教师流动政策研究的系统性文献综述*

刘 杭

(山东师范大学公共管理学院，山东 济南 250300)

当前教育公平依然是中国教育不变的“主旋律”[1]。教育公平必须从个人所拥有的“基本要素”质量去评估，而教育资源分配是实现教育公平的基础。教师在众多教育资源中尤为重要，是决定教育质量的第一要素，甚至在一定程度上能够弥补硬件资源的不足。在学校教育中，学生“获得”优质教师资源的机会，事关教育资源机会公平议题[2]。自1978年改革开放后，受到城乡二元结构、重点校战略等因素影响，不同区域、城乡、校际教师岗位的福利待遇、工作环境及其吸引力存在一定差异，我国城乡间、学校间教师资源配置不均衡问题日益突出。人才流动是人力资源再调整与重新配置的过程，是促进社会发展的推动力量。教师流动作为人才流动的一部分，同样承载着师资力量配置和教师个人职业满足的重任。打破原有的学校教师流动的壁垒，实现教师行业内有序流动已经成为诸多专家学者的共识[3]。

任何教师流动的主张和观点，只有通过政策才能够真正的落实和实现。在整个教师流动实践过程中，教师流动政策是最有意义的一环[4]。当前，“教师轮岗”与“县管校聘”政策是开展教师流动的主要工作机制[5]。因此，以“教师轮岗”政策和“县管校聘”政策研究入手，采取分析、概括和提炼相结合的方法，从文献外部和内部描述分析两个方面，对国内教师流动政策研究相关文献进行梳理与分析，旨在理清我国教师流动政策研究的状况与趋势，以期鉴往知来。

一、研究设计

(一)文献检索策略

本文采用系统性文献综述法。它强调运用全面的、结构化的方法搜集文献，再依据具体标准筛选出“合格”文献，有条理地综合这些资料，从而把握特定主题的进展与最新动态[6]。以“县管校聘”及“教师轮岗”为关键词，为保障囊括最全面的现有研究成果，选择中国知网、中国社会科学引文索引、维普期刊、万方数据知识服务平台进行期刊和硕博学位论文检索。

1.文献筛选

(1)纳入标准。期刊符合以下所有标准的文献可以被纳入分析：①题目、摘要或关键词：“县管校聘”或“教师轮岗”；②期刊时间：2006年6月29日——2020年12月3日；③期刊层次：中文社会科学引文索引(CSSCI)或北大中文核心期刊；④研究内容：“县管校聘”政策或“教师轮岗”政策相关研究。

硕博学位论文符合以下所有标准的文献可以被纳入分析：①题目、摘要或关键词：“县管校聘”或“教师轮岗”；②期刊时间：2006年6月29日——2020年12月3日；③研究生类型：学术型研究生及专业型研究生；④研究内容：“县管校聘”政策或“教师轮岗”政策相关研究。

(2)筛选过程。根据“县管校聘”及“教师轮岗”关键词进行检索，首次检索依然存在大量与研究主题不相符的文献，因此根据纳入标准进一步筛选，排除不符合标准的文献。国内期刊根据纳入标准经过筛选，得到有效期刊样本96篇；学位论文根据纳入标准经过筛选，得到有效学位论文样本80篇。

(3)数据提取。典型的原创论文内容普遍由9个方面构成[7]。因此，参照典型标准制定期刊及学位论文文献内容数据抽取单，对有效纳入文献的数据进行提取。期刊提取内容包括：研究范式、研究方法与资料收集方法、研究问题、研究发现/结果、研究内容归类5个方面。学位论文提取内容包括：研究背景、研究取材原因、理论依据、研究范式、研究问题、资料收集与分析方法、研究发现/结果、研究成果/进展、对未来研究与实践的启发或尚存/生成的问题9个方面。数据抽取之后，通过笔记的形式对抽取内容进行整合、精炼和总结。

二、文献外部性描述分析

(一)发文时间数量分布

十多年来，符合有效纳入标准的文献共计176篇(见图1)，总体来看，2006年至2020年间，我国教师流动政策研究的文献发文数量总体呈上升趋势，期刊与学位论文的发文数量变化呈现出高度的相似性。从图中可以看出，自2014年开始，发文数量显著增加。原因可能与2014年内颁布的第一部关于校长教师交流轮岗政策文件以及发布的“县管校聘”政策有密切关联。以此为节点，从2006年至今，相关政策研究大致可以分为两个阶段：萌芽期(2006-2013年)，这一阶段相关政策研究呈零星分布，研究者关注较少；发展期(2014至今)，这一阶段有关政策研究呈升温态势，从期刊及学位论文年均发文数量来看，相关政策研究近年来一直是研究者持续关注的方面。教育部曾先后于2015、2017年公布了两批义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革示范区名单，考察分布图中2015年和2017年出现的发文数量峰值，发文量增幅与政策开展进程呈紧密结合态势。

图1 2006年至2020年教师流动政策研究文献数量分布

(二)文献影响力

文献被引频次与发表时间有关，通常时间越早则被引的可能性越大。但是，根据分析文献被引频次表(表1)来看，十多年来，逾二分之一的论文仅被引用一两次甚至未曾得到引用。这表明半数研究成果的影响力较低，内容质量亟待提升。

表1 文献被引频次表

三、文献研究成果分析

经过长期积淀，教师流动政策研究已经建构起多种主题类型，具有广泛的调查范围，实现了“从无到有”的跨越式发展，从“宏观探讨到微观分析”的不断发展突破。总的来说，教师流动政策研究作为教师流动研究的一个重要领域，目前学界在教师流动政策文本、变迁与影响的解读；教师流动政策的国外经验研究；教师流动政策执行的实证研究三个方面拥有大量的研究成果。

(一)政策文本、变迁与影响的解读

教育政策作为公共政策的一种，因教育自身的特殊属性而具有其特殊的性质，要理解教育政策的议题，必须理解教育的中心价值[8]，因此，教育政策解读方式与其他政策类型解读有很大的不同。教育政策活动最终以人的培养活动为根本，这就决定了人的主体性发挥、价值涉入和人文关怀等是教育政策解读时必须要考虑的。此外，教育政策通常备受公众关注，不但需要面临极大的舆论压力，并且政策产生的效果可能会比政策本身具有更为深远的影响，因此，对教育政策更需要从宏观到微观、联系发展规律等多视角进行解读。

当前部分研究成果主要来自期刊论文，少量来自学位论文。研究主要包括政策文本分析、政策变迁解读和政策影响解读。除运用传统政策文本分析的方法，亦有借助特定视角对政策文本进行分析的文章。比如，汪薇在学位论文中借助政策工具理论，采用麦克唐纳和埃莫尔对政策工具的分类方式，结合分析材料得出结论：目前教师流动政策中存在命令工具使用过多、激励工具设置不理想、象征和劝诫工具虚弱无力、能力建设工具导向作用较弱、系统变革工具使用不到位等诸多问题。为此需要从政府与学校两个层面做出针对性策略应对以上问题[9]；政策变迁解读的研究成果最少，研究多从早期教师流动活动加以追溯，这与教师流动政策在我国实施时间还较短有直接关系；政策影响解读主要从制度、文化、环境三个方面对其进行解读。从研究逻辑来看，最初的研究更多聚焦于教师流动政策对促进城乡教育均衡的重要意义，而制度方面是研究者们最早的解读着手点，具体包括新制度主义[10]、制度阻碍[11]、制度冲突[12]和制度协调等是研究者们进行政策解读的视角，以阐释制度与政策之间的影响关系。比如，黄启兵基于制度冲突视角，认为如果教师流动缺乏相应的制度支持，教师轮岗制度首先可能会造成道德风险、权力寻租与消极抵抗，其次与现有制度存在的冲突，可能因违反教育规律而引发一系列的教育问题。对此提出进行差距补偿、实行资源公平、注重教师自愿申请、改善配套制度安排的应对策略[13]。随后，教师流动政策解读研究发生了从制度到文化的转向。文化方面审视教师流动的时代意义在于，文化是提升教师流动合法性的重要路径，促进教师流动目标达成的必备条件以及彰显教师流动现实价值的核心内容[14]。许多研究者认为文化因素是潜藏深层影响政策运行的重要因素，因此解读应当涉及政策背后的文化因素影响。解读中除传统文化视角外，学校文化及教师文化也是解读的重要视角。比如，夏心军一反教师流动中将“学校人”转为“系统人”的主流观点。基于学校文化，提出教师的“系统人”思维折射出解决复杂教育问题的划一性、单向性和功利性思维，这客观影响着区域内教师的专业成长和学校文化的发展，导致学校文化难以认同、适应、留存和创新等问题，而“学校人”是基于学校文化的品质建构、主体定位、传承理解和形态重建。因此，应建构基于“学校人”文化的教师流动机制[15]。从环境方面入手的政策解读，主要涉及法律环境、政策伦理环境和政策实施环境等多个方面，关注于一些政策理解需要引起注意的方面。例如，刘昕鹏从法律环境切入，阐述我国教师身份的历史沿革与现今县管校聘中的教师身份困境，认为当前法律环境下教师“专业人员”身份认定不能明确界定教师权利义务，阻碍教师管理方式改革进程、影响教师权益受损时的有效救济。因此，县管校聘政策改革要对教师“专业身份”进行再确认[16]。

(二)教师流动政策的国外经验研究

东亚部分国家开展教师流动制度早于我国，关于教师流动的研究，也相对比较成熟、完善和规范。研究维度丰富，研究方法多样，可以为我国研究教师流动问题以及教育资源配置合理度提供参考建议。

总的来看，期刊及学位论文中政策比较研究成果都比较丰富，日本、韩国、美国和法国是研究者主要的研究对象，其中研究者对国外教师轮岗政策研究得最多的就是日本；其次是韩国，另有少量文献涉及美国、法国、德国和瑞士等其他国家。就研究内容而言，研究主要从国外教师定期轮岗制的制度介绍、保障制度、具体案例、成功原因、借鉴和启示等多个维度进行分析。以日本教师流动政策而言，二战结束后，日本开始积极发展教育，并在这过程中制定教师定期流动制，也就是我们所说的教师轮岗制，日本教师轮岗是由政府方面主导，实行多向轮换模式，制度规范且又透明。教师定期轮岗制度是日本教师人事最重要的基本制度，其财政保障制度较为成熟，因此亦有研究者从日本教师轮岗制度的经济保障制度入手进行研究。结论表明日本采取“高薪养教”模式，配套保障制度较为完善，从而为教师轮岗制度运行提供坚实保障[17]。整体上讲。对于日本教师定期轮岗政策的研究，国内已经有了比较初步的研究，然而并没有深入的专题研究。首先从整体态势来看，真正对日本轮岗制进行全面介绍和深入分析研究的论文屈指可数；其次，从具体的研究内容来看，政策实施背景介绍都十分模糊，也没有介绍清楚配套政策是如何保障轮岗教师的各种权益。

(三)教师流动政策执行的实证研究

政策执行研究是教师流动政策研究中成果最多的研究主题，学位论文中政策执行研究数量超过一半，期刊论文中数量也接近三分之一。学位论文中政策执行研究更多是基于实证研究开展，通常是先介绍实地调研情况，在此基础上进行的政策执行分析；期刊论文更倾向于简单介绍执行背景及情况，直接切入主要内容。

结合入选文献中对政策执行研究的情况，政策执行研究主要聚焦在政策执行的影响因素研究和政策执行效果研究两方面。政策执行影响因素研究的成果数量在实证研究中占绝大多数，影响因素主要被分为政策因素、组织因素、执行人员因素和目标群体因素四个方面。政策因素中的关注点多集中于政策自身属性研究，政策模糊性、多目标性、部分地方政策的合理性等维度；组织因素分析则多集中于跨组织、机构方面的研究，虽然组织内部的协调对政策执行有重大影响，然而，教师流动政策作为涉及多部门、多组织的政策，执行时存在组织与组织之间，部门与部门之间的利益博弈，因此协调不同组织之间的博弈与合作问题以保障政策有效执行是更受关注的研究内容；执行人员因素多聚焦于执行人员政策素养、政策认同、执行行为等方面，研究结果表明，虽然政策具体执行人员能否理解教育政策意图直接影响政策能否有效执行，然而地方教育政策执行者往往是利益关系人，其在执行教育政策时即使清楚教育政策意图也必然会考虑到自身利益。当一项教育政策对其自身利益造成威胁时，这种内在的冲突往往使一些教育政策不能得到深入执行。首先，一项教育政策要想得到深入执行，需要执行者具有较高的政策素养，其不仅要深入领会教育政策精神，更要切实担负起执行该项教育政策的责任。其次，政策执行者执行的态度容易受到本部门政策认同度的影响，以“县管校聘”政策为例，“县管校聘”政策需要多部门形成联动机制，然而行政系统内部资源配置与权力分配是比较敏感的领域，在教师流动过程中，“县管”职能部门较多，各部门之间在进行组织管理、交流互动、沟通协调时成本较高，导致各部门对政策认同度上有所差异，直接影响教育政策执行者的执行态度[18]。最后，政策执行者的政策素养及态度，直接决定其政策执行行为，政策执行者通常身兼执行者和目标群体双重角色，他们经常处于整体利益和局部利益，集体利益和个人利益的矛盾中。缺乏政策素养的执行者，在政策认同不高的情况下，为尽可能维护局部的乃至个体的自身利益，就会采取各种行动，而使政策不能被有效执行[19]；教师作为最主要的目标群体，是政策执行分析中极为重要也是研究最多的影响因素。研究者在教师流动政策对教师的人文关怀方面具有高度关注，从教师能力扩散[20]、“推拉理论”[21]、教师发展理论[22]、情感视域[23]和实践共同体[24]等多个视角皆有文章探讨教师因素对政策执行效果的重要性。政策执行效果的研究，则多从政策执行后区域内师资配置情况及轮岗教师在流入学校的工作情况两个方面进行研究，根据多地实证研究的政策效果来看，大部分地区实现了教师编制平衡、学科均衡以及提升教师工作活力等目标，不过预期政策意图并未完全实现。

四、讨论及展望

十多年来，我国教师流动政策研究在内容、方法上均有所突破，前人的研究总体呈多元化，并逐渐从表层现象深入到内在探讨，研究成果具有较高的理论价值和实践意义，为今后的研究奠定了坚实的基础。但教师流动是一个持续、循环、动态的复杂过程，有其自身的发展规律并涉及诸多方面的因素，由于各方面的主客观因素，其理论和实践工作还不够完善也是不容忽视的现实。这些问题主要表现在下述几个方面：

(一)厘清不同教师流动制度执行策略

“县管校聘”政策与“教师轮岗”政策两者作为教师流动政策的重要组成部分，存在一定的不同，“县管校聘”政策是一项包含教师编制、岗位、招聘、考核、交流、退出等系统改革。教师轮岗政策是在一定区域内，安排教师在同一职务系统内保留原职位的前提下，到不同学校之间进行合理有序流动，只调换就职学校的单向水平流动。因此，两种政策面临的问题并不是完全相同的，“教师轮岗”政策的研究固然可以为“县管校聘”政策研究提供一定的参考，但两者并不等同，根据上文中的统计分析，完全针对“县管校聘”政策的研究非常稀少，多与“教师轮岗”政策研究掺杂在一起。因此，相关政策研究需要专题区分，有待研究者加以完善和补充。

(二)拓宽研究对象范围

研究对象的局限主要体现在两个方面，一方面，已有政策研究多集中于中央及地方政策中的省市政策分析，但政策具体执行层面并非在省市，而是在县(区)、乡、镇的学校，以“县管校聘”政策来说，政策可分为“县管”和“校聘”两个方面，这些政策都是在基层执行的。要解决这种情况下所面临的问题，以中央和省市政策为研究对象得出结论存在很大局限性，同时有的实证研究成果也往往局限于个别试点和先进地区，操作性、适用性仍然不足。另一方面，以县(区)为样本进行的研究较多聚焦于城乡教师之间的交流，针对县(区)城镇内重点学校和薄弱学校之间的研究较少，并且政策研究中针对教师流动的归因分析为主导，现状研究多关注宏观上的基本情况，对交流教师在流入校的行为表现具体研究较少，比较欠缺教师流动对学生以及家长影响的研究。

(三)重视教师流动政策监督评估研究

现有政策研究建构了丰富多元的研究主题。但是己有研究对政策所嵌入的总体情境性因素关注度不够且缺乏长效监督评估机制。目前为止，尚未有一套较为完善的教师流动政策被制定出来，都是省市区制定适合自己的政策。因此，关于教师流动政策中监督评估机制的研究比较缺乏。一套比较完善的流动教师评价制度，可以在充分尊重教师的主体地位前提下，获取真实、有效的评价信息，为优化教师流动政策、促进流动教师专业成长、提升区域内教育质量提供适切的反馈信息和教育建议。怎样进行监督评价，监督评价的标准怎么建立，谁来进行监督评估，学生或家长等利益相关者是否需要参与监督评估等，这些问题都是值得深入探讨研究的方向。政策的制定、执行、评估三者是融合的、互惠的，是一个相辅相成的有机整体，缺一不可，因此，教师流动政策监督评估研究应当引起研究者的关注。

综上所述，我国教师流动政策研究是21世纪初以来发展起的一个具有交叉性质的研究领域。纵览研究文献，教师流动政策研究正在发展成为一种综合性的指导性研究，它推动着教师流动改革的深化，既为教育均衡发展中义务教育教师流动提供理念指导、理论支撑，也为促进教育均衡发展提供实践参考，同时有效地改善义务教育教师编制配置不均衡问题，因此，教育均衡发展将会逐步得到改善。