职业教育产教融合政策执行成效的监测指标体系研究

罗汝珍

(长沙环境保护职业技术学院，长沙 410004)

为促进职业教育产教融合的深入发展，2014年至今，国家出台了40余个政策文件，其中代表性的文件有2015年《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》、2017年《国务院关于深化产教融合的若干意见》、2018年《教育部等六部门关于印发〈职业学校校企合作促进办法〉的通知》、2019年《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》等。相关部门须对政策执行过程进行监控，并及时通报监控结果，让执行方及时掌握政策实施的进展，让政策出台方对预期目标达成度有比较具体的宏观把控。而完成这些工作的重要前提则是有一个可供监测的工具——监测指标体系。

一、职业教育产教融合政策执行成效的监测内涵及其维度诠释

(一)职业教育产教融合政策执行成效的监测内涵

监测是指随着项目的实施与开展，系统地收集和分析有关项目的进展、项目预期目标的达成程度等信息的过程。[1]政策监测是测量和记录政策运作信息的一种分析方法，目的在于解释或说明政策执行情况，对其执行效果进行阶段性评估，以保证政策的有效执行和既定目标的实现。教育政策监测是监测主体借助系统反馈的控制过程，依照法定的权限和程序，通过科学的方法，对教育政策实施过程进行量(或质)的记录，把握教育政策实施后出现的变化，从而纠正教育政策实施过程中的偏差，保障教育政策实施效果和政策目标的达成。[2]从这一视角出发，职业教育产教融合政策执行成效的监测至少包含以下几方面：

其一，监测性质：监测是一个持续不断的过程，贯穿于政策实施的全过程，主要包括了政策执行的事中监测和事后监测两方面，具有明显的阶段性和反馈性特点。

其二，监测对象和范围：主要以执行产教融合政策的职业院校、企业事业单位以及其他参与的社会团体组织等为对象。以这些组织实施或推行产教融合政策，促进职业教育产教深入融合的工作为监测范围。

其三，监测内容：监测内容主要围绕政策实施与推行的计划性；政策投入项目以及目标人群的准确性；预期计划的有效完成度和预期目标的可达成度等方面。

其四，监测结果：强调对政策实施过程的客观描述，是一种事实判断。监测活动主要为挖掘、记录体现政策执行成效的事实，其结果主要采用可量可测的数据表现出来。

(二)职业教育产教融合政策执行成效的监测维度

目前关于职业教育产教融合政策执行成效的监测研究较少，其监测的维度也无相关文献可供参考，但是在其他关于教育监测研究的文献中有研究者提出了一些观点，如对职业教育质量的监测，有研究者认为可从职业教育的战略定位、本质、影响因素等不同的角度来确定监测的维度。[3]指标体系中应加强关于职业教育背景因素及与经济行业互动等内容的设计。[4]也有研究者从教育政策分析的三个基本要素出发，提出了监测维度可建立在价值分析、内容分析和过程分析的基础之上的观点。[5]另有研究者认为教育政策执行监测与评估的主要内容涉及执行成本、执行需求、满意度、执行力度以及执行的政策影响等，监测体系维度可以考虑围绕这些内容确立。[6]在教育政策监测做得比较好的基础教育领域中，有研究者认为监测维度应该关注政策的投入、产出及结果。[7]而在2017年的《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》中明确提出了深化产教融合的目标：“提高行业企业参与办学程度……用10年左右的时间，教育和产业统筹融合、良性互动的发展格局基本形成……职业教育对经济发展和产业升级的贡献显著增强。”且在文件中对重点工作任务进行了明确的分工，做到分工明确、责任清晰。2019年的职业教育改革实施方案中，也对产教融合工作提出了一些具体的目标要求。因而所有的前期研究成果以及产教融合相关政策文件的出台，都对确立职业教育产教融合政策执行成效的监测维度提供了很好的参考依据。在此基础上，以产教融合政策执行所要达到的目标为主线贯穿于监测指标体系制定的全过程，以政策执行目标实现所依赖的工作任务为区分节点，从三个维度确定指标体系，即保障性指标、过程性指标和结果性指标。保障性指标是指为政策执行提供保障的支持系统构建活动；过程性指标是指政策落实中涉及的企业、学校等主体在人才培养、专业、课程、教学等方面进行的投入活动；结果性指标是指政策执行后与产教融合发展格局形成有密切联系的活动。

二、职业教育产教融合政策执行成效的监测指标体系设计逻辑

职业教育产教融合政策执行成效监测指标体系的设计主要为评价产教融合政策成效提供事实依据，政策执行是否能充分推动政策目标的实现，其执行的计划是否能覆盖政策基本要求，各相关部门是否按要求履行了职责，所有这些都是监测指标中需要考虑的内容。因此，有必要从政策的保障力、执行力和有效力等三方面，构建产教融合政策执行成效的监测模型。

(一)政策执行的保障力

这一维度主要体现的是政策执行所需要的保障因素是否具备。产教融合政策是国家宏观层面涉及产、教双方的政策，是一种指导性政策，它对国家各级相关部门起着指导性的作用。而将政策要求落实到各部门的实际工作中则需要将宏观政策具体化，做好中观和微观的工作。其中中观层面的部门政策必不可少，是各部门从事具体工作的可操作性文件，也是部门从事产教融合工作的保障性文件。凡是对国家宏观政策的部门性或地方性配套政策比较健全的地方，则产教融合工作执行会更具体到位。因而，涉及职业教育产教融合的部门或地方性政策文件体系比较健全的地方，国家产教融合政策执行的保障力更强。

(二)政策实施的执行力

任何政策的执行都需要相关参与主体的积极配合和协助，充分发挥其主动性和积极性。其中各责任单位必须根据国家政策要求和区域产业以及职业教育发展的需要，积极出台配套政策，推动产教深入融合。另外与产教双方有着密切联系的企业和职业院校必须在产教融合过程中主动作为。鉴于现有企业主体作用发挥不明显，积极性有待加强的现实，有必要发挥企业在产教融合过程中的主体作用，形成有利于职业教育发展的产业链，同时还必须延伸主体行为，主动与学校等教育部门衔接，构筑有利于产教双方互利共赢的教育链。同时学校作为教育主体需打破教育领域的边界，主动打造跨越教育和产业的跨领域教育链，形成双链相通相融的良好局面。

(三)政策落实的有效力

无论是保障性的配套政策出台还是企业、学校的跨领域双链相通，最后都为了在全社会构建一个产教统筹、融合发展的良好格局。这是政策落实后成效性的充分体现。同时政策的有效性还体现在其作用的可持续性，可持续性不仅证明了政策本身的效度，体现了政策自身的生命力，而且也便于政策执行工作的持续推进、深入开展，以保证政策成效源于政策而又高于政策。

三、职业教育产教融合政策执行成效的监测指标体系构建

(一)监测指标体系设计思路

职业教育产教融合政策执行成效的监测指标体系是对其成效评价指标的数字化表征，设计遵循的思路是：政策目标内容及其属性(维度)——任务分解(要素)——可量化的任务工作点(监测指标与监测点)的思维逻辑。

1.政策目标内容及其属性

在深化产教融合的若干意见文件中，对于产教融合工作目标作出了比较清晰的说明，主要分为五大方面，即构建教育和产业统筹融合发展格局，强化企业重要主体作用，推进产教融合人才培养改革，促进产教供需双向对接，完善政策支持体系。这五方面充分体现了产教融合工作中的责任分担原则。从目标性质来看，主要可以分为三类：第一类为保障性目标，即此等目标实现在于为其他目标的实现提供相关保障，其中完善政策支持体系属于此种目标类型。第二类为过程性目标，即这些目标只是产教融合推进工作中所需达到的阶段性或者基础性目标，属于具体过程目标，这些目标的实现是产教融合工作整体目标实现不可缺少的重要组成部分，如若缺乏就会削弱产教融合最终目标实现的基础。其中强化企业重要主体作用，推进产教融合人才培养改革，促进产教供需双向对接，均属于此种目标类型。第三类为结果性目标，即产教融合工作的终极目标。此种目标属于宏观层面的目标导向，会对产教融合工作的可持续发展产生重要影响。在既定目标中，构建教育和产业统筹融合发展格局属于此种类型。这种格局一旦形成，就会在产教融合工作系统内部形成良性循环，促进工作不断持续改进和深化。

2.主要工作任务及其内容分解

对工作任务内容的分解是一个任务具体化的过程，也是工作任务执行者之间责任明晰的过程。产教融合本是需要多部门协调才能完成的任务，其中任何一项工作任务都需要部门之间协同合作。在文件的重点任务分工中，对每一项工作任务对应的主要内容及其责任单位都有了清晰说明。其中宏观内容有教育和产业发展布局、宏观规划之间的衔接，各种对应的支持政策出台等；中观内容主要涉及产教之间的有效衔接；微观内容以企业如何发挥主体作用，以及如何与学校共同谋划人才培养、专业发展以及教育教学等方面为主。无论哪一个层面国家相关部委机关单位都有不同程度参与，说明产教融合是涉及面比较宽的工作，责任单位只有深度参与才能推进产教融合向纵深发展，真正实现产教融合政策的有效推进与落实。

3.可量化的任务工作点

作为监测体系，最为关键和重要的是监测点的确定，而监测点主要由工作内容这一项要素来决定。为此，如何将工作内容转化为可监测的点将决定着监测工作结果对工作任务的有效监测性以及监测活动的有效性。从这种意义来看，监测指标具有对政策实现程度的标尺作用，也是用以评价政策执行成效的一个重要依据。在设计监测指标体系时，应尽可能全面覆盖产教融合政策既定目标的工作任务内容。而任务内容中，有些是显性和易观察的，有些则是隐性和难以测量的；有些是硬指标，也有的是软指标。无论是何种情况，作为监测指标，都应该做到具体化和可操作化，且应该是关键的、可测量的和可比较的观测点。它通过量化的数据，作为一种客观的比较刻度，来测量或比较政策执行成效与预期目标之间的差距，通过对测量数据结果的统计分析，找出政策执行过程中存在的问题，为进一步提升政策执行成效提供参考依据。

(二)监测指标体系遴选原则

监测指标的遴选是一项复杂的任务，在指标的选择中，有研究者认为，国内外学术界都普遍遵守以下一些原则，即：指标与职业教育发展目标密切相关；指标容易理解和定义，同时具有软指标和硬指标，具有可操作性；满足客观性、可靠性和有效性等方面的要求，[8]或者遵循可行性、有效性、变化敏感性、预测效度、可靠性、可接受性等基本原则。[9]因此，在产教融合政策执行成效的监测指标体系构建中，为保证指标体系的科学性和合理性，对于指标的遴选应遵循以下原则。

1.符合职业教育特性的原则

产教融合政策并不只是针对职业教育领域，其他普通高等教育领域都适用，为有效测量出职业教育领域产教融合政策执行成效，则在指标遴选的过程中必须以符合职业教育领域的需求为第一要务，充分体现指标体系对职业性、技术性、地方性、行业性以及市场导向性等特征表象的监测力度。其中职业性和技术性主要体现在对技术技能人才的培养，以及促进学习者就业能力和岗位适应能力的提高等方面；地方性和行业性主要体现在办学的责任主体以地方政府组织或企事业单位为主，但因我国经济发展的区域性特点，必须允许主体参与程度和投入力度的地方差异性。市场导向性主要体现为劳动力市场对毕业生就业的决定性影响力，同时也应允许劳动力市场自身不确定对就业影响的不确定性存在。

2.可得性和可靠性相结合原则

任何监测体系的可操作性并不是各项指标的简洁与否，也不是准确与否，而是监测对象是否可测，监测数据或资料是否可得，得到的数据资料是否可靠。一个监测体系无论其理论上如何完美、科学或者符合相关逻辑，但因缺乏可测、可用的数据及其相关资料，则无法在现实中有效操作，影响指标体系指导实践作用的发挥。为此，各项指标在确定过程中必须保证现实工作中有据可循，即通过正常的途径能得到监测所需的数据或资料，且这些数据或资料最好是一手的真实资料，是不涉及任何利益或经过任何技术手段处理后的原始数据或资料，这样才能保证监测分析结果的可靠性。但是可得性并不等同于可利用性，有的资料和数据容易得到，但是并不一定能作为可使用的数据，或者作为分析的依据，需有取舍。另外，为保证非一手的经过技术处理后的数据和资料的可靠性，在监测资料获取时需选择公信力较强或具有一定权威性的组织机构、个人发布的相关结果。

3.有效性和敏感性相结合原则

所谓有效性，主要是指运用监测指标体系进行监测能达到监测工作所要达到的预期结果，且监测工作中所确立的监测点也真正是产教融合政策执行成效测量中应测量的对象，同时测量结果受政策执行系统误差或随机抽样误差的约束程度较小。而敏感性则是指监测结果变化程度对指标体系中相关指标的依赖效应大小，也是指体系中某些指标点的变化会在多大程度上导致监测结果的变化。从两者含义可以看出其对监测结果的影响，且两者缺一不可，如果只有有效性但指标不敏感就不能从中发现对结果具有决定性或较大影响力的指标，不利于呈现有关键性影响的因素，并提出有针对性的改进建议。同样如果指标对监测结果变化的影响很大，敏感度很高，但是结果并不是监测活动预期结果所需要的，这样的敏感度越高，离监测预期结果距离则越远。因此，有效性和敏感性必须是监测指标体系不可缺少的两个特性。

(三)监测指标体系构建

产教融合政策执行成效的监测指标体系与评价指标体系有密切联系但又存在明显的区别。评价指标体系主要是进行价值判断的尺度，是对政策执行成效的整体性评价。在指标体系的内涵上必定需兼顾公平与公正、效益与效率、社会回应与促发展等方面，这些方面可以是定量的、定性的，有些可能比较难以观察和测量，有些可能是硬指标，也可能是软指标等，即尽可能包含更多的相关内容，以保证评价的整体性和全面性。而监测指标则一般选取客观的、可以量化的相关要素，需要评价主体或被评价对象作出主观评价的要素则不纳入监测指标体系之中。根据对职业教育产教融合政策执行成效监测指标体系的设计思路及其遴选原则，在征求专家建议的基础上，对监测指标及各监测点的可量可测性进行了判断，剔除了需要主观评价的一些监测点，修改了一些监测点的表述方式，构建了职业教育产教融合政策执行成效监测指标体系(见表1)。主要包括3个一级指标、5个二级指标、44个三级指标(监测点)。其中保障性指标13个监测点，过程性指标27个监测点，结果性指标4个监测点。每个监测点均可量可测，其主要数据来源有“年度职业院校数据采集中产教合作数据、职业院校教学质量年报、企业参与职业教育的质量年报、职业院校网站、人社厅人才招聘信息、第三方组织发布的数据、教育统计年鉴、人口和就业统计年鉴、政府政策发布网站等”，以及利用网络爬虫技术从网络采集到的其他相关可用数据。在监测过程中，可通过问卷星发放调查问卷，采集监测数据，并进行分析，检验问卷设计的信度和效度，以保证监测结果的有效性。

表1 职业教育产教融合政策执行成效的监测点及其指标体系

四、小结与展望

产教融合已经成为我国职业教育发展的重要战略目标之一。虽然明确针对产教融合的政策出台是近几年才出现的，但是相关政策之多则是比较罕见的。这从一个侧面说明国家对产教融合工作的高度重视，也说明了产教融合不仅是教育领域，也是产业领域的重要工作之一，因而政策执行成效的监测也就成为各相关部门关注的重点。综观现有研究成果，与政策成效监测相关的仍然较少，还缺乏实证性的研究结论。为此，从理论上构建的监测指标体系可为政策执行成效开展实证研究提供可利用的工具，并可在此研究基础上，深入开展以下相关研究。

第一，开展产教融合政策执行成效的实证调查研究。政策执行成效情况的掌握只有在实证调查的基础才能获得判断的事实依据，而监测体系的构建为开展实证调查提供了操作工具。它不仅有利于后续调查问卷的研制，也有利于本监测体系在实践研究中广泛运用。进一步验证监测体系的普适性，能为监测体系的推广奠定基础。

第二，开展不同区域或不同产业之间产教融合政策执行成效的比较研究。任何国家政策的执行都会受到地域多种因素的影响，如区域经济发展状况、产业结构状况、职业教育整体发展状况等。通过对政策在不同区域执行状况的监测和比较，可以进一步查找区域之间存在的现实差距，并深入分析差距产生的背景、原因，探索具有区域特点的产教融合推进方法，提出最大程度缩小差距，达到区域之间政策执行成效相对平衡的路径，并为政府政策的执行和完善提供相关对策或建议。

第三，开展产教融合政策执行成效的评价体系及其相关评价工作研究。从构建的监测指标体系来看，所选择的监测点均是客观性指标，可量可测，但还不能充分反映出产教融合政策执行成效的全貌，因而有必要设计反映执行成效的主观性指标，对产教融合政策执行成效的区域差异程度，产教融合政策执行的可持续发展性，政策执行中的相关制度、文化等进行主观测评，深入、全面、系统分析产教融合政策在职业教育领域的执行效度，并提出不断完善和修正产教融合政策执行路径的建议，为进一步推进产教关系的深度融合提供有效指导。