区人力资源的配置情况有准确的评估，以当地人力资源的现状为依据，并在此基础上判断人力资源的流动是否合理，才能对区域内人力资源做出合理的配置。政府应充分了解当地劳动人口的构成和流动，主要包括静态评估和动态评估。静态评估一定时间内当地劳动人口（包括外籍劳动人口）的总量和结构，如劳动人口数量、分布、年龄构成、学历、职称、专业技能和外籍劳动人口的管理、利用；动态评估劳动力增长的速度、年龄构成变化趋势、培养出的人力资源供给在数量、质量、专业方向上是否满足当地发展的需要等，并准确分析当地人力资源在开发、利用和配置过程中的优势和劣势，为人力资源的合理配置奠定基础。

2.评估当地人力资源的配置情况

在了解合作区人力资源基本情况的基础上，政府应分析城乡人力资源配置、行业间人力资源配置的现状等，结合当地产业布局、城乡发展建设、经济发展战略、市场需求等因素评估合作区人力资源的配置情况，坚持效率原则、公平原则、就业优先原则，对人力资源配置的基本情况进行地区差异比较和匹配性分析，找出在人力资源配置中存在的不足和人力资源配置的障碍，找到适合当地社会经济发展相适应的人力资源配置方式，再进一步地把人力资源合理配置地到合作区经济社会发展的各个领域。

（二）增加教育投入，促进人力资源异质化

教育是一种帮助个体高效获取前人积累的知识经验，掌握专业知识技能，开发智力的重要手段，也是塑造人力资源形态和提高人力资源素质的关键措施。人力资源具有周期性规律，要处理好教育、经验和健康的关系[9]。从短期看，人力资源的配置并不涉及教育问题，但从动态和长期看，教育直接决定着人力资源的结构变化和水平提高，是人力资源配置的基础[10]。

1.改善教育环境，丰富教育资源

合理配置一个地区的人力资源必须依靠教育培养足够的、符合地区发展要求的人力资源。云南沿边跨境经济合作区的经济发展整体上呈现出相对落后的状态，无论是教育基础设施、师资配置还是教育体制、教学模式等都与相应的教育需求存在一定差距。要改善当地的教育现状，一方面应集中教育经费投入教育基础设施建设，比如改造校舍环境和引进多媒体等科技化、信息化的教学设备，丰富教育资源。另一方面，应加大优秀师资的引进、嘉奖力度。师资配置是地区教育质量的决定性因素，由于合作区地处我国西南边境，地理位置相对偏远，地方经济社会发展相对落后，基础设施建设较为薄弱，对优秀师资的吸引力有限。合作区可以通过适当增加教师编制、提高教师待遇、发放边疆津贴、给予安家费等方式来吸引人才。同时，对当地教师队伍中表现突出者给予奖励，这样既能吸引人才，又能留住人才，并形成教师间的竞争机制，鼓励教师积极进取，推动地方教育事业的发展。

2.完善教育机制，增进人力资源异质性

合作区可针对当地学校设立评价标准，进行严格评价，对高质量的学校给予奖励，并适当增加其办学规模，吸纳更多学生；同时取缔整改一些办学效果欠佳的学校，形成学校间的竞争机制，推动校际相互学习，共同进步。合作区还可引进或新建高质量的高等院校和研究机构，延展当地教育体系，给本地学生更多的升造机会，并大力发展职业教育和在职劳动力的继续教育，推动“产、学、研”相结合的教育建设，使当地劳动力的整体素质得到迅速提高。同时实施开放型人才战略，通过挂职、交流等方式扩大教师外派学习力度，并采取“走出去、引进来”策略，引进当地重点行业发展所需的教育人才或推动跨国教育项目的建设。由此可以增加当地人力资源的异质性，增强当地人力资源适应市场环境的能力。

（三）推动产业多元化发展，创新人才配置

人力资源作为社会生产的投入要素，必然受产业对人才供需行情的影响。云南沿边跨境经济合作区地处边境口岸，一方面，边境贸易、旅游的发展确实为当地人力资源的就业带来了得天独厚的优势，促进诸多人力资源得到有效配置；另一方面，依赖固定产业促进经济发展和解决就业，易将合作区的经济限制于低水平的发展路径上，既不利于产业升级、技术增长和产业发展多元化，也不利于提高人力资源的质量和对经济产业变革的适应能力。因此，应注重促进当地产业转型升级，优化合作区产业结构，促进当地人力资源的合理配置。

1.优化产业结构，为人力资源的合理配置提供平台

合作区在培育支柱产业的同时应立足资源禀赋和比较优势，重点引进一批具有一定规模和实力的企业，尤其是农产品精深加工企业、劳动密集型手工业企业等，创造优质的投资环境，全力以赴招商引资，在税收、贷款、建厂、员工福利等方面给予企业相应的优惠政策，并在有条件的地方鼓励有实力的企业引导贫困农民向产业化工人转型。同时，着力提升内外联通基础设施建设，提高通关便利化水平，鼓励跨境企业入驻发展，扩大利用外资领域，并创新沿边金融综合改革，构建“多层次金融市场体系”[11]，激发跨境金融资本活力，发挥外资在优化当地产业结构中的作用，从经济发展的角度推进当地产业多元化，刺激经济增长，增加财政收入；从人力资源开发和配置的角度吸纳更多劳动力就业，提高当地劳动力的专业技能，丰富人力资源的类型。同时，吸引外来人才并留住人才，提高人才质量，并引导更多优秀人才向民营企业流动。

2.转型升级当地产业，提高产业竞争力

旅游、外贸、木材加工等传统产业一直是合作区经济发展和劳动力就业的主导产业。但随着发展趋缓和竞争加剧，相关产业的市场、利润和发展空间受到挤压，甚至出现一些恶性竞争和扭曲发展的状态。若不对相关原有产业进行转型升级，极易造成规模性失业潮，影响人力资源的配置。一是应注重城市品位提升，推进跨合作区建设和国门城市建设，打造“边境口岸特色城镇”“东方珠宝城”等城市形象，坚持“边、产、城”融合发展，同时提升产业品牌知名度，如搭建“瑞丽国际珠宝文化节”“神工奖”玉雕大赛评选活动等平台培育瑞丽翡翠文化品牌，增加产业品牌在国内外的竞争力和影响力；二是应做好市场监管和从业者的继续教育工作，增强从业者的专业素质和商业道德，加大对产品质量的检测检验和行业自律规范，建设诚信市场体系；三是增强企业的创新能力，发挥高新技术在产业升级中的作用，增加产品的附加值；四是创新营销方法，如通过跨境电商、直播带货等线上营销手段，扩大市场范围。同时适当发挥合作区当地特有的少数民族文化和跨国文化在企业营销中的应用。通过产业升级、结构转型、技术进步、管理创新，在提高产业竞争力的同时，确保有质量、有效率地吸纳劳动力就业，促进人力资源的合理配置。

3.处理好外籍劳动人口的就业问题，创新人力资源配置策略

外籍劳动人口的管理与就业是边境社会管理的重点，合作区跨境人口流动频繁，外籍人口因劳动力成本较低而在合作区的人力资源市场中占有一定位置。合作区应建立和完善外籍人员管理服务机构，出台相应的管理政策（如《瑞丽市外籍人员管理办法》），推行“一馆二站三中心”外籍流动人员“梯次式”社会管理新模式，加快建立合法外籍劳动力融入地方发展的长效机制，鼓励企业对外籍劳动力专门组织入职培训，包括中国相应的法律法规和职业道德标准等，并注意用工合同的规范性等。另外，合作区由于地处边疆山区，交通网络欠发达，区域相对封闭，信息网络不对称，致使人力资源的流通不畅，造成人力资源的投资损失,为适应经济不断发展的要求，必须要格外重视人才的协同开发工作[12]。合作区可协调建设人才信息管理网络，打破人才使用的壁垒和行业分割的顽疾，在尊重人才意愿的基础上实施区域内人才共享，灵活配置人力资源，缓解当地人才不足的问题。

现代经济发展表明，技术、资源、创新等诸多关系经济发展的投入要素都需要附着于人力资源才能发挥作用，随着知识经济的到来，人力资源的竞争越来越成为各国或者区域间竞争的关键，甚至可以弥补一个国家或地区在地理位置、自然资源、交通运输等方面的不足。而人力资源的合理配置是发挥人力资源效果的关键，云南沿边跨境经济合作区对人力资源配置的改善可以更好发挥人力资源在促进当地经济发展中的作用。