社会组织提起环境公益诉讼的成本负担问题研究*

周 宇

(中南大学法学院，湖南 长沙 410083)

一、问题的提出

2007年以来，为实现环境公益诉讼审理的专业化，全国各地陆续开设环保法庭。可惜环境公益诉讼并没有迎来理想中的春天，环保法庭大多陷入无案可审的尴尬处境。为了给公益诉讼升温，新修订的《民事诉讼法》明确有关组织可作为公益诉讼的起诉主体。但是，截至2018年9月，全国仅有22家社会组织提起了环境公益诉讼[1]。表1反映的是2015-2019年，我国环境公益诉讼案件数量的情况①。

从检察机关方面来看，2017年是检察院提起环境公益诉讼案件数量爆炸式增长的一年。2017年的案件数量较2015年增长了52倍，之后两年依旧势头强劲，以平均每年500件的数量稳步增长，且连续三年占比在九成以上。

从社会组织方面来看，数量上，社会组织提起的环境公益诉讼案件数量自2015年开始，连续几年无显著增长，并且只有2019年案件数量超过了100件；比例上，2017年，社会组织的案件数量占比从五成左右骤降至不到一成，2017～2019年，案件数量占比分别为4.26%、3.61%和7.19%，连续三年均未超过10%。

总体而言，社会组织对提起环境公益诉讼的态度消极，而检察机关逐渐成为提起环境公益诉讼的主力。这并不符合我国环境公益诉讼起诉原告的优位顺序。社会组织设立的目的就是为了保护生态环境，其能更中立和理性对待环境问题，有效发挥对公权力的监督作用和社会资本对环境公益的保护作用[2]，因而具有起诉的优先性。因此，如何充分调动社会组织的积极性，如何发挥检察机关作为保护环境公共利益的最后一道防线的作用？这个问题值得我们思考。

二、困境分析：社会组织提起环境公益诉讼的成本负担

社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性不高，据中华环保联合会课题组的调查显示，只有4%的受调查组织认为不存在对环境公益诉讼成本的担忧，而将近一半的组织表示该成本已经远高于自身的资金承受能力[3]。可以说，高额的诉讼费用严重阻碍了我国环境公益诉讼的发展。

(一)环境公益诉讼成本困境的实证分析

我们通过中国裁判文书网搜集相关案例，在民事案件类型下，以“环境公益诉讼案件”为关键词，共搜索到14个省份的判决书，共计115篇。我们从各省挑出一个案例进行梳理、统计，直观展示环境公益诉讼案件的诉讼费用(只包含一审费用)，分析社会组织在提起环境公益诉讼时面临的成本困境。

表2 社会组织提起环境公益诉讼的费用负担(万元)

如表2所示，环境公益诉讼费用主要包括案件受理费、鉴定费及律师费等，且费用普遍较高，使得社会组织在提起公益诉讼时面临较大的成本压力。

1.案件受理费按金额收取

《诉讼费用交纳办法》第13条规定了不同的收费标准，即非财产性案件“按件交纳”，财产性案件“按金额交纳”。目前环境公益诉讼案件被划分到财产性案件当中，按照诉讼请求的标的额按比例分段累计交纳。由于环境污染案件涉及的地域面积广、影响大,生态修复时间长、难度高,因而诉讼请求赔偿数额巨大。在按金额交纳的标准下，结果基本上每一起环境民事公益诉讼案件光是受理费就动辄上万(如表2所示)，“常州毒地案”案件受理费甚至高达上百万。

2.高额鉴定费由原告垫付

在环境公益诉讼中，环境损害的司法鉴定是确定被告是否造成环境污染和损害的关键证据。由于环境损害的多因性和复杂性，往往需要大笔鉴定费用。在普通诉讼中，鉴定费用依据“谁主张、谁负担”原则，由诉讼当事人直接支付给有关机构或单位。考虑到环境公益诉讼案件的特殊性，《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(以下简称《环境资源审判意见》)第15条规定，胜诉原告支岀的合理评估鉴定费、调查取证费等诉讼费用可以由被告承担。

从司法实践来看，通过分析表2的14个案件，可以看出，但凡有鉴定费支出的，原告均主张由被告承担，并且多数主张得到了法院支持。合理的鉴定费由败诉的被告负担成为通行做法，这极大地减轻了社会组织的成本负担。但是，鉴定费在大多数情况下仍需由原告垫付，这对于没有固定经费来源的社会组织而言也是一道难以跨越的门槛。比如，2011年发生在云南的铬渣污染事件，高达700万元的评估鉴定费让社会组织“自然之友”最终只能被迫放弃诉讼。再说，万一原告败诉，那么其将面临巨大的经济负担，令原告望而却步。

3.律师费难以转嫁

环境公益诉讼案件复杂且专业性强，而社会组织大多欠缺专业能力，被告大多是财力充足的企业，社会组织常相对处于弱势。因此，诉讼的各个环节，包括起诉、举证、辩论等都需要律师的帮助。环境公益诉讼大多存在“立案难、取证难、鉴定难、胜诉难”的维权障碍，律师费也因此远高于其他案件。

为减轻公益诉讼原告对巨额律师费的担忧,我国借鉴了美国的“律师费转嫁”条款,《环境资源审判意见》第15条规定胜诉原告支岀的合理律师费可以由被告承担。但从司法实践来看，律师费转嫁困难。在表2的14个案件中，仅有1个案件原告未主张被告承担律师费。其余13个案件，原告主张的律师费甚至高达几十万元。其中，法院完全不予支持的有1个，主张全部得到法院支持的仅有2个，法院酌情判决的有10个。在酌情判决的案件中，案例4、10、12、14原告均因为主张的律师费和法院酌情判决的数额存在较大差距而提出上诉，但法院最终都维持原判。从以上案例可以看出，司法机关对环境公益诉讼律师费的判决持谨慎态度，基本只支持律师费支出的一半以下。一方面可能是出于滥诉防范的考量；另一方面是因为从法条表述来看，原告主张被告承担律师费、鉴定费等合理开支的，人民法院“可以”支持，但也仅仅是“可以”，而不是“应当”。

总的来看，社会组织仍然面临要预交高额鉴定费以及律师费难以有效转嫁的困境，且在败诉情况下社会组织将负担高额的案件受理费。这对社会组织提起环境公益诉讼造成了一定的心理压力，挫伤诉讼积极性。

(二)“败诉者负担”成本分摊规则的反思

我国对环境公益诉讼成本的负担遵循“败诉方负担”规则，即案件受理费由败诉方负担，合理的鉴定费和律师费等可以由被告负担。

1.“败诉者负担”的有效性

“败诉者负担”将环境公益诉讼原告的部分诉讼成本转嫁给败诉被告负担，这是对传统分摊方式的突破，存在两方面的益处：对原告来说，胜诉的原告不用负担成本，从而可以促进其更主动地利用审判[4]；对被告而言，承担双重诉讼成本是对污染环境的被告的一种制裁手段，发挥对企业的导向和威慑作用，进而达到保护环境的目的。

2.“败诉者负担”的局限性

“败诉者负担”也有局限：(1)高昂的诉讼费用与诉讼的胜败直接挂钩，除非胜券在握，否则社会组织不会轻易起诉。虽然根据表2，基本上所有的案件均判决社会组织胜诉，但这也从侧面反映了其对提起环境公益诉讼的谨慎态度。(2)我国的败诉方负担规则与美国存在明显区别，我国在司法实践中很大程度上限制了对律师费用的分摊，抑制了社会组织的诉讼积极性。(3)即使法院支持原告支出的合理费用由被告分摊，被告也可能出于各种原因而难以支付诉讼费用，从而使判决成为一纸空文。(4)“败诉者负担”规则只是单纯地减轻原告成本，但缺乏相应的激励机制。在普通的民事诉讼中，原告本人是为维护个人私利而诉，裁判结果关系到原告直接的经济利益，诉讼利益也能完全归属于原告，这是传统诉讼得以不断提起的激励之源[5]。而环境公益诉讼的诉讼利益归属于社会，原告不能从中获得直接的经济收益，胜诉奖励机制的缺乏更导致社会组织起诉的内动力不足，因而“败诉者负担”规则的激励作用有限。

总的来说，社会组织要比检察机关承受更大的成本压力和败诉风险。而现行环境公益诉讼费用分摊规则不完善，仅将诉讼成本转嫁给被告承担仍然无法保障原告的高额垫付。因此，应当考虑将公益诉讼费用转由社会分担，作为对“败诉者负担”制度的补充。

三、理论依据：环境公益诉讼成本转由社会分担的合理性

诉讼成本转嫁是指在生产正义所需的总成本中，通过转嫁部分原本应当由当事人负担的成本给他人，来引导人们利用审判，购买正义行动的方法[6]。将公益诉讼费用转嫁给社会承担，是为社会组织“减负”的可行路径。

(一)成本-收益理论

在法经济学的原理中，经济学家假定社会主体都是理性自利的，任何人在起诉前都会对诉讼成本与预期收益进行预判，如果诉讼成本与预期收益存在较大差异时，当事人很可能放弃起诉。在环境公益诉讼中，社会组织提起诉讼的目的是保护生态环境利益，而且从纯经济的利益产出角度来看，环境公益诉讼原告并不享有损害赔偿请求权，即使提出赔偿的诉讼请求，赔偿金最终也将收归国库用于环境修复，而不属于原告所有[7]。鉴于以上这两种特殊性，社会组织在提起环境公益诉讼时显然不会将诉讼可能带来的经济收益作为主要考量，诉讼成本将成为影响其是否提起诉讼的重要因素。

在成本投入上，环境公益诉讼比普通诉讼更加耗时、耗力、耗资金。且在败诉情况下，社会组织不仅没有维护到公共利益，还可能面临高昂的诉讼费用以及社会对其专业性的质疑。加之环境公益诉讼的非排他性意味着任何人为环境公共利益所付诸的努力都将被所有人无差别地分享,而不论他们是否为之付出成本。将公益诉讼费用转由社会承担正是减轻社会组织的成本压力的有效路径。

(二)“受益者付费”理论

环境公益诉讼不同于一般的私益诉讼，它的目的是保护生态环境。由于生态环境关涉到个体存在和发展的基本客观环境，是全人类最基本的需求，属于全人类共同的、根本的利益，具有典型的非排他性和公共性的特征。因此，环境公益诉讼带来的诉讼效益最终由所有的社会主体共享，国家、社会公众都是环境公益诉讼的受益者。环境公益诉讼对社会的贡献决定了由国家和社会负担部分诉讼费用的合理性[8]。

国家是环境公益诉讼的受益者。社会组织提起环境公益诉讼，产生了良好的生态效益，维护了公共利益。符合国家财政为社会公众提供公共服务，满足公共需求的宗旨。且从资源配置的角度来看，环境公益诉讼本质上是一种提供公共产品的行为[9]，由于市场调节具有盲目性和唯利性，社会公众对环境公共利益的需要无法通过市场机制得以满足,只有通过公共财政这种机制来干预[10]。公共财政对环境公益诉讼的支持有利于弥补市场调节的缺陷，激发社会组织的诉讼积极性。因此，国家财政应为社会组织提起环境公益诉讼提供一定的支持。另外，社会公众也是环境公益诉讼的受益群体。从权利义务对等角度分析，社会公众在享有环境权益的同时，也应当承担相应的义务。通过对环境公益诉讼的社会分摊模式，能建立受益者同公益诉讼原告的直接联系，从而实现社会或环境成本的内部化[11]，降低社会组织的成本压力。

四、公益诉讼基金：对“败诉者负担”的有效补充

(一)建立环境公益诉讼基金的可行性

环境公益诉讼费用如何实现社会分摊是我们在设计公益诉讼费用时应该考虑的现实问题。目前学界广泛讨论的主要包括诉讼费用保险和诉讼基金两种方式。

诉讼费用保险是指当事人事先购买诉讼险，在符合保单规定的情况下，有关的诉讼支出由保险公司通过理赔方式向该投保人支付[12]，作用在于“免除担忧”和“实现心愿”。诉讼保险作为一种分摊工具，可以利用有限的资金通过杠杆优势将风险转移，即通过较少的保额使高昂的诉讼费用在所有投保人身上得以分散，使投保的社会组织获得安全感，解决了其提起诉讼的后顾之忧。同时，诉讼保险具有互助特性，投保人之间形成了一种经济互助关系，有助于实现其保护环境公共利益的共同心愿。

目前，我国还不具备建立诉讼保险制度的条件。首先，我国还没有一定规模和数量的专门承接诉讼保险业务的保险公司，无法从总体上有效地分散承保风险。其次，我国公众的投保意识不高，诉讼保险份额不够充足，可能导致诉讼保险缺乏市场而难以维持。最后，在我国诉讼保险还是一个全新的领域，不仅人才匮乏，而且欠缺经验，难以准确预测诉讼保险将来可能发生的费用额数。即使做出预测，现阶段也可能因为缺乏普适性而不具有现实意义。

环境公益诉讼基金制度对原告的支持在于可以垫付和分担有关的诉讼费用。原告可在起诉前向基金管理机构提出申请，并且要提供完善的费用情况说明。由基金会对案件是否构成环境公益诉讼以及相关诉讼费用支出的真实性和合理性进行审查，经审查认为理由充分的，可垫付有关费用。

比较来看，环境公益诉讼基金的条件更成熟。一是相关文件已经对环境公益诉讼基金的建立作出初步规定②。二是我国生态环境公益基金在贵州、云南、海南等地取得了一定的成效(见表3)。三是建立环境公益诉讼基金能统一调拨和使用环境治理的资金，并且我国已经存在经验丰富的基金会管理队伍，为我国公益诉讼基金的构建奠定了基础。

表3 地方关于环境公益诉讼基金的规定③

当然，我国基金制度尚在摸索阶段。其存在的主要问题是：环境公益诉讼基金制度尚未全面建立，缺乏法律的强制性规定；各地关于公益诉讼基金的规定十分笼统，缺乏可操作性的具体制度，对基金的规定也各不相同，缺乏统一明确的规范；环境公益诉讼基金的监督和管理缺位。各主体间的定位不明甚至出现混同的情形，导致基金管理混乱，缺乏系统、有效的监管制度。因此，有必要通过立法形式对生态环境公益基金作出明确规定。

(二)完善环境公益诉讼基金制度的路径

1.负担规则和额度

对公益诉讼费用的负担应当根据不同的案件结果有所区分：若原告胜诉，根据“败诉方承担”的规则，诉讼费用由被告承担，社会组织应当在被告支付相关诉讼费用后将基金管理机构垫付的资金退还；若原告的诉讼请求没有完全得到法院支持或者原告与被告调解结案。此时，被告承担部分诉讼费用，原告剩余的合理费用可以由基金会负担；若原告败诉，高额的诉讼费用由原告承担，此时需要基金管理机构对原告的诉讼费用提供支持，对于支出合理且有凭证的诉讼费用应当由基金会分担。

在申请额度上，应当对专项资金设定最大支付限额。由于环境民事公益诉讼成本通常很高，如果不对专项资金设定最大支付限额，就难以保证基金的可持续发展[13]。同时，为避免出现基金管理机构无条件负担全部的诉讼费用，应当规定对成本进行补助和分担的比例，这既能起到激励社会组织提起环境公益诉讼的作用，又能抑制出现滥诉的可能，达到同时兼顾两种利益的目的，使基金运行更加科学。

2.适用范围

基金的适用范围应当涵盖环境公益诉讼的案件受理费、鉴定费、评估费、律师费等合理诉讼费用。环境公益诉讼基金设立的宗旨是为环境公益诉讼提供资金支持，因此必须保证基金专款专用。如果原告在申请和使用基金的过程当中，存在弄虚作假、挥霍无度等行为，基金管理机构可向其追回垫付的资金，同时可以限制该组织再次申请基金资助的资格。

同时，还应当在基金中专门设置一定比例的奖励金用于激励胜诉的原告。我国目前没有对胜诉原告进行奖励的相关规定，环境公益诉讼的提起主要依赖于社会组织高度的社会责任感。但是，只要求社会组织维护公共利益并非长久之计。对此，我们可以借鉴美国的“赏金猎人”制度，以罚金15～20%的提取比例设立公益诉讼奖励基金，奖励胜诉的社会组织以及为诉讼作出贡献的律师或其他人，这也有助于提高公众的环保意识。

3.资金来源

环境民事公益诉讼基金的资金来源可以有三种形式：从被告方支付的损害赔偿金中按比例抽取、政府的财政拨款以及社会捐赠。但实际情况是，被告往往无力支付或者怠于支付高额赔款，根本没有多余的资金。为实现基金的资金可持续性，应当拓展基金的资金来源，在为环境公益诉讼预留必要资金后，将一部分资金用于投资。比如，购买国债与债券、委托银行和优质的投资公司进行理财，还可以运用环保彩票等方式来争取更高的增值收益。当然，基金会的主要目的不在于盈利，而是保障环境公益诉讼的顺利开展，所以对投资行为应当保持审慎的态度，对用于投资的资金设置合理的额度。另外，对每年环境公益诉讼基金的收回要灵活，以便能在需要时随时取回。

4.基金管理与监督

根据表3，我国目前主要存在基金会管理、政府部门管理、法院管理以及慈善信托管理等基金管理模式。若由政府部门管理基金，由于有关部门缺乏基金运作经验以及专业的管理人员及技术，可能导致资金运作效率低下；若由法院管理，则难以对基金展开市场化运作。相较而言，基金会和信托管理都是比较可行的方案。由于公益信托公司具有管理架构简单、信托合同期限灵活、设立成本低、安全性高、市场运作力强的优势，可以考虑通过信托方式管理基金，强化资金运作。

信托管理自由性和独立性较高，相应增加了对基金监管的难度。对此，要进一步加强对基金的内部监督、政府监督和公众监督，增强监督合力和实效。首先，应当加强审计和财务的公开透明。基金内部要设立专门的监督委员会，定期进行审计工作，并公布审计结果；其次，应当加强政府部门对基金的监督。有关部门如环保部、财政部、审计部等都应当履行监督义务，对基金的不正当使用行为可以采取必要措施；最后，应当加强社会监督，完善信息公开。基金会要定期向社会披露基金的来源和使用情况。同时，应当健全公众监督的渠道，加强互联网信息数据服务平台建设，允许公众查阅有关信息，提出监督意见，让基金在阳光下运行。

注释：

① 数据来源于最高人民法院发布的《中国环境资源审判2016-2017》《中国环境资源审判2017-2018》《中国环境资源审判(2019)》白皮书。

②《环境资源审判意见》第14条：建设环境公益诉讼专项基金,将环境损害赔偿金专款交付到环境公益诉讼基金,用于保护环境；第15条：鼓励从基金中支付原告环境公益诉讼费用。

③ 贵阳市《关于推进环境公益诉讼促进生态文明建设的实施意见》《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》《海南省省级环境公益诉讼资金管理暂行办法》《深圳经济特区生态环境公益诉规定》。