加强跟进监督，提升监督刚性

冯小光 赵格

摘 要：2021年10月29日，最高人民检察院发布了第一批民事检察跟进监督典型案例。该批典型案例包括民间借贷纠纷跟进监督案、金融借款合同纠纷跟进监督案、执行跟进监督案以及建设工程施工合同纠纷跟进监督案等四个案件，上述案件均从检察机关受理较多的民事纠纷案件中选取，具有一定的代表性和典型性。本批案例的发布为进一步明确法定性与必要性相结合的民事检察监督标准，培育权力监督与权利救济相结合的民事检察思维，有效提升监督刚性，实现敢于监督与善于监督相统一具有实践指导意义。

关键词：民事检察 跟进监督 典型案例解读

一、关于民事检察跟进监督典型案例发布的背景

习近平总书记强调，“要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益，坚决防止以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷”[1]。这为加强民事检察对司法活动的监督、保护当事人合法权益指明了方向。2021年6月15日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出：“以全面实施民法典为契机，进一步加强民事检察工作，畅通司法救济渠道，加强对损害社会公共利益、程序违法、裁判显失公平等突出问题的监督，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。健全检察机关依法启动民事诉讼监督机制，完善对生效民事裁判申诉的受理审查机制，完善案卷调阅制度。”该意见为检察机关依法启动依职权监督，加强跟进监督，将公权监督与私权救济落到实处提供了指引。2021年8月1日，新修订的《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《民事诉讼监督规则》）正式施行，进一步明确了跟进监督的类型。根据《民事诉讼监督规则》第124条之规定，“有下列情形之一的，人民检察院可以按照有关规定再次监督或者提请上级人民检察院监督：（一）人民法院审理民事抗诉案件作出的判决、裁定、调解书仍有明显错误的;（二）人民法院对检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的;（三）人民法院对检察建议的处理结果错误的”。据此，检察机关履行民事检察跟进监督职能有了更为充分的制度根基与法律依据。

法律的生命在于实践。全国检察机关民事检察部门就如何做实做好跟进监督工作进行了积极探索，2021年1月至9月，全国检察机关共受理生效裁判结果监督的跟进监督案件1107件，同比上升79.4%，审查后提出抗訴60件。但是，对于在什么情形下启动跟进监督、以什么方式跟进、在哪些方面着力等问题，仍有待进一步厘清。对此，为进一步规范跟进监督的行使方式、明确跟进监督的工作重点、指明跟进监督的着力方向，特发布该批典型案例以示指引。

二、关于民事检察跟进监督典型案例的典型意义

（一）李某莉与朱某文、朱某惠民间借贷纠纷跟进监督案

本案的焦点问题是抵押权设定与抵押合同成立生效的区分问题，检察机关通过跟进监督促进了区分原则这一基础性规范的统一正确适用。本案中，原审判决未能有效区分物权行为与债权行为，仅以涉案房屋未办理抵押登记为由，驳回李某莉对朱某惠提出的诉讼请求，并对检察机关发出的再审检察建议不予采纳。上级检察机关经审查，决定依法跟进监督，对本案提出抗诉。抗诉后，法院对本案进行再审，进一步区分抵押合同生效与抵押权有效设立之间的界限，认定李某莉与朱某惠之间的抵押合同成立且有效，并结合朱某惠在原审审理期间将抵押房产转让的事实，最终改判朱某惠以涉案房屋价值为限对朱某文不能清偿的债权承担赔偿责任。本案的跟进监督既体现了精准监督所要求的纠偏、引领价值，也通过优化监督实现了强化监督，达到办案政治效果、社会效果与法律效果的有机统一。

（二）杨某、耿某强与天津某银行津南支行金融借款合同纠纷跟进监督案

本案的焦点问题是保证合同的效力和法院的送达程序问题，检察机关通过跟进监督纠正了原审程序不规范问题，并从实体上改判伪造签名的合同不发生效力，体现出民事检察公权力监督和私权利救济相统一的双重效果。本案中，原审法院在程序上存在以下不规范行为：一是在邮寄送达被退回后迳行采取公告送达方式，因送达不到位导致当事人未能参与诉讼;二是在有证据证明当事人签名系伪造或变造的情形下，对再审检察建议不予采纳，且未进一步采取有效的核实措施，这些行为最终也导致判决结果存在错误。通过上级检察机关的跟进监督，再审法院纠正了原审存在的程序瑕疵，并从实体上改判驳回天津某银行津南支行对耿某强、杨某提出的诉讼请求。本案既体现出民事检察权对法院审判权进行监督的公权监督属性，也实现了对当事人私权进行救济的客观需要。此外，本案中检察机关针对金融行业管理疏漏及管理不到位问题，向天津某银行津南支行发出社会治理类检察建议，将办案职能向社会治理领域延伸，有效推动相关银行整改防范交易风险，取得了良好的社会效果。

（三）辽宁某集团公司第四分公司申请执行跟进监督案

本案的焦点问题是涉第三人的诉讼保全异议和执行异议问题，检察机关通过三次监督促使法院纠正民事执行违法行为，进一步厘清了民事执行领域长期存在的代表性问题，促进民事执行领域法律的统一正确实施。一是明确了第三人在诉讼保全阶段的协助义务特征。人民法院在诉讼阶段对被执行人到期债权的保全，本质上是要求第三人不作出向被执行人履行债务的行为，是一种消极不作为义务。第三人只要不履行其对被执行人的债务即可，对是否存在到期债权无回应义务。因此，本案中不能因为辽宁某集团公司第四分公司在诉讼保全阶段不提出异议，就认定其丧失在执行程序中提出执行异议的权利。二是明确了执行异议审查中审判权和执行权的边界，即审执分离。人民法院的审判权和执行权由审判部门和执行部门分别行使，任何一方不应跨越职权界限。当第三人在执行阶段提出异议后，第三人和被执行人之间的实体法律关系应交由审判部门按照审判程序进行审理，执行部门不应进行实体判断。本案中，执行法院实际上对辽宁某集团公司第四分公司与李某江的实体法律关系进行了审查并认定了辽宁某集团公司第四分公司的赔偿责任。因此，本案通过跟进监督纠正了此类执行异议审查中存在的“以执代审”倾向。

（四）某建筑公司与某置业公司建设工程施工合同纠纷跟进监督案

本案涉及建设工程领域中当事人通过虚假诉讼形成民事调解书，进而损害他人合法权利、侵害国家利益和社会公共利益（以下简称“两益”）的情形。建筑市场违法违规现象多发，屡禁不止，存在阴阳合同、虚增工程价款、层层转包挂靠等乱象，给司法机关查明事实真相、梳理法律关系增加了难度。伪造证据虚增工程量是建设工程领域虚假诉讼常见的表现形式，检察机关在办理建设工程领域相关案件时应保持办案敏锐性，充分行使调查核实权，发现违法违规线索。本案中，检察机关重点围绕案涉协议签订时间、协议内容差异、施工决算情况等关键问题，审查当事人不符常理或者行业惯例的异常行为，固定关键证据，查明伪造证据、虚假诉讼的事实。同时，由于虚假诉讼损害的是司法秩序等“两益”，检察机关作为保护“两益”的重要力量，对于通过虚假诉讼达成的虚假调解，应当加强跟进监督的履职能动性。本案中，检察机关依法跟进监督，通过抗诉促使上级法院撤销了虚假调解书，维护了司法权威，保护了相关当事人的合法权益。

三、关于下一步加强民事检察跟进监督的工作举措

一是加强能动履职，进一步明确跟进监督标准，以跟进监督实现精准监督。精准监督是跟进监督的价值追求，跟进监督是实现精准监督的必要手段。尤其是在办理具有纠偏和引领价值的案件中，若出现一次监督后违法情形仍然存在的，检察机关应当依法通过跟进监督提升监督精准性，从根本上促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向问题。如何通过跟进监督实现精准监督？需要在依职权跟进监督中秉持法定性与必要性相结合的标准。在法定性标准的把握上，检察机关应当依据民事诉讼法第200条的相关规定来审查生效判决或者审判执行活动的违法性。法定性标准是判断是否跟进监督的直接标准，只要民事审判、执行仍存在违法行为，检察机关就具有跟进监督的职责使命。在必要性标准的把握上，跟进监督作为依职权启动的更具刚性、更进一步的监督方式，应当具有更为足够充分且正当的理由。这一标准是判断是否跟进监督的综合标准，应当综合考虑比如裁判作出时的司法政策和社会背景、监督的社会效果、对于法治理念与司法政策的引领等方面内容。经检察机关一次监督而未实现监督效果的案件，往往体现出检法对于案件事实认定或者法律适用问题在价值判断上的不统一，而由不统一到统一、由不明确到明确的过程恰是跟进监督的价值所在，通过此类高质量的跟进监督可有效促进相关法律适用、司法政策等的正确统一实施，真正实现通過办案引领法治理念、促进社会治理。

二是践行以人民为中心，通过跟进监督实现公权监督与私权救济双重效果。民事检察是检察机关为保障民事法律统一正确实施而进行的法律监督，其核心是对公权力监督，即对法院行使审判权和执行权是否合法的监督。但从业务属性上来讲，民事检察仍是以民事法律事实判断和法律适用为基础开展监督工作，其中必然涉及案件当事人合法权益的保护问题。尤其是对于一次监督未取得监督效果的案件，公权力的违法运行与私权利受侵害的状态仍然存在，更需要检察机关通过跟进监督，再次以检察公权力介入私人纠纷，以直接监督审判权、执行权，切实纠正违法行为，最大限度促进民事审判、执行公正，从根本上保障当事人的合法权益不受侵害。

三是提升监督刚性，努力做到“敢抗”与“抗准”相统一。一方面，民事检察作为检察机关法律监督的重要组成部分，对于一次监督后违法行为仍存在且具有监督必要性的，上级检察机关应当具有“敢抗”的责任担当。另一方面，检察机关也应以“抗准”提升监督质效。对此，民事检察部门应以深入贯彻落实民法典、《民事诉讼监督规则》为契机，进一步加强监督意见的法理分析深度，提升释法说理水平，通过高质量的监督意见提升监督权威性;进一步创新一体化工作方式，对同级监督未能纠正的突出问题，依法通过跟进监督程序由上级院接续一体监督，形成监督合力，通过二次甚至三次监督保障司法公正;进一步加强民事诉讼监督规范化建设，在办理民事诉讼监督案件的各环节、全过程，树立严格的程序意识，从受理、分案、审查、讨论、报批、决定、出庭等各环节不断规范办案程序，切实提高监督精度与力度。

[1] 习近平：《充分认识颁布实施民法典重大意义 依法更好保障人民合法权益》，《求是》2020年第12期。